Morgunblaðið - 22.05.1996, Qupperneq 12

MIÐVIKUDAGUR 22. MAÍ 1996
GREINARGERÐ
MORGUNBLAÐIÐ
Forsetakosningar
Um hvað?
Hér fer á eftir í heild greinargerð sú, sem
Jón Baldvin Hannibalsson, alþingismaður
og formaður Alþýðuflokksins, sendi frá sér
í gær vegna umræðna um hugsanlegt
--------------?--
framboð hans til embættis forseta Islands,
og þeirrar ákvörðunar hans að verða ekki
við tilmælum þar um.
SEINUSTU tvær vikurnar hefur
heimilisfriðurinn á Vesturgötu 38
verið rofinn. Glóandi símar, bréf og
skeyti, voru því til staðfestingar.
Ailur þessi atgangur snerist um það
að skora á undirritaðan að gefa
kost á sér til framboðs í komandi
forsetakosningum.
Forsetakosningar: um hvað?
Rökin sem fram voru borin til
stuðnings þessari áskorun voru
margvísleg. Sumir lögðu áherslu á
að samanlögð starfsreynsla okkar
Bryndísar væri góður undirbúnings-
skóli. Við værum þekkt af störfum
okkar og þyrftum því ekki að kosta
miklu tii auglýsinga eða kynningar.
Sumir lögðu áherslu á að stór
hópur kjósenda væri að þeirra mati
„munaðarlaus" í þessum kosningum,
þrátt fyrir þau framboð sem þegar
væru fram komin. Sumir frambjóð-
endur væru einfaldlega ekki nægi-
lega þekktir til þess að almenningur
gæti með góðu móti tekið afstöðu
til þeirra.
Sumum óx í augum mikið fylgi
samkvæmt skoðanakönnunum við
framboð Ólafs Ragnars Grímssonar.
Á það var bent að Ólafur Ragnar,
fyrrv. formaður og þingmaður Al-
þýðubandalagsins, hefði allan sinn
stjórnmálaferil verið harður and-
stæðingur þeirrar meginstefnu í
vamar- og öryggismálum, utanríkis-
og utanríkisviðskiptamálum, sem
meirihluti þings og þjóðar stæði
saman um. Þannig hefði hann verið
andvígur varnarsamstarfinu við
Bandaríkin, aðild okkar að Atlants-
hafsbandalaginu, aðildinni að EFTA
og nú síðast, aðild okkar að Evr-
ópska efnahagssvæðinu.
Menn spurðu hvers konar skilaboð
íslendingar væm að senda sam-
starfsþjóðum sínum, nú að loknu
kalda stríðinu, með því að kjósa
mann með slíkan feril til æðstu
mannvirðinga lýðveldisins? Sumir
vildu meina að mér bæri einhver
sérstök skylda til þess, sem einum
helzta talsmanni þeirrar utanríkis-
Stefnu, sem meirihluti þjóðarinnar
styður, að forða slíku „slysi“. Þeir
hinir sömu töldu að fram komnir
frambjóðendur væm ekki líklegir til
að veita Ólafi Ragnari keppni, þar
sem þessi málefni væru dregin fram
í dagsljósið. Að þeirra mati væri sá
hópur kjósenda býsna stór, sem
væri að svipast um eftir nýju fram-
boði. Þess vegna væri nú, á seinustu
stundu, einkum staidrað við okkar
nöfn.
Ég gaf þau svör að menn ættu
að mínu mati ekki að sækjast eftir
embætti forseta íslands, enda hefði
ég ekki gert það, þrátt fyrir langan
aðdraganda. Betur færi á því að
menn væru kvaddir til þjónustu með
sjálfvakinni samstöðu fólks á breið-
um grundvelli. En eftir því sem
meiri þungi færðist í þessa málaleit-
an, ákvað ég í samráði við konu
mína, að gefa málinu nauðsynlegan
umhugsunartíma.
