Bændablaðið - 31.01.2019, Blaðsíða 31
Bændablaðið | Fimmtudagur 31. janúar 2019 31
Um þessar mundir eru 40 ár síðan
framleiðslustýringu í landbúnaði
var komið á hér á landi. Það var gert
með því að veita Framleiðsluráði
landbúnaðarins, sem starfaði
1947-1997, víðtækar lagaheimildir
til að grípa til aðgerða til að hafa
stjórn á framleiðslu helstu búvara.
Lög þessi voru samþykkt á Alþingi
6. apríl 1979.
Framleiðsla mjólkur var þá um
20% umfram þarfir landsmanna og
um 40% af dilkakjötsframleiðslunni
fór til útflutnings sem gaf 20-30%
af innanlandsverði; útflutningsbætur
greiddu það sem uppá vantaði.
Aðgerðir Framleiðsluráðs voru
einkum tvíþættar: Annars vegar
búmark sem byggðist á framleiðslu
viðkomandi bús á svonefndum
viðmiðunarárum, sem voru 1976-
1978, hins vegar álagning á
kjarnfóðurskatti sem mátti vera
allt að 100% af innkaupsverði
kjarnfóðurs. Fyrir framleiðslu innan
búmarks, kvótann, skyldi leitast við
að bændur fengju fullt afurðaverð,
og aldrei lægra en 80% af fullu verði.
Fyrir framleiðslu umfram búmark
skyldi greitt meðal útflutningsverð.
Innleiðing framleiðslustýringar vakti
mikla ólgu meðal bænda, átök voru
um skiptingu framleiðsluréttar milli
svæða og langan tíma tók að taka
ákvarðanir um framleiðsluheimildir;
17. febrúar 1986 var haldinn í
Njálsbúð í V-Landeyjum einn
fjölmennasti bændafundur fyrr
og síðar hér á landi, þar sem um
600 manns mættu og flytja þurfti
kirkjubekki úr Akureyjarkirkju til að
fundarmenn gætu setið. Á fundinum
mótmæltu bændur því harðlega að
reglugerð um framleiðsluheimildir
bænda var ekki sett fyrr en
verðlagsárið var tæplega hálfnað,
þannig að rekstrargrundvöllur
búanna var í fullkominn óvissu svo
mánuðum skipti.
Búmarkið brestur
Búmarkskerfið lenti fljótlega
í ógöngum. Til að laga stöðu
þeirra sem báru skarðan hlut frá
upphaflega úthlutunarborðinu,
var sífellt meira búmarki úthlutað
með tilviljanakenndum hætti og
árið 1984 var búmark í mjólk
rúmlega 140 milljónir lítra, á meðan
innanlandsmarkaðurinn var um 100
milljónir lítra.
Framleiðsla mjólkur 1985
varð 115 milljónir lítra og það ár
var gripið harkalega í taumana,
innleiddur var fullvirðisréttur á
grundvelli samninga bænda og
ríkisvalds, heimild til innheimtu
fóðurbætisskatts var hækkuð í
200% og greiðsla útflutningsbóta
lækkuð úr 7% af verðmæti
búvöruframleiðslunnar niður í 4%
á fimm ára tímabili.
Útflutningsbætur voru endanlega
aflagðar 1992. Sú aðgerð var
sauðfjárræktinni sérlega þungbær
og hafa rekstrarerfiðleikar verið
nær samfelldir í þeirri grein upp
frá því. Það sama ár tók gildi
nýr samningur um starfsskilyrði
mjólkurframleiðslu, beingreiðslur
voru teknar upp í stað þess
að stuðningur rynni í gegnum
afurðastöðvar og frjálst framsal
á greiðslumarki var heimilað.
Það var m.a. gert til að gera
bændum kleyft að takast á við
hagræðingarkröfu sem sett var á í
kjölfar Þjóðarsáttarsamninganna
1990 og reyndist bændum mjög
þung í skauti; frjálsa framsalið
reynist eitt af fáum úrræðum sem
bændur höfðu til að komast úr þeirri
harðlæstu stöðu sem greinin var
komin í.
Einn á viku
Viðskipti með greiðslumark voru
tiltölulega umfangslítil fyrst í stað
og fyrstu árin seldi u.þ.b. einn
framleiðanda greiðslumarkið í
viku hverri, fyrir um 100 kr á líter,
eða sem nam heildar mjólkurverði
sinnum ca. 2. Eftir að nýr samningur
með mjög svipuðum formerkjum
tók gildi árið 1998 færðist fjör í
leikinn; árið 2000 hættu rúmlega 80
framleiðendur eða nærri tveir á viku,
auk þess sem verðið hækkaði ört,
m.a. vegna afskipta afurðastöðva,
blandaðra samvinnufélaga og
fleiri aðila. Náði verðið hámarki
árið 2004, um 420 kr/ltr eða
sem nam rúmlega fimmföldu
mjólkurverðinu (afurðastöðvaverði
og stuðningsgreiðslum). Að núvirði
jafngildir þetta 810 kr/ltr, ef tekið er
mið af þróun vísitölu neysluverðs.
