Fréttatíminn - 01.06.2012, Blaðsíða 22

festingarsynjunar forseta er ekki
háð þessum takmörkunum og því
þótti Stjórnlagaráði rétt að halda því
inni. Forseta ber hins vegar í frum-
varpi Stjórnlagaráðs að rökstyðja
slíka ákvörðun og tilkynna Alþingi
um hana.
Þrátt fyrir þessa heimild er mál-
skotið augljóslega að mestu fært frá
forseta til þjóðarinnar þegar tíu pró-
sent kjósenda öðlast rétt til að vísa
almennum málum í þjóðaratkvæða-
greiðslu.
Stjórnarmyndun
Við núverandi skipulag er hefð fyrir
því — sem einkum byggir á danska
fyrirkomulaginu sem nú gengur
undir nafninu drottningarrúnturinn
— að forseti veiti þeim stjórnmála-
foringja stjórnarmyndunarumboð
sem líklegastur er til að geta mynd-
að ríkisstjórn með stuðningi meiri-
hluta þingmanna. Þrátt fyrir þessa
óskrifuðu hefð er Ísland eftir sem
áður hefðbundið þingræðisríki.
Stjórnlagaráði var raunar í mun
að hnykkja á þingræðisreglunni og
færa stjórnarmyndunina inn í þingið
svo að hvergi færi á milli mála að
ríkisstjórn yrði að styðjast við meiri-
hluta þings.
Í tillögum Stjórnlagaráðs er þing-
ræðisreglan formgerð í því að þing-
menn kjósi forsætisráðherrann
með beinum hætti, sbr. 90. gr. For-
sætisráðhera er því sá sem þingið
vill helst hafa í því embætti. For-
sætisráðherrann skipar svo aðra
ráðherra.
Hér er einkum farið að fyrir-
myndum úr finnsku, þýsku og
sænsku stjórnarskránum. Um
leið fellur niður 15. gr. núgildandi
stjórnarskrár, þar sem segir að for-
seti skipi ráðherra, veiti þeim lausn,
ákveði tölu þeirra og skipti störfum
með þeim.
Niðurstaðan varð sú að forseti
fengi það hlutverk að leggja fram
tillögur um forsætisráðherra og að
skipa hann í embætti eftir að hann
hefur verið rétt kjörinn á Alþingi.
Í þessu ferli er forseti í hlutverki
verkstjóra. Rækilega er girt fyr-
ir það að forseti geti farið út fyrir
vilja þingsins með þessum málslið:
„Verði sú tillaga ekki samþykkt fer
fram kosning í þinginu milli þeirra
sem fram eru boðnir af þingmönn-
um, þingflokkum eða forseta Ís-
lands. Sá er flest atkvæði hlýtur er
rétt kjörinn forsætisráðherra.“ Fari
forseti út fyrir vilja þingsins getur
hvaða þing maður sem er stungið
upp á forsætisráðherra og þannig
komist framhjá tillögu forsetans.
Forsetinn getur því ekki gengið á
svig við vilja þingsins. Það veit hann
fyrirfram og því er ekki hægt að sjá
fyrir annað en að forseti leggi til
þann sem þingið hefur komið sér
saman um. Eins og í Finnlandi og
Þýskalandi verður forseti hér ein-
vörðungu í verkstjórnarhlutverki —
og ef til vill sem sáttasemjari — en
ræður vitaskuld engu um það hver
verður forsætisráðherra. Sú ákvörð-
un í er í höndum þingsins eins og
vera ber í þingræðisríki.
Með afnámi þess fyrirkomulags
að forseti veiti sérstakt stjórnar-
myndunarumboð geta kjósendur
gert beina kröfu á stjórnmálaflokk-
ana, að þeir lýsi því fyrirfram með
hverjum þeir vilji mynda stjórn eftir
kosningar.
Skipun æðstu embættismanna
Forsetinn fær tvö ný hlutverk í
frumvarpi Stjórnlagaráðs. Annars
vegar að staðfesta skipun dómara
og ríkissaksóknara og svo að skipa
formann sérstakrar nefndar sem
hefur með höndum ráðningu æðstu
embættismanna ríkisins.
