Morgunblaðið - 03.01.1999, Qupperneq 36

86 SUNNUDAGUR 3. JANÚAR 1999
SKOÐUN
MORGUNBLAÐIÐ
ÍSLENSKUR SJÁVARtíTVEGUR OG
ESB - SJÁVARIJTVEGSSTEFNA
ESB - UPPRUNI OG ÞRÓUN
SÚ STAÐREYND, að ýmsar um-
byltingar hafa orðið á heimsmálum,
gerii- það að verkum að áhugi
manna á stöðu þjóðríkisins í breytt-
um heimi fer vaxandi. Alþjóðakerfið
hefur þróast með þeim hætti að ríki
heims eru í vaxandi mæli háð hvert
öðru og takmarkast fullveldi þeirra
af því. Alþjóðasamtökum hefur
fjölgað og gegna þau mikilvægu
hlutverki við mótun formlegra og
óformlegra reglna á fjölmörgum
sviðum, ekki síst á efnahagssviðinu.
Þessi staðreynd leiðir hugann óneit-
anlega að eðli og þróun Evrópusam-
bandsins (ESB) vegna þess að segja
má að fátt sé mikilvægara í Evrópu
samtímans en að skilja innviði og
markmið þess. Sambandið er nú
þegar orðið öflugasta stofnun álf-
unnar - hvort sem mönnum líkar
það betur eða verr. Þeir sem taka
þátt í stjórnmálum, eða láta þau sig
einhverju skipta, eiga því engan
annan kost en að taka sambandið til
rækilegrar skoðunar, ætli þeir á
annað borð að að átta sig á því
hvemig hagsmunir ríkja og stofn-
ana í álfunni liggja í nútíð og fram-
tíð.
Efnahagssamvinna hefur frá upp-
hafi verið kjai'ni Evrópusamstarfs-
ins. Nú hefur samstarfið hins vegar
verið víkkað út til fjölmargra sviða
og mun það í íramtíðinni móta þær
efnahags-, viðskipta- og að ein-
hveiju leyti félagslegu reglur sem
við Islendingar komum til með að
búa við vegna EES-samkomulags-
ins. Auk þess mun Evrópusamband-
ið eiga mikilvægan þátt í stefnumót-
un í utanríkis- og öryggismálum.
Það er ljóst að á komandi árum mun
sambandið þróast í umfangsmestu
samtök lýðræðisríkja í Evrópu. Með
EES-samningnum tóku íslensk
stjómvöld jafníramt afstöðu til ým-
issa grundvallaratriða sem aðild að
Evrópusambandinu felur í sér og
má því segja að í raun sé um auka-
aðild að ræða; aðild án atkvæðis. Af
þessum sökum eru margir á því máli
að EES-samningurinn sé aðeins
skref í þá átt að endurmeta þarfir
Islands í alþjóðasamskiptum og sé
aðeins „áfangi á Evrópuför". Margir
málsmetandi stjórnmálamenn halda
því hins vegar fram að full aðild að
Evrópusambandinu sé óhugsandi
vegna sjávarútvegssefnu þess. Upp-
lýst umræða um hvað það er ná-
kvæmlega í sjávarútvegsstefnu Evr-
ópusambandsins sem Islendingar
geta ekki sætt sig við er hins vegar
af skomum skammti. Því er haldið
fram að það sé með öllu óvinnandi
að ná viðunandi niðurstöðu um sjáv-
arútvegsmál i viðræðum við Evr-
ópusambandið. Jafnframt er því
gjaman haldið fram að full aðild að
Evrópusambandinu myndi hafa í för
með sér óviðunandi framsal á full-
veldi og væri aðför að sjálfstæði Is-
lendinga. Þessu er haldið að al-
menningi án þess að nokkur um-
ræða hafi farið fram á íslandi um
hvað felst í hugtökunum „fullveldi"
og „sjálfstæði". í hugum allflestra
Islendinga em þessi hugtök sveipuð
rómantískum 19. aldar ljóma sem el-
ur á þeim landlæga misskilningi að
hér séu á ferðinni óumbreytanlegar
stærðir en ekki hugtök sem hljóta
að taka breytingum og þróast sam-
fara breyttri heimsmynd þar sem
þjóðríkin eru í auknum mæli háð
hvert öðru. A þetta jafnt við um
okkur Islendinga og aðra, óháð því
hvort við tökum fullan þátt í Evr-
ópusamvinnunni eða ekki.
Sjávarútvegsstefnan verður til
Sjávarútvegsstefna Evrópusam-
bandsins er hluti af sameiginlegu
landbúnaðarstefnu
sambandsins og bygg-
ist á greinum 38-47 í
Rómarsáttmálanum
frá árinu 1957. Þar er
sjávarútvegur flokkað-
ur með landbúnaði og
var framkvæmda-
stjórninni þar með gert
skylt að móta tillögur
um skipulag sjávarút-
vegsmála í aðildarlönd-
unum.
Framan af var lítill
áhugi á, og engin knýj-
andi þörf fyrir, sameig-
inlega sjávarútvegs-
stefnu. Engin af stofn-
þjóðum Evrópusam-
bandsins hafði verulegra hagsmuna
að gæta í sjávarútvegi og engir
embættismenn með reynslu á sviði
sjávarútvegs voru til staðar þegar
sambandið var stofnað. Það má því
gera því skóna að í upphafi hafi
aldrei verið ætlunin að móta stefnu
í sjávarútvegsmálum, allra síst
hvað við kemur veiðum. Enda liðu
13 ár frá því að Rómarsáttmálinn
var undirritaður þangað til stofn-
ríkin sex komu sér saman um vísi
að sjávarútvegsstefnu árið 1970.
Upphaf stefnunnar má rekja til
hagsmuna upphaflegu aðildarríkj-
anna og til alþjóðlegrar þróunar í
sjávarútvegsmálum. Þjóðirnar
brugðust við breyttum aðstæðum
með því að setja fiskveiðimál að
mestu undir stofnanir sambands-
ins. Tilkoma sjávarútvegsstefnunn-
ar er því í raun lýsandi dæmi um
pólitísk viðbrögð Evrópusambands-
ins við umróti því sem átti sér stað í
sjávarútvegsmálum á áttunda ára-
tugnum. A þeim níunda og tíunda
hefur stefnan síðan náð til sífellt
fleiri sviða.
Þegar sjávarútvegsstefnunni var
ýtt úr vör árið 1970 voru forsendur
aðrar og markmiðin önnur og ólík
því sem er í dag. Stefnt var að því
að gera sambandið sem minnst háð
innflutningi á matvælum og liður í
þeirri stefnu var að auka fiskveiðar.
Til að svo mætti verða var nauðsyn-
legt að endumýja og stækka flot-
ann og við þá áætlunargerð voru
fiskverndunarsjónarmið ekki ofar-
lega í hugum manna. Veiðigetan óx
jafnt og þétt og á tímabilinu frá
1970 til 1983 hafði flotinn stækkað
um rúm 60%. Þessi mikla uppbygg-
ing sagði fljótlega til sín í auknum
afla. Um miðjan níunda áratuginn
fóru langtímaáhrif þessarar gríðar-
legu stækkunar flotans að gera
vart við sig með hnignun fiski-
stofna. Aukning sóknargetu, sem
áður var í forgrunni sjávarútvegs-
stefnunnar, hefur því átt verulegan
þátt í því að sjávarútvegur hefur
nálgast landbúnað sem einn helsti
höfuðverkur bæði stjórnvalda ein-
stakra ríkja og Evrópusambands-
ins i heild. Þó ekki hafi verið á
vandann bætandi gengu Spánverj-
ar og Portúgalir í sambandið árið
1986. Við þá stækkun jókst rúm-
lestatala Evrópusambandsflotans
um 65% en nýtanleg fiskimið ekki
að sama skapi. Þörfin fyrir niður-
skurð flotans hefur verið augljós
nokkuð lengi en það er samt ekki
íyrr en á allra síðustu árum sem
einhvern árangur má greina í þeim
efnum. Fullyrða má að þann árang-
ur megi rekja til „svartrar" skýrslu
framkvæmdastjórnarinnar frá ár-
inu 1991 en með henni verða ákveð-
in þáttaskil í sögu sjávarútvegs-
stefnunnar.
Frá því að sjávarútvegsstefnunni
var fyrst komið á fót árið 1970 liðu
önnur 13 ár þangað til að aðildar-
þjóðirnar komu sér
saman um fullmótaða
stefnu. Hinn 25. janúar
árið 1983 var lögmálið
um hlutfallslegan stöð-
ugleika (relative
stability) innleitt en
það tryggir aðildar-
þjóðunum hlutfallslega
og stöðuga veiði úr
hverjum fiskistofni á
þeim svæðum þar sem
hámarksafli er ákveð-
inn. Við skiptingu
veiðiheimilda á milli
þjóðanna var einkum
gengið út frá veiði-
reynslu þeirra á við-
komandi svæði, mikil-
vægi sjávarútvegs fyrir þjóðirnar
(Haag-samþykktin) auk þess sem
tekið var tillit til þess missis sem
þær urðu fyrir þegar strandríki
færðu efnahagslögsögu sína út í 200
sjómílur. Lögmálið um hlutfallsleg-
an stöðugleika er hryggjarstykki
stefnunnar auk ákvæðisins um
jafnan aðgang. Ákveðið var að fyrir
31. desember 1991 bæri fram-
kvæmdastjórninni að gera úttekt á
Staðreyndin er sú að
efnahagslegt fullveldi
heyrir fortíðinni til,
segir Úlfar Hauksson
í fyrstu grein sinni
af þremur.
sjávarútvegsstefnunni og leggja
skýrslu fyrir ráðherraráðið um
ástand mála. Meginreglan um jafn-
an aðgang að miðunum hefur til-
heyrt sjávarútvegsstefnunni frá
upphafi og þrátt fyrir að vera um-
deild er hún hryggjarstykki stefn-
unnar. Jafn aðgangur þýðir þó ekki
það sama og opinn og frjáls að-
gangur að fiskimiðum þjóðanna án
nokkurar stjórnunar. Þjóðríkin
hafa rétt á því að setja reglur um
stjóm fiskveiða innan sinnar lög-
sögu, svo framarlega sem þær mis-
muni ekki mönnum á grundvelli
þjóðemis. Þar að auki getur sam-
bandið sett reglugerðir um stjórn
fiskveiða og einskorðað aðgang að
ákveðnum miðum við tiltekin
strandsvæði, séu þau vemlega háð
fiskveiðum. Slíkt er því undanþága
frá meginreglunni um jafnan að-
gang. Undanþágan er rökstudd
með því að verið sé að vernda stað-
bundin fiskveiðisamfélög og þá
fiskistofna sem þau byggja afkomu
sína á. I gegnum tíðina hefur þessi
svæðisbundna mismunun í þágu
staðbundinna fiskveiðisamfélaga
reynst afar mikilvæg fyrir land-
fræðilega afvikin svæði.
Stefnan fær falleinkunn
Hin svokallaða „1991 skýrsla"
dró upp fremur dökka mynd af ár-
angri sjávarútvegsstefnunnar á ár-
unum 1983-1990. Höfuðmarkmið
stefnunnar var að koma í veg fyrir
stjómlausar veiðar og tryggja
skynsamlega nýtingu á fiskistofn-
unum með ríkjakvótum. Það tókst
hins vegar ekki. I skýrslu fram-
kvæmdastjórnarinnar kom m.a.
fram að ekki hefði tekist að stemma
stigu við offjárfestingum í greininni
og sóknargeta flotans hefði því auk-
ist þrátt fyrir aflasamdrátt. Þar var
enn fremur tekið fram að veiðigeta
flotans væri ekki í neinu samræmi
við veiðiþol fiskistofna og þeim staf-
aði því veruleg ógn af ofveiði. í
skýrslunni kom jafnframt fram að
við ákvörðun hámarksafla hefði vís-
indaleg ráðgjöf verið sniðgengin á
kerfisbundinn hátt. Ráðhemaráðið
hefði ítrekað farið fram úr ráðlegg-
ingum vísindamanna og tillögum
framkvæmdastjórnarinnar um
leyfilegan hámarksafla. Fram-
kvæmd sjávarútvegsstefnunnar
fékk því falleinkunn í úttekt fram-
kvæmdastj ór narinnar.
Til að ráða bót á þessum vanda
var farið út í ýtarlegt endurmat á
sjávarútvegsstefnu Evrópusam-
bandsins. I tillögum framkvæmda-
stjórnarinnar frá árinu 1991 er lögð
áhersla á ríka þörf fyrir skynsam-
lega, ábyrgðarfulla og sjálfbæra
nýtingu fiskimiða sem kallar á virk-
ari stjórnun í veiðum, vinnslu og
markaðsmálum. Ef árangur á að
nást verður að beita styrkjakerfinu
markvisst til að skera niður flotann
og draga úr félagslegum afleiðing-
um þess. Þess vegna var mælt með
að einstökum sviðum sjávarútvegs-
stefnunnar, eins og þau voru, yrði
breytt stig af stigi og þau stjóm-
tæki sem fyrir væru yrðu aðlöguð
og efld til að koma á heildstæðri
stefnu með eftirfarandi markmið í
huga:
Dreifing ábyrgðar á öllum stig-
um í samræmi við nálægðarregluna
(principle of subsidiarity); ekki síst
með það að markmiði að efla tengsl
milli aðila sem hlut eiga að máli
(hagsmunasamtök o.s.frv.) þannig
að þeir geti borið saman bækur sín-
ar og komið í framkvæmd ákveðn-
um verkum við stjórnunina þar sem
það á við.
Ná fram betri afrakstri af veið-
unum með því að þrengja reglu-
gerðir um aðgang að fískimiðunum
og taka upp veiðileyfi sem yrðu
bundin við ákveðin svæði, tegundir,
veiðiaðferðir o.s.frv. Gera áætlun
sem miðar að því að gera greinina
efnahagslega hagkvæma með því
að koma í veg fyrir offjárfestingu
og skera niður umfram afkasta-
getu.
Gerð verði langtímaáætlun við
ákvörðun hámarksafla á þeim
svæðum og í þeim tegundum sem
því verður við komið. Veiðarnar
verði síðan skipulagðar út frá þess-
um áætlunum þar sem tekið verður
tillit til núverandi réttar, auk efna-
hagslegra og félagslegra einkenna.
Tekið verði upp strangara og
samstilltara samskipta- og eftirlits-
kerfi með skipum sambandsins þar
sem litið er til nútímatækni eins og
gervihnatta.
Strangari refsiákvæði verði tekin
upp við brotum á gildandi reglum
(t.d. svipting veiðileyfa og kvóta-
skerðing) og engin miskunn verði
sýnd brjóti menn vísvitandi af sér.
Styrkjakerfið verði endurskoðað og
því beitt markvisst til að tryggja
framgang stefnunnar.
Ráðherraráðið staðfesti að meg-
inreglan um nálægð (principle of
subsidiarity) gilti á sviði sjávarút-
vegs, þrátt fyrir að þessi regla gildi
yfirleitt ekki um þá málaflokka sem
heyra undir yfirstjórn Evrópusam-
bandsins. í skýrslu framkvæmda-
stjórnarinnar frá árinu 1991 var
tekið fram að ef sjávarútvegsstefn-
an ætti að ganga upp yrði hún að
vera trúverðug. Til að svo megi
vera þarf að deila ábyrgðinni á
framkvæmd hennar á aðildarlöndin
og sambandið í samræmi við ná-
lægðarregluna, bæði á því stigi þar
sem hefðþundnar reglur eru settar
og þegar kemur að því að koma
þeim í framkvæmd. Helsta inntak
nálægðarreglunnar er eftirfarandi:
tilfar
Hauksson
Evrópusambandið getur aðeins
fjallað um málefni sem sérstaklega
er kveðið á um að heyri undir svið
þess. Akvarðanir aðildai-ríkjanna
eru meginregla, ákvarðanir sam-
bandsins eiga aðeins við í undan-
tekningartilfellum.
Evrópusambandið fjallar aðeins
um málefni þar sem markmiðunum
verður betur náð með sameiginleg-
um aðgerðum frekar en aðgerðum
einstaka þjóðríkis. Reglan gildir þó
ekki á þeim vettvangi þar sem
bandalagið eitt hefur ákvörðunar-
vald.
Þau stjórntæki sem Evrópusam-
bandið hefur yfir að ráða skulu
vera í raunhæfu samræmi við sett
markmið þess.
Endurskoðun sjávarútvegsstefn-
unnar hafði ekki neina kúvendingu
í för með sér á fiskveiðistjórnuninni
sem slíkri. Það átti áfram að byggja
á þeim grunni sem staðfestur var
árið 1983 um aðgengi og hlutfalls-
legan stöðugleika. Sjávarútvegs-
stefnan fékk ákveðna andlitslyft-
ingu í formi ýmissa viðbótarákvæða
sem eiga að tiyggja framkvæmd
stefnunnar.
Evrópusambandið hefur beitt sér
fyrir mótun sjávarútvegsstefnu á
eftirtöldum sviðum:
Sameiginlegt markaðsskipulag.
Því var komið á fót árið 1970 og
hefur það verið liður í stefnunni allt
frá upphafi. Það hefur svipuð mark-
mið og landbúnaðarstefnan, þ.e. að
tryggja stöðugt framboð af mat-
vælum.
Styrkjakerfi. Það hefur einnig
verið hluti af stefnunni frá upphafi.
Markmiðið með því er að renna
stoðum undir þróun á sviði sjávar-
útvegs og tryggja mannsæmandi
kjör á þeim svæðum sem byggja af-
komu sína á sjávarútvegi.
Samskipti við þriðju ríki. Þau
urðu liður í stefnunni árið 1977 og
komu til vegna almennrar útfærslu
standríkja á fiskveiðilögsögu sinni í
200 mílur.
Fiskveiðistjórnun. Líkt og mark-
aðsskipulagið og styrkjakerfið hef-
ur hún verið liður í stefnunni frá
upphafi. Vart verður þó talið að um
eiginlega fiskveiðistjórnun hafi ver-
ið að ræða fyrr en árið 1983. Fisk-
veiðistjórnunin byggist á lögmálinu
um jafnan aðgang (með 12 mílna
undanþágu), hámarksaflakvóta,
hlutfallslegum stöðugleika, auk
tæknilegra ráðstafana til verndun-
ar og stjórnunar á nýtingu fiski-
stofna.
Sjávarútvegsstefna Evrópusam-
bandsins byggist á því að veiði-
heimildir einstakra ríkja eru
ákveðnar af sameiginlegri yfír-
stjórn. Þetta atriði ber ávallt hæst í
umræðunni um hugsanlega aðild
íslands að Evrópusambandinu og
er þyrnir í augum flestra Islend-
inga. Á það jafnt við um þá sem eru
hlynntir eða andvígir aðild Islands
að sambandinu. Andstæðingar að-
ildar telja sjávarútvegsstefnuna
útiloka aðild og vilja meina að um-
ræða um inngöngu sé ekki tíma-
bær. Albert Jónsson, deildarstjóri
alþjóðamála í forsætisráðuneytinu
og stundakennari í alþjóðastjórn-
málum við Háskóla Islands, segir í
viðtali við Morgunblaðið hinn 21.
maí 1995:
Aðild að ESB er auðvitað ekki
útilokuð í framtíðinni. Forræði okk-
ar í sjávarútvegsmálum er hins
vegar skilyrði fyrir aðild að sam-
bandinu og heildarmyndin er óskýr
á meðan við höfum enga vísbend-
ingu um að gengið yrði að kröfum
okkar í sjávarútvegsmálum.
Fylgismenn aðildar telja góðar
líkur á að ná megi samningi sem
samrýmist hagsmunum Islend-
inga í sjávarútvegsmálum og þar
sem tekið yrði tillit til sérhags-
muna Islands. Vísbending um það
er m.a. aðildarsamningur Norð-
manna. Vísbendingar um hvort
gengið yrði að grundvallarkröfum
okkar Islendinga koma hins vegar
ekki af himnum ofan heldur verð-
ur formleg aðildarumsókn að
liggja fyrir.
Endanleg niðurstaða fæst ekki
nema í aðildarviðræðum.
Höfundur er stjórnmúlafræðingur.