Það verð reyndist þeim sem keyptu
þungur baggi og bera sumir hann
enn þann dag í dag.
Brugðist við neysluaukningu
Frá 1990-2010 var lengst af
þokkalegt jafnvægi á framleiðslu
og sölu. Árið 2005 þurfti þó að grípa
til margvíslegra hvatningaraðgerða
til að auka mjólkurframleiðsluna, í
kjölfar mikillar neysluaukningar á
próteini vegna aukningar skyrsölu.
Mátti þar vart tæpara standa.
Ennþá stórkostlegri neyslu-
aukning varð á fitu árið 2013 og
varð hún hraðari en svo að við henni
væri tækist að bregðast og reyndist
nauðsynlegt að flytja inn smjör frá
Írlandi, eins og frægt varð. Í kjölfarið
varð síðan meiri neysluaukning á
fitugrunni en dæmi eru um í þróuðu
landi, eða 25% á fjórum til fimm
árum. Neysluaukning á próteini er
mun minni þó hún sé umtalsverð.
Þar sem greiðslumarkið, kvótinn,
hefur verið ákvarðað miðað
við sölu á innanlandsmarkaði
af þeim efnaþætti sem meira
selst af, hefur nær fjórðungs
aukning greiðslumarksins verið
langt umfram framleiðslugetu
fjölmargra framleiðenda, eins og
sést best á hinu mikla magni af
ónýttu greiðslumarki sem komið
hefur til útjöfnunar. Árið 2017 var
það rúmlega 6,5 milljónir lítra.
Til að tryggja nægjanlegt hráefni
til að mæta þessu, hefur þurft að
greiða verð fyrir mjólk umfram
greiðslumark sem tekur meira mið
af framleiðslukostnaði bænda en
útflutningsverðmæti afurða.
Háskalegir hagsmunir
Sú staða að umtalsverður fjöldi
greiðslumarkshafa geti ekki með
nokkru móti fyllt greiðslumarkið,
sama hversu vel er á spilunum
haldið, hefur leitt af sér þá flóknu
og hættulegu stöðu að það er þeim
hinum sömu hagfellt að sala á
innanlandsmarkaði dragist saman;
að öðru óbreyttu aukast tekjur þeirra
búa verði samdráttur í sölu, þar sem
stuðningsgreiðslur deilast á færri
einingar. Þar með eru þeir komnir í
beina mótsögn við heildar hagsmuni
mjólkurframleiðenda, sem eru
augljóslega þeir að hámarka söluna
og þar með tekjurnar og þekja eins
stóran hluta markaðarins og unnt
er með innlendri framleiðslu. Ekki
þarf að fjölyrða hversu háskalegt
það er að þröngir sérhagsmunir
þessara búa ráði för, þegar vélað er
um stefnumarkandi ákvarðanir til
næstu ára varðandi rekstrarumhverfi
greinarinnar.
Veik lagaumgjörð
Um miðjan síðasta áratug
var mjólkurframleiðsla tekin
upp að nýju á búi sem hafði
hætt slíkri framleiðslu og selt
framleiðsluheimildirnar nokkrum
árum fyrr. Töldu forsvarsmenn
þess „raunhæfara að standa utan
við hið opinbera styrkjakerfi
landbúnaðarins“, þar sem þátttaka
í því kostaði að afsala þyrfti í raun
beingreiðslum frá ríkinu í 12-15 ár,
vegna þess hversu kvótaverðið var
hátt. Til að vinna úr afurðum búsins,
og fleiri búa, var jafnframt sett á
stofn mjólkurstöð og var hún opnuð
af þáverandi landbúnaðarráðherra
2. desember 2005, þrátt fyrir að
deilt væri um hvort sú starfsemi
færi í bága við lagaumgjörð
búvöruframleiðslunnar. Við þetta
tækifæri sagðist ráðherrann þar
með slá „nýjan tón“ í íslenskri
mjólkurvinnslu, það varð og reyndar
raunin. Tæplega þarf að rekja sögu
þessa fyrirtækis fyrir lesendum,
umkvartanir og kærur gengu í sífellu
á hendur hins „markaðsráðandi
risa“ MS. Fyrirtækið þraut að lokum
fjárhagslegt örendi og var keypt
upp af KS en Auðhumla keypti
fasteignirnar, að sögn til að bjarga
kerfinu. Kærumálin héldu þó áfram
og er enn ekki séð fyrir enda þeirra
í dag. Sumarið 2010 var lagt fram
á Alþingi frumvarp til breytinga á
búvörulögum, þar sem tryggja átti
forgang greiðslumarksmjólkur að
innanlandsmarkaði, 662. mál á 138.
löggjafarþingi með því að unnt væri
að framfylgja núgildandi ákvæði
búvörulaga. Úrræðin áttu að felast
í því að leggja á fjársekt, 110 kr.
fyrir hvern lítra mjólkur umfram
greiðslumark sem markaðsfærð
væri á innanlandsmarkaði.
Kvótakerfi ESB var þá framfylgt
með svipuðum hætti, þar var
fjársektin 27 evrusent pr. kg
mjólkur. Frumvarp þetta vakti
mjög hörð viðbrögð víða í
samfélaginu og stóðu um það
deilur og fjölmiðlafár lungann úr
ágústmánuði það ár. Skemmst er
frá því að segja að frumvarp þetta
dagaði uppi og verður að teljast
harla ólíklegt að slíkt frumvarp
muni nokkru sinni ná fram að
ganga á löggjafarsamkomunni.
Staðreyndin er sú að kvótakerfið
heldur, meðan lítið reynir á það. Til
þess að fylgja því eftir undir álagi
og ágjöf þarf inngrip ríkisvaldsins
sem það til þessa hefur ekki verið
tilbúið í og afar lítill pólitískur vilji
er fyrir.
Fótakefli á opnum markaði
Þegar framleiðslustýring
var innleidd hér á landi var
markaðurinn lokaður. Innflutningur
helstu landbúnaðarafurða hafði
verið bannaður meira og minna
í hálfa öld. Með tilkomu GATT
samningsins sem tók gildi
1. júlí 1995 breyttist það og
innflutningsbanni var umbreytt
í tolla. Með tollasamingi við
ESB frá september 2015 blasir
við gerbreytt staða, þar sem
tollfrjáls innflutningur nemur um
10% af ostamarkaði hér á landi.
Hráefnisverð í innfluttum osti er
nú um stundir ca. 50 kr/ltr á meðan
lögbundið lágmarksverð hér á landi
er 90 kr/ltr.
Að óbreyttu er því veruleg
hætta á að ostamarkaði verði sinnt
með innfluttri vöru í stórauknum
mæli, með tilsvarandi lækkun á
greiðslumarki og tekjutapinu sem
því fylgir, án þess að íslenskir
kúabændur fái rönd við reist.
Færeyjar eru dæmi um land
þar sem innlend framleiðsla
sinnir einungis hluta af
ferskvörumarkaði og smjörmarkaði
en nær engri ostaframleiðslu,
mjólkurframleiðsla þar er 7-8
milljónir lítra á ári. Að teknu tilliti
til fólksfjölda samsvarar það að
íslensk mjólkurframleiðsla væri
50-60 milljónir lítra á ári.
Kvótakerfi er einnig við lýði
í Noregi og Kanada, bæði löndin
eiga það sammerkt að markaði
er í ört vaxandi mæli sinnt með
innflutningi. Viljum íslenskir slást
í þennan hóp, sem lætur undan síga
á heimamarkaði?
Tollasamningnum fylgir
ekki bara innflutningskvóti,
heldur einnig útflutningskvóti
á skyri. Á fundum haustsins
h j á f o r s v a r s m ö n n u m
mjólkuriðnaðarins mátti skilja
sem svo, að sennilega væri nú
bara sniðugast að nota billegt,
erlent hráefni til að nýta erlend
markaðstækifæri, en ekki innlenda
framleiðslu, til þess væri hráefnið
einfaldlegs of dýrt. Arðinn af
þessum markaði ætti síðan að nota
til að dekka halla kvótakerfisins á
innanlandsmarkaði.
Hugmyndir á reiki
Í núgildandi samningi um
starfsskilyrði nautgriparæktar
er gert ráð fyrir að kvótakerfi í
mjólkurframleiðslu verði aflagt árið
2021. Til að framlengja það, þarf að
framlengja tilheyrandi lagaákvæði
búvörulaga. Í þeim efnum er
Alþingi einrátt. Sem aðlögun að
breyttu umhverfi var ákvæði um
innlausnarmarkað ríkisins sett
í núverandi samning. Það var
einungis hugsað í mjög stuttan
tíma, til lengri tíma er það ekki á
vetur setjandi. Samtök bænda hafa
eytt talsverðu púðri og dýrmætum
fjármunum í umfjöllun um
hugsanlegt framtíðar fyrirkomulag
aðilaskipta á greiðslumarki, þrátt
fyrir að ekkert liggi fyrir um
framtíð greiðslumarkskerfisins.