Í skýringum með frumvarpi Stjórn-
lagaráðs segir að ætlunin sé að for-
seti fái „sjálfstæðan málskotsrétt á
gildi skipunar embættismanna til
Alþingis“. Ráðherrum verður skylt
að bera skipun dómara og ríkis-
saksóknara í embætti undir for-
seta til staðfestingar. Telji forseti
ráðninguna ómálefnalega — og þar
með ekki gilda — getur hann synj-
að henni staðfestingar. Ákvörðunin
gengur þá til Alþingis sem þarf að
staðfesta hana með 2/3 greiddra
atkvæða. Forseti er hér í hlutverki
eins konar lýðræðisvarðar hvað
varðar skipun framkvæmdarvalds-
ins í dómsvaldið, hefur með hönd-
um neikvætt staðfestingarhlutverk,
ekki jákvætt .
Samkvæmt frumvarpi Stjórnlaga-
ráðs er skipun á formanni þessar-
ar nefndar eina staðan sem forseti
skipar sjálfstætt í en í embætti for-
sætisráðherra skipar forseti þann
sem réttkjörinn er á Alþingi í kjölfar
stjórnarmyndunar.
Vandræðabarnið
Að mörgu leyti hefur forsetinn
verið vandræðabarn íslenskrar
stjórnskipunar. Embættið er enda
óvenjulegt í vestrænni stjórskipan.
Hlutverk þess helgast af sögu og
hefðum sem eiga rætur að rekja til
stöðu Íslands gagnvart Danmörku
en á sér ekki beinar hliðstæður í ná-
grannalöndunum. Staða forsetans
er um margt óljós í stjórnskipan-
inni og hlutverk hans þvælast víða
inn í valdþættina án þess að honum
sé fundinn skýr staður. Fyrir vik-
ið hafa orðið töluverðar deilur um
stöðu forsetans, hlutverk og vald-
heimildir.
Vegna þessarar óljósu stöðu hafa
þeir fáu einstaklingar sem gegnt
hafa embættinu haft mikið pers-
ónulegt rými til að móta það og
þróa eftir eigin höfði — langt um-
fram það sem tíðkast um önnur
valdaembætti í landinu. Núgildandi
stjórnarskrá er reyndar svo óskýr
að innan marka hennar getur forseti
í raun farið sínu fram og túlkað völd
sín með eigin nefi. Óhætt er að full-
yrða að vægi embættisins hafi vaxið
verulega í valdatíð Ólafs Ragnars
Grímssonar, sér í lagi í kjölfar virkj-
unar málskotsréttarins samkvæmt
26. gr. stjórnarskrárinnar sem for-
setinn hefur beitt í þrígang. Í raun
réttri hefur Ólafur Ragnar Gríms-
son fært forsetann frá því að vera
óumdeilt sameiningartákn utan
stjórnmálanna yfir í virkan geranda
á miðju sviði átakastjórnmálanna.
Jafnvel umfram það sem stjórnskip-
an þingræðislýðveldis þolir með
góðu móti.
Kannski er það til marks um
óljóst hlutverk forsetans í huga
fólks að Hagsmunasamtök heimil-
anna hafa hvatt hann til að beita sér
varðandi skuldastöðu heimilanna
með því að leggja fram frumvarp á
Alþingi samkvæmt 25. gr. stjórnar-
skrárinnar og nýlega hefur verið á
hann skorað að rjúfa þing og boða
til kosninga. Lengst af hefur verið
litið svo á að það geti hann ekki
nema með atbeina ráðherra.
En skipist veður svo í lofti í ís-
lensku samfélagi að Alþingi og
ríkisstjórn séu trausti rúin er ekki
með öllu útilokað að vinsæll forseti
geti nýtt sér slíkt ástand og virkjað
ýmis ákvæði stjórnarskrárinnar um
valdheimildir sem hingað til hafa
aðeins verið talin formlegar og í
raun í höndum ráðherra.
Eins og að framan greinir eiga
þessi ákvæði rætur í valdamiklum
konungi nítjándu aldar og við virka
beitingu þeirra, án atbeina ráð-
herra, væri stjórnskipunin vitaskuld
öll komin á slig. En vandi núgild-
andi stjórnarskrár er að í upplausn-
arástandi gæti forseti hreinlega tek-
ið völdin af ríkisstjórn. Komist hann
að endamörkum gæti hann reynst
eins og peðið sem breytist drottn-
ingu og nær allt í einu lykilstöðu á
taflborði valdanna.
Niðurstaða
A llt frá lýðveldistökunni á Þingvöllum, 17. júní 1944, hefur embætti forseta Ís-
lands verið til umfjöllunar. En staða
forsetans í stjórnskipun landsins
hefur að mörgu leyti hefur verið
óljós og í raun ákvörðuð af þeim
sem embættinu gegnir hverju sinni.
Einn vandinn við að greina stjórn-
kerfi er að eldri stjórnarskrár, sem
urðu til við hægfara umskipti frá
einveldi til fulltrúalýðræðis, end-
urspegla ekki nægjanlega vel þá
stjórnkerfisbreytingu sem orðið
hafði eftir að nýtt lýðræðiskerfi
festist í sessi. Í sumum þeirra eru
konungar og aðrar eftirlegukindur
hins horfna einveldis sagðir fram-
kvæma ýmsar stjórnarathafnir sem
þeir hafa ekki lengur með höndum.
Slíkt leppsorðalag var notað til að
raungera breytinguna frá einveldi
til lýðræðis á borði án þess þó að
segja það beint í orði. Í stað þess að
skrifa breytinguna hreint út er sagt
að ráðherrar fari með vald þjóðhöfð-
ingjans.
Þaðan kemur sú arfleifð í íslensku
stjórnarskrána að forseti er sagður
fara með ýmis völd sem í raun eru
í höndum ráðherra; svo sem að
skipa ráðherra, ákveða tölu þeirra
og skipta með þeim verkum (15.
gr.), veita embætti (20. gr.), leggja
fyrir Alþingi frumvörp til laga og
annarra samþykkta (25. gr.), gefa
út bráðabirgðalög (28. gr.), gera
þjóðréttarsamninga við önnur ríki
(21. gr.), fella niður saksókn vegna
afbrota, náða menn og veita upp-
gjöf saka (29. gr.) auk þess að veita
undanþágur frá lögum samkvæmt
reglum sem farið hefur verið eftir
hingað til (30. gr.). Stjórnarskrá-
in færir forsetanum þannig ýmis
völd sem hún svo kippir til baka í
greinum þar sem segir að forseti sé
ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum
(11. gr.) og að forseti láti ráðherra
framkvæma vald sitt (13. gr.).
Að formi til endurspeglar núgild-
andi stjórnarskrá enn þessa gömlu
togstreitu — á milli einvaldsins og
fulltrúa fólksins og er af þessum
sökum óþægilega þvælin um hlut-
verk forsetans sem sagður er fara
með ýmis verk sem hann sann-
arlega sinnir ekki. Og getur ekki
sinnt í þingræðisríki. Í þingræðis-
lýðveldum fer fjölskipuð ríkisstjórn
með framkvæmdarvaldið í umboði
þings en forseti gegnir áfram hlut-
verki þjóðhöfðingja án þess þó að
vera eiginlegur hluti af hinu dag-
lega pólitíska valdavafstri.
Þjóðhöfðinginn
Þegar meta skal stöðu forsetaemb-
ættisins í tillögum Stjórnlagaráðs
þarf að líta til fjögurra þátta. Í fyrsta
lagi til formlegra tengsla við vald-
þættina, í öðru lagi til breytinga á
málskoti til þjóðarinnar, í þriðja lagi
til aðkomu að stjórnarmyndun og í
fjórða lagi til hlutverks hans sem
öryggisventils við skipun dómara
og æðstu embættismanna.
Í lýðveldisstjórnarskránni er for-
seti talinn upp sem handhafi bæði
löggjafar- og framkvæmdarvalds.