Niðurstaða okkar Bryndísar ligg-
ur nú fyrir. Niðurstaðan er sú að
við treystum okkur ekki, að vandlega
athuguðu máli, til að verða við þess-
um óskum. Við höfum gert grein
fyrir ástæðunum í stuttri fréttatil-
kynningu. Okkur finnst hins vegar
að við skuldum því góða fólki, sem
þessi niðurstaða kann að valda von-
brigðum, nánari skýringar á níður-
stöðunni. Fyrst og fremst urðum við
að skoða okkar eigin hug og nán-
ustu samstarfsmanna okkar. Við
athuguðum betur en áður, í samráði
við lögfróða menn, hvert væri ná-
kvæmlega hlutverk forsetaembætt-
isins í íslenzkri stjórnskipun. Loks
létum við kanna viðhorf kjósenda
og fylgisvonir, eftir því sem unnt
var, og skýrðum frá niðurstöðunni
í fréttatiikynningu.
En fyrsta spumingin sem við
þurftum að svara einlæglega var
einfaldlega sú, hvort við hefðum
áhuga á að sækjast eftir þessu „tign-
arsæti"? Til þess að svara því þurfa
menn að hafa skýrar hugmyndir um,
hvert sé hlutverk forseta íslands í
íslenzkri stjómskipun. Er forseta-
embættið eingöngu „táknræn tign-
arstaða“ eða hefur það sjálfstæðar
valdheimildir, sem nýta má í þágu
þjóðþrifamála?
Þrátt fyrir að skoðanir sérfræð-
inga í stjórnskipunarrétti séu nokkuð
skiptar í þessu efni, liggur kjarni
málsins þó ijós fyrir. Það breytir
ekki því að hugmyndir almennings
um hlutverk forsetaembættisins eru
vægast sagt mjög á huldu. Sú skoð-
un er útbreidd að forsetinn eigi ekki
að vera stjórnmálamaður. Samt er
embættið pólitískt í eðli sínu (það
deilir löggjafarvaldinu með Alþingi
og er að forminu til æðsti handhafi
framkvæmdavaldsins). Flestir viður-
kenna að stjómmálareynsla (þekk-
ing á störfum stjórnmálaflokka,
þingflokka, Alþingis, ríkisstjóma og
reynsla af stjórnarmyndunarviðræð-
um svo dæmi sé tekið) geti komið
forseta að góðu haldi. Þversögnin
er sú, að ef forseti léti reyna á form-
legar vaidheimildir sínar, hefði hann
fyrr en varir blandast inn í pólitísk
ágreiningsmál og sæti þá ekki leng-
ur á friðarstóli.
Til þess að forðast þetta verður
það þrautalendingin fyrir forsetann
„að setjast í helgan stein". En hvert
er þá innihald embættisins? Um hvað
er þjóðin að kjósa? Um hvað stendur
valið milli einstakra frambjóðenda,
ef forsetaframbjóðendur forðast eins
og heitan eldinn að taka afstöðu til
nokkurs máls? Kosningar sem snú-
ast ekki um málefni hafa tilhneig-
ingu til að umhverfast í ógeðfellt
auglýsingaskrum, um meinta verð-
leika frambjóðandans eða að kosn-
ingabaráttan fordjarfast undir yfir-
borðinu í persónuníð- og gróusögur
um mótframbjóðendur, eins og
dæmin sýna.
Erum við t.d. að kjósa með eða á
móti stefnu fyrrverandi formanns
Alþýðubandalagsins í utanríkismál-
um? Eða erum við að kjósa um það,
hvaða hjón muni koma best fyrir sem
gestgjafar á Bessastöðum? Spyr sá
sem ekki veit. En spurningarnar
vekja upp aðra spurningu: Erum við
ekki komin út í hreinar ógöngur með
stjórnskipulegt hlutverk forsetaemb-
ættisins, ef almenningur í iandinu,
fólkið sem velur forsetann, hefur
engar fastmótaðar hugmyndir um
til hvers er ætlast af forsetanum?
Og fær engar upplýsingar frá fram-
bjóðendum, hvernig þeir hyggjast
beita meintum völdum forsetaemb-
ættisins?
Forsetinn og Alþingi
Forsetinn og löggjafarvaldið:
Stjómarskráin gerir ráð fyrir því að
forsetinn deili löggjafarvaldinu með
Alþingi (staðfesting laga, útgáfa
bráðabirgðalaga og málskotsréttur
til þjóðaratkvæðagreiðslu). Þegar
nánar er að gáð er Ijóst að þetta
vald er formsatriði. Með undirskrift
sinni gefur forseti lagafrumvörpum
lögformlegt gildi. Áhrif á efni þeirra
hefur hann ekki.
Málskotsréttur: Sá misskilningur
er útbreiddur að forseti hafi neitun-
arvald gagnvart staðfestingu laga.
Það hefur hann ekki, hvorki algert
né frestandi neitunarvald. Þrátt fyr-
ir synjun forseta um staðfestingu
taka lögin gildi. Eftir það getur for-
seti skotið málinu til þjóðaratkvæð-
is. Þar með er forseti knúinn til að
blanda sér í pólitísk ágreiningsefni,
í andstöðu við ríkisstjórn og meiri-
hluta þings.
Þar með væri kippt fótunum und-
an meintu hlutverki forsetans sem
sameiningartákns eða sameiningar-
afls, en í því felst að forsetinn sé
hafinn yfir flokkapólitík og blandi
sér ekki í pólitísk ágreiningsefni. Það
segir allt sem segja þarf um þetta
stjórnarskrárákvæði (26. gr.) að
þótt reynt hafi á það í þrígang á
embættisferli þriggja forseta (Sveins
Bjömssonar, Ásgeirs Ásgeirssonar
og Vigdísar Finnbogadóttur) hefur
enginn þeirra séð ástæðu til eða
treyst sér til að beita því lögform-
lega valdi forsetans, að skjóta máli
til þjóðaratkvæðagreiðslu og grípa
þannig fram fyrir hendurnar á meiri-
hluta Alþingis. Aldrei hefur á það
reynt að forseti synji um staðfest-
_ „Embætti forseta
íslands er „táknræn
tignarstaða" eins og
Sigurður Líndal hefur
orðað það.. .Stjórnmála-
maður sem sezt að
á Bessastöðum er þar
með að setjast í helgan
stein. Það er ótímabært
í mínu tilviki."
ingu sína á útgáfu bráðabirgðalaga.
Þannig er það staðfest í orði og verki
að forsetinn er „ábyrgðarlaus á
stjórnarathöfnum“ og „lætur ráð-
herra framkvæma vald sitt“ (11. og
13. gr. stjórnarskrár).
Þjóðaratkvæði
Árið 1983 lagði þáverandi forsæt-
isráðherra, dr. Gunnar Thoroddsen,
fram frumvarp til laga um breyting-
ar á stjórnarskrá. Tillögurnar voru
niðurstaða stjórnarskrárnefndar,
sem unnið hafði gott starf undir
fonnennsku dr. Gunnars.
Í þessu frv. til stjórnskipunarlaga
var gert ráð fyrir að breyta 26. gr.
stjórnarskrárinnar á þann veg að
áður en forseti tæki ákvörðun um
staðfestingu laga, gæti hann leitað
álits þjóðarinnar í þjóðaratkvæða-
greiðslu. Starfsmaður stjórnarskrár-
nefndar á þessum árum, dr. Gunnar
G. Schram, hefur lýst því að með
þessu móti hefði forseti tækifæri til
að kanna fyrirfram hug þjóðarinnar
til málsins, í stað þess að ganga í
berhögg við vilja Alþingis, áður en
þjóðin hefði látið álit sitt í ljós. Ef
frumvarpið væri samþykkt í þjóðar-
atkvæðagreiðslu væri forseta skylt
að staðfesta það. Með þessu væri
lagasynjunarrétti forseta haldið í
stjórnarskránni, en í nýrri gerð og
á þann hátt að framkvæmanlegt
væri, án stjórnarkreppu og jafnvel
stjórnkerfiskreppu í kjölfarið.
Á þennan hátt væri komið í veg
fyrir árekstra milli forseta og Al-
þingis, sem núgildandi ákvæði hlýtur
óhjákvæmilega að hafa í för með
sér, að sögn dr. Gunnars. Næði þessi
stjórnarskrárbreyting fram að
ganga gæti þetta ákvæði orðið virkt
og þannig orðið að raunverulegum
„öryggisventli“ í stjórnkerfinu, með-
an ekki hefur verið sett almenn lög-
gjöf um framkvæmd þjóðaratkvæða-
greiðslu og réttindi borgaranna til
þess að krefjast slíkrar málsmeð-
ferðar.
Forsetinn og
framkvæmdavaldið
Forsetinn og framkvæmdavaldið:
Margar greinar stjórnarskrárinnar
kveða á um að forseti sé handhafí
framkvæmdavaldsins. Hann er sagð-
ur „skipa ráðherra", „veita emb-
ætti“, „gera samninga við önnur
ríki“, geta „rofið Alþingi“ o.s.frv.