Rannsóknamiðstöð HA var falið
að gera tillögur í þá veru og skilaði
um það skýrslu. Um þá skýrslu þarf
ekki að hafa mörg orð: hún er að
engu hafandi.
Samtök ungra bænda, sem
eitt sinn ályktuðu til stuðnings
núverandi samningi og áherslum
hans, hafa nýverið ályktað sem
svo að ríkisverð á greiðslumarki
skuli vera tvöfalt afurðaverð.
Forsvarsmenn greinarinnar lýsa
því svo yfir, í heyranda hljóði, að
kvótaverðið sé allt of lágt. Ýmsar
aðrar hugmyndir hafa svo litið
dagsins ljós; kvótaverði skal haldið
föstu, og lágu (miðað við hvað?), en
kvótanum skuli fylgja mikil réttindi
og auknir fjármunir. Vandséð er
hvernig slíkt á að ganga.
Það sem þó er lakast við flestar
þessar tillögur, er að þær eru nær
allar hugsaðar á forsendum þeirra
sem eru búnir að koma sér vel
fyrir í greininni, eða ætla út úr
henni. Minna fer hins vegar fyrir
greiningu á því hvað t.d. bóndi
með nýbyggt fjós geti staðið undir
í gerbreyttu samkeppnisumhverfi,
þannig að stuðningsgreiðslurnar
nýtist til að ná settum markmiðum
í búvörusamningi; um lægra
vöruverð, auðvelda nýliðun og
endurnýjun framleiðsluaðstöðu.
Það er líka hæsta máta sérstakt
þegar því er haldið fram, að tengsl
séu milli kvótakerfisins og jöfnunar
flutningskostnaðar mjólkur.
Staðreyndin er sú að jöfnun
flutningskostnaðar var félagsleg
ákvörðun bænda sem var tekin í
kjölfar þess að mjólkuriðnaðurinn
var sameinaður, kvótakerfið hafði
þá verið við lýði í tvo áratugi. Þeirri
ákvörðun er hægt að breyta strax á
morgun og það kemur kvótakerfinu
ekkert við.
Raunveruleg stefnumótun
Eftir tæpar þrjár vikur verða liðin
þrjú ár frá því skrifað var undir
núgildandi búvörusamninga.
Ekki er hægt að segja að tíminn
sem liðinn er hafi verið vel
nýttur, hvorki í að útfæra ákvæði
samningsins sjálfs, hvað þá að
hugsa til næstu endurskoðunar
árið 2023. Svo virðist sem þar hafi
lítið verið haft fyrir því að fara yfir
stöðu núverandi kerfa magn- og
verðstýringar og þá miklu ágalla
sem á þeim eru og þeirri gríðarlegu
áhættu sem í því felst fyrir framtíð
greinarinnar að framlengja þau
óbreytt. Það vekur þó óneitanlega
athygli, að í nýlegu samkomulagi
um endurskoðun á samningi
um starfsskilyrði sauðfjárræktar
skuli framleiðslustýringarákvæði
nautgriparæktarsamningsins, 6.
gr. framleiðslujafnvægi, tekið
nær orðrétt upp. Það kann að vera
vísbending um það hvers má vænta af
hálfu ríkisins í komandi endurskoðun
á nautgriparæktarsamningi, hvað
þann hluta varðar.
Við horfum nú fram á gjörbreytta
tíma frá því sem áður hefur verið
á íslenskum mjólkurvörumarkaði,
tíma aukins frjálsræðis og harðnandi
samkeppni. Þessar aðstæður krefja
greinina um nýja hugsun og
nýjar lausnir ef viðhalda á styrk,
byggðafestu og fjölbreytileika
greinarinnar. Þetta var þeim sem
unnu að gerð núverandi samnings
þá þegar ljóst og því er hann opinn
fyrir nauðsynlegu samspili milli
stuðningsgreiðslna ríkisins og þess
jafnvægis sem er greininni svo
mikilvægt. Meira um það síðar.
Jóhann Nikulásson
Sigurður Loftsson
Baldur Helgi Benjamínsson
Jóhann Nikulásson. Sigurður Loftsson. Baldur Helgi Benjamínsson.
LESENDABÁS
Kerfi í kreppu