En þó svo að konungar séu víða
taldir upp meðal handhafa lög-
gjafarvalds er fátítt í stjórnarskrám
nágrannalandanna að þjóðkjörinn
forseti sé talinn til löggjafarvalds —
raunar er Grikkland, auk Íslands,
eina landið um slíkt í Evrópu. Í sam-
ræmi við það er forseti því í frum-
varpi Stjórnlagaráðs aðeins talinn
til handhafa framkvæmdarvalds,
enda óumdeilt að Alþingi fer í reynd
með löggjafarvaldið og ljóst að for-
seti fer í raun aðeins með stjórnar-
athafnir. Sú tilhögun hvílir einnig á
þeirri breytingu að ekki þarf leng-
ur atbeina forseta við framlagningu
stjórnarfrumvarpa. Þá lítur Stjórn-
lagaráð svo á að staðfesting forseta
á lögum frá Alþingi sé í raun fram-
kvæmdarvaldsathöfn, enda frestar
staðfestingarsynjun ekki gildistöku
laga heldur vísar þeim í þjóðarat-
kvæðagreiðslu.
Í frumvarpi Stjórnlagaráðs er
forseti berum orðum sagður þjóð-
höfðingi lýðveldisins (76. gr.) en nú-
gildandi stjórnarskrá er þögul um
þá stöðu. Í kosningakerfi Stjórn-
lagaráðs forgangsraða kjósendur
forsetaframbjóðendum á kjörseðli
sem tryggir raunverulegt þjóðkjör
forseta í þeim skilningi að meiri-
hluti kjósenda standi að baki kjöri
forseta. Sú breyting styrkir hann í
sessi sem raunverulegan þjóðhöfð-
ingja Íslendinga.
Í ljósi þess markmiðs Stjórnlaga-
ráðs að skýra raunverulegt hlut-
verk forseta eru ýmis óþörf ákvæði
í núgildandi stjórnarskrá felld brott.
Ríkisráð, samráðsvettvangur for-
seta og ríkisstjórnar, er talið úrelt
og er því lagt niður í tillögum Stjórn-
lagaráðs. Við afnám leppsorðalags
lýðveldisstjórnarskrárinnar og með
því að ráðherrar taka í frumvarpi
Stjórnlagaráðs nær allar stjórn-
valdsákvarðanir og bera á þeim
ábyrgð, er ákvæðið um að forseti sé
ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum
fellt brott.
Málskotið
Fullyrða má að engin grein lýð-
veldisstjórnarskrárinnar hafi verið
jafnumdeild og sú 26. sem kveður á
um málskot forseta til þjóðarinnar.
Ákvæðið er enda óvanalegt. Þar
sem málskotsréttur er til staðar
er hann yfirleitt bundinn ýmsum
skilyrðum. Í Danmörku var réttur
konungs til að synja lögum staðfest-
ingar felldur niður árið 1953 og mál-
skotsrétturinn færður til þriðjungs
þingmanna Sú leið var einnig rædd
í Stjórnlagaráði en að lokum varð
niðurstaðan sú að tíu prósent kjós-
enda gætu vísað nýsamþykktum
lögum Alþingis í þjóðaratkvæða-
greiðslu. Í Stjórnlagaráði fór fram
mikil umræða um það hvort forseti
ætti við þá breytingu einnig að hafa
slíkan málskotsrétt því erfitt væri
að sjá fyrir sér að forseti myndi vísa
lögum í þjóðaratkvæðagreiðslu sem
tíundi hluti kjósenda hefði ekki séð
ástæðu til að gera að eigin frum-
kvæði.
Niðurstaðan var eigi að síður sú
að ástæðulaust væri að hrófla við
málskotsrétti forseta enda yrði
hann án þeirra takmarkana sem er
á málskoti að frumkvæði kjósenda.
Í 67. gr. frumvarps Stjórnlagaráðs
segir að mál sem lagt er í þjóðar-
atkvæðagreiðslu skuli varða al-
mannahag.
Á grundvelli þeirra sé „hvorki
hægt að krefjast atkvæðagreiðslu
um fjárlög, fjáraukalög, lög sem
sett eru til að framfylgja þjóðrétt-
arskuldbindingum né heldur um
skattamálefni eða ríkisborgara-
rétt“. Málskot á grundvelli stað-
Hlutverk forseta í frumvarpi Stjórn lagaráðs
22 stjórnskipan Helgin 1.-3. júní 2012