í reynd er þetta vald í annarra
höndum. T.d. er skipun ráðherra á
valdi formanna flokka í samsteypu-
stjórn og þingflokka eftir atvikum.
Forsætisráðherra og Alþingi fara
með þingrofsvaldið. Forseti kemur
ekki nærri samningum við önnur
ríki. „Um nokkrar tilteknar athafnir
hefur forseti heimild til beinna
ákvarðana, án atbeina ráðherra, sbr.
forsetabréf um hina íslenzku fálka-
orðu og forsetabréf um starfsháttu
orðunefndar" (Sigurður Líndal,
Skírnir 1992). Það er allt og sumt.
Þetta staðfestir að forseti er
„ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum"
og að hann „láti ráðherra fram-
kvæma vald sitt“ og „að ráðherrar
beri ábyrgð á stjórnarframkvæmd-
um öllum“.
Forsetinn og stjórnarmyndun. Oft
er því haldið fram að forsetinn hafi
bak við tjöldin mikil áhrif á stjórnar-
myndun. í stjórnmálasögu lýðveldis-
ins fyrirfinnst aðeins eitt dæmi um
það og annað í tíð Sveins Björnsson-
ar sem ríkisstjóra varðandi myndun
utanþingsstjórnar á stríðsárunum.
Þetta vald er augljóslega í höndum
formanna þeirra flokka, sem semja
um samsteypustjórnir, og þar með
á ábyrgð þingflokka. Áhrif forsetans
í þessum efnum eru alla vega óbein
og á þau reynir einungis í algerum
undantekningartilvikum.
Þrátt fyrir þekktan áherslumun
sérfræðinga í stjórnskipunarrétti í
túlkun á stjórnskipulegu hlutverki
forsetaembættisins og sjálfstæðum
valdheimildum þess, er niðurstaðan
samt sem áður þessi: Embætti for-
seta íslands er „táknræn tignar-
staða“, eins og Sigurður Líndal hef-
ur orðað það.
Sá sem sækist eftir því embætti í
því skyni að beita „sjálfstæðum vald-
heimildum" þess í þágu þarfra um-
bótamála eða sem „öryggisventli“ til
að standa vörð um stjómarskrána
(þótt forseti sé sannarlega ekki
stjómlagadómstóll) eða til að veita
Alþingi aðhald með málskoti til þjóð-
aratkvæðagreiðslu, fer villur vega.
Þetta er niðurstaðan, þrátt fyrir
þá staðreynd að forsetinn er eini
þjóðkjörni embættismaðurinn í
stjórnkerfinu og sækir því umboð
sitt beint til þjóðarinnar. Spurningin
er: Umboð til hvers? Ef forsetinn
kysi að láta reyna á formlegt vald
sitt, hrasar hann um leið um þrösk-
uld þingræðisreglunnar. Hann lendir
í átökum við meirihluta þings og
sitjandi ríkisstjórn, sem gæti hæg-
lega endað í því að annar hvor yrði
að víkja. Það yrði ekki aðeins stjórn-
arkreppa heldur stjórnkerfiskreppa.
Þetta er afleiðingin af vanrækslu-
synd Alþingis áratugum saman, sem
er sú að skjóta á frest endurskoðun
stjórnarskrárinnar. Meðal þess sem
þarfnast endurskoðunar er stjórn-
skipulegt hlutverk forsetans, sem
aldrei var hugsað til hlítar. Auk
þess var 26. gr. stjórnarskrárinnar
um málskotsréttinn frá upphafi van-
hugsuð, með þeim afleiðingum að
ákvæðið hefur reynzt ónothæft eins
og dæmin sanna. Sá sem vill „virkja
Bessastaði" sem sjálfstætt stjórn-
vald í krafti umboðs þjóðarinnar,
mun því hvarvetna reka sig á tak-
mörk valdsins, láti hann á reyna.
Forsetinn situr því í „táknrænni
tignarstöðu". Þrátt fyrir þjóðkjörið
er hann eins og „kóngur eða drottn-
ing án kórónu". Virkur stjórnmála-
maður sem sækist eftir því að setj-
ast að á Bessastöðum til að beita
þar formlegu valdi forsetans í sam-
ræmi við sannfæringu sína, fer villur
vega eða er að reyna að villa á sér
heimildir. Sá sem situr á Bessastöð-
um er „seztur í helgan stein“.
Sameiningarafl
En þrátt fyrir þá niðurstöðu að
försetinn sé í reynd valdalaus er
ekki þar með sagt að hann sé endi-
lega áhrifalaus. Veldur hver á held-
ur, segja sumir. Þrátt fyrir allt er
hann eini embættismaðurinn í
stjórnkerfinu, sem sækir umboð sitt
beint til þjóðarinnar, jafnvel þótt
hann kunni að ná kjöri með innan
við þriðjung eða jafnvel fjórðung
atkvæða, skv. óbreyttum reglum.
Þá beinist athygli manna að full-
yrðingum eins og þeim að forsetinn
eigi að vera sameiningarafl eða sam-
einingartákn. Hvað felst í því? í því
felst að forsetinn sé hafinn yfir
flokkapólitík og flokkadrætti. Að
hann blandi sér ekki í deilur um
pólitísk ágreiningsefni. Að hann efni
ekki til átaka við meirihluta Alþing-
is, með því að beita valdi sínu í and-
stöðu við þingið.
Hvað er það þá sem forseti gerir?
Er hann eins konar „skólameistari"
sem vandar um við þjóð sína eða
vísar henni veginn varðandi siðferði-
leg álitamál? Getur hann verið eins
konar „yfirmenntamálaráðherra"
sem ræðir vanda þjóðlegrar menn-
ingar smáþjóða í heimi sem orðinn
er að „litlu þorpi“ fyrir áhrif fjar-
skipta- og fjölmiðlabyltingar og al-
þjóðavæðingar á öllum sviðum? Eða
er það skrautfjöður í hatti forsetans
að geta beitt embætti sinu til að
opna viðskiptaaðilum dyrnar í ein-
ræðisríkjum eða annars staðar, þar
sem pólitísk og viðskiptaleg spilling
er landlæg, vegna góðra sambanda
á þeim bæjum frá fyrri tíð? Í því
tómarúmi sem umlykur forsetaemb-
ættið virðist umræðan fyrir þessar
forsetakosningar einkum vera slegin
á þessum nótum. Litum nánar á
þessar fullyrðingar.
Vilji forsetinn taka upp mál, kalla
þjóðina „á Sal“ að hætti skólameist-
ara, verða það þá ekki að vera óum-
deild mál eða a.m.k. um þau fjallað
á þann hátt að óumdeilt sé? Þetta
hefur stundum verið kallað skóla-
meistarahlutverk forsetans. Þó er
sá munur á að skólameistari þarf
einatt að taka í taumana gagnvart
nemendum sínum (ogjafnvel kenn-
urum). Hann þarf stundum að vanda
um, finna að og leiðbeina nemendum
sínum. Á stundum þarf hann jafnvel
að beita aga - og typtunarvaldi, ef
úr hófi keyrir. Satt að segja sitja
fæstir skólameistarar, sem taka
starf sitt alvarlega, lengi á friðar-
stóli.
Engu að síður hefur sumum for-
setum, sem sitja valdalítil forseta-
embætti, tekist að hefja þau til vegs
með þessum hætti. Dæmi um þetta
eru t.d. fv. forseti Þýzkalands,
Weizsácker, forseti Tékklands, Hav-
el og forseti Eistlands, Meri. Hér
skiptir máli að forseti nýtur virðing-
ar fjölmiðla ■ (öfugt við stjórnmála-
menn). Orðum hans er gefinn gaum-
ur, - orð hans eru ekki slitin úr
samhengi. Hann getur ávarpað þjóð
sína beint og milliliðalaust, a.m.k.
með þeim þjóðum þar sem fjölmiðlar
taka hlutverk sitt alvarlega. Hann
getur veitt vönduð og yfirveguð við-
töl, ef efni og innihald er af því tag-
inu, að það veki menn til alvarlegrar
umhugsunar og umræðu.
Þetta gerði Weizsácker iðulega
og stundum við litla hrifningu póli-
tíska valdsins í Bonn. Dæmi um það
er umfjöllun hans um málefni inn-
flytjenda í Þýzkalandi og réttindi
minnihlutahópa. Um sögulegar og
siðferðilegar skyldur Vestur-Þjóð-
verja, ekki aðeins við bræður sína