Morgunblaðið - 23.03.1989, Blaðsíða 20

20 C _________MORGUNBLAÐIÐ, FIMMTUDAGUR 23. MARZ 1989_
Yerður lánamarkaðinum
sljómað með „handafli“?
eftir Ólaf
Björnsson
í stjómmálaumræðum síðustu
vikna og mánuða hafa lána- og
vaxtamál verið mjög ofarlega á
baugi eins og kunnugt er. Ekki þó
vegna þess, að djúpstæður ágrein-
ingur sé um þau markmið sem að
beri að keppa í þessu efni. Allir
stjómmálamenn virðast sammála
um það, að æskilegt sé að vextir
séu lágir, þannig að ágreiningur er
aðeins um það, hvemig því mark-
miði megi ná. Hér skal á þá skoðun
fallist, að æskilegt sé að halda vöxt-
um í hófi, því að ódýrt fjármagn
er eitt af grundvallarskilyrðum vel-
megunar og framfara.
En um leiðimar að takmarkinu
er ágreiningur. Annarsvegar er sú
skoðun, að því verði bezt náð með
sem mestri miðstýringu lánamark-
aðarins af hálfu hins opinbera, sem
ákveði þá með „handafli" vexti og
önnur lánskjör. Hinsvegar er svo
það sjónarmið, sem í umræðum
þeim, sem hér hafa farið fram hef-
ur verið kennt við ftjálshyggju, en
það er, að reynt skuli að koma á
fijálsum lánamarkaði þar sem
framboð og eftirspum ákveði láns-
kjörin. Eg vil þó vekja athygli á
því, að slík merking orðsins fijáls-
hyggja er talsvert önnur en sú, sem
ég lagði í það orð í bók minni
„Fijálshyggja og alræðahyggja" er
út kom fyrir rúmum 10 árum, þó
að ekki sé tóm til þess að gera því
máli nánari skil hér.
Miðstýring eða markaður
Báðar hinar andstæðu skoðanir
á því, hver sé hin bezta skipan efna-
hagsmála, sem hér hafa verið
nefndar, annarsvegar sú, að hægt
sé að stjóma öllu frá einni miðstöð,
en hinsvegar sú, að fijáls markaður
geti leyst allan efnahagslegan
vanda, em að mínum dómi öfgar.
Gallar hins miðstýrða efnahags-
kerfis em fyrst og fremst í því
fólgnir, að óhugsandi er, að þeir
tiltölulega fáu menn, sem falin er
öll hin mikilvægari ákvörðunartaka
um það hvað framleiða skuli og á
hvem hátt, geta aldrei haft þá þekk-
ingu til að bera, sem nauðsynleg
er til þess að framleiðsluna megi
samræma þörfum okkar 5 iðnvæddu
nútíma þjóðfélagi. Afleiðingin verð-
ur svo æpandi misvægi milli fram-
leiðslu og þarfa neytenda, sem m.a.
lýsir sér í hinum bága hag neytend-
anna í þeim löndum, sem búa við
hið miðstýrða efnahagskerfí svo
sem í Sovétríkjunum og flestum
öðrum löndum á áhrifasvæði þeirra,
þar sem vömskortur og langar bið-
raðir einkenna daglegt líf fólksins.
Þó að markaðskerfíð hafi sína galla,
þá er það eina hagkerfið sem er
þess umkomið að samræma þarfír
og framleiðslu í iðnvæddu þjóð-
félagi, sem byggir á víðtækri verka-
skiptingu. Þetta sjónarmið er nú
jafnvel viðurkennt af núverandi
valdhöfum Sovétríkjanna.
En þó að yfírburðir markaðarins
yfír hið miðstýrða efnahagskerfi
séu þannig ótvíræðir, þá er ekki
þar með sagt, að hægt sé að leysa
öll efnahagsvandamál með því að
fylgja lögmálum hins fijálsa mark-
aðar, þannig að beiting „handafls-
ins“ með beinni íhlutun ríkisvaldsins
um verðlag og önnur atriði efna-
hagsmála getur átt rétt á sér og
jafnvel verið óhjákvæmileg. Verður
hér á eftir reynt að gera nánari
grein fyrir því, hvaða skilyrðum
þarf að vera fullnægt, til þess að
slík íhlutun sé líkleg til þess að ná
tilteknum æskilegum markmiðum
betur en ef treyst er á fijálsan
markað. Verður þetta mál fyrst
rætt almennt, en síðar tekið til
meðferðar, hvort íslenzkum lána-
markaði, miðað við þau skilyrði,
sem fyrir hendi eru í dag verði bezt
stýrt með „handafli".
Hvenær geta
„handafls“aðgerðir af
hálfu sfjórnvalda náð
tilgang^i sínum?
Gagnrýni þeirra, sem vantrúaðir
eru á það að hægt sé að ná árangri
með beinni opinberri íhlutun í verð-
lagsmál beinist sjaldan að þeim
markmiðum, sem fyrir stjómvöld-
um vaka með þessari íhlutun, held-
ur að hinu, að áhrif hennar á mark-
aðinn verði slík, að hún nái ekki
tilgangi sínum. Venjulega er til-
gangur stjómvalda með slíkri íhlut-
un sá, að halda verðlagi vöru og
þjónustu í skefjum en slíkt á jafnan
almennu fylgi að fagna. Höfuð-
gagnrýni markaðshyggjumanna er
hinsvegar fólgin í því að benda á
hættuna á því, að bannið við því,
að framleiðendur vöm og þjónustu
hækki verðið, leiði til þess að fram-
boð þeirra gæða, sem um er að
ræða, dragist vemlega saman eða
hverfí jafnvel með öllu, þannig að
neytandinn verði annnaðhvort að
verða án vömnnar eða kaupa hana
á svörtum markaði, sem hvort
tveggja er verri kostur en sá, að
sætta sig við einhveija verðhækkun
á almennum markaði.
Hér er vissulega um mikilvæg
sannindi að ræða, eins og reynslan
hefir staðfest bæði hér á landi og
annarsstaðar, þegar ströngum
verðlagsákvæðum hefir verið beitt
um lengri tíma. Að mínum dómi
er þó ekki rétt, að byggja á þessum
gmndvelli alhæfíngu þess efnis, að
opinber íhlutun um verð vöm og
þjónustu geti aldrei náð tilgangi
sínum og eigi aldrei rétt á sér.
Hvort svo er eða ekki er einkum
háð tveim atriðum. í fyrsta lagi
því, hve lengi þessar opinbem
verðákvarðanir em í gildi og í öðm
lagi því, hvers eðlis sá markaður
er, sem íhlutunin nær til. Hvað fyrra
atriðið varðar, þá tekur það alltaf
tíma, að framboðið lagi sig að verð-
lagsbreytingum, þannig að óhag-
stæð áhrif banns við því að hækka
vömverð á framboð vömnnar þótt
tilkostnaður hækki, koma að jafn-
aði ekki fram fyrr en eftir nokkurn
tíma. Verðstöðvun eða önnur opin-
ber íhlutun um verðlagsmál getur
því verið virk og náð tilgangi sínum
sem tímabundin ráðstöfun, en verð-
ur því óvirkari, sem lengri tími líður.
Sem dæmi mætti nefna hin ströngu
ákvæði um hámark húsaleigu sem
sett vöm hér á landi í byijun seinni
heimsstyijaldar til þess að fyrir-
byggja óhæfilegan hagnað þeirra,
sem leigðu út húsnæði en vegna
þeirra aðstæðna, sem styijöldin
skapaði, var vissulega mikil hætta
á slíku, Fyrstu árin, sem þessi laga-
fyrirmæli vom í gildi hafa þau
tvímælalaust veitt leigjendum vemd
gegn óhæfílega hárri húsaleigu en
þegar frá leið og þeir leigusamning-
ar, sem í gildi vom þegar lögin
vom sett, mnnu út, varð annað
uppi á teningnum. Ekki eingöngu
húseigendumir heldur jafnvel líka
leigjendumir töldu sér hag í því að
fara í kringum ákvæði húsaleigu-
laganna. A þeirri afstöðu hinna
síðamefndu var sú einfalda skýring,
að þeir töldu það skárri kost fyrir
sig, að greiða hærri húsaleigu en
þá sem lögleyfð var en að vera á
götunni. Aðferðin til þess að fara
í kringum lögin án þess að leigu-
sali ætti á hættu að verða kærður
fyrir lögbrot var sú, að gerður var
húsaleigusamningur, þár sem leig-
an var að vísu í samræmi við lög,
en til þess að fá slíkan samning
þurfti leigutaki að greiða stærri eða
minni fúlgu undir borðið, en slík
greiðsla var hvergi skjalfest. Smám
saman komst nær því allt leiguhús-
næði þannig á svartan markað.
Annað það atriði, sem miklu
Ólafur Björnsson
„Vaxtalækkun, án sér-
stakra ráðstafana til
þess að skapa jafnvægi
á lánamarkaði, ef ein-
hverjar slíkar eru til-
tækar, kallar því óhjá-
kvæmilega á enn
strangari skömmtun
lánsQár en nú á sér
stað. Lánamarkaðurinn
verður því líkur gjald-
eyrismarkaðinum á
haftaárunum 1930-60
þar sem stjórnskipuð-
um nefiidum var falið
að skera úr um það,
hverjir fengju að kaupa
gjaldeyri á hinu skráða
gengi og- hverjir væru
dæmdir til þess að vera
annaðhvort án gjald-
eyrisins eða kaupa
hann á svörtum mark-
aði. LánsQárskömmt-
unin er hinsvegar hvað
ríkisbankana snertir,
en þeir ráða samkvæmt
fyrr sögðu meirihluta
lánamarkaðarins,
framkvæmd af pólitískt
skipuðum bankastjór-
um og bankaráðum.“
máli skiptir um það, hvort opinber
verðlagsákvæði geti orðið raunhæf
er það hversu fjölmennur sá hópur
er, sem lætur í té þá vöru eða þjón-
ustu, sem ákvæðin ná til. Því fá-
mennari sem hópurinn er, því auð-
veldara verður að tryggja það að
ákvæðin séu virt. Það er auðveldara
að framfylgja verðlagsákvæðum
um farmgjöld eða fargjöld landa á
milli þegar aðilar þeir, sem þá þjón-
ustu veita eru örfáir eða jafnvel
aðeins einn eins og orkusala eða
hafnargjöld eru dæmi um, en þegar
þeir aðilar, sem þjónustu þá láta í
té, sem hámarksverð er sett á,
skipta þúsundum eins og á húsa-
leigumarkaði eða lánamarkaði, ef
um hámarksvexti er að ræða. Allt
eftirlit með því, að verðlagsákvæði
séu í heiðri höfð verður þeim mun
erfiðara, sem þau ná til fleiri aðila.
íslenzki lánamarkaðurinn
— Hverskonar markaður?
Eftir að reynt hefir verið að gera
hér í stuttu máli grein fyrir hinum
almennu skilyrðum fyrir því, að
bein opinber íhlutun um verðlag
geti náð tilgangi sínum, skal nú
nánar vikið að því, í hvaða mæli
má gera ráð fyrir, að þær aðstæður
séu fyrir hendi á íslenzkum lána-
markaði, að opinberar ákvarðanir
um vaxtahámark séu líklegar til
þess að ná þeim tilgangi að tryggja
sem hóflegasta raunvexti en það
er markmið, sem ekki virðist telj-
andi ágreiningur um.
I þeim miklu umræðum sem átt
hafa sér stað síðustu vikur og mán-
uði um vaxtamál og íslenzkan fjár-
magnsmarkað er það mjög algengt
að setja dæmið upp á þann hátt
að annarsvegar séu hinar svonefndu
fijálshyggjukenningar, sem vilja
láta vexti og önnur lánskjör ákvarð-
ast af framboði og eftirspurn á
fijálsum lánamarkaði en hinsvegar
sú skoðun, að hóflegir vextir verði
aðeins tryggðir með opinberri mið-
stýringu fjármagnsmarkaðarins
þannig að hið opinbera ákveði í stór-
um dráttum vexti og önnur láns-
kjör.
Nú er það í þessu sambandi mál
út af fyrir sig, að ég er mjög ósátt-
ur við þá merkingu, sem í þessari
umræðu hefir verið lögð í orðið
fijálshyggja. Hún er til muna
þrengri og raunar allt önnur en sú,
sem ég nota í bók minni er nefnd
var hér að framan og bið ég lesend-
ur þessa greinarstúfs að hafa þetta
í huga þegar þeir hlusta á fullyrð-
ingar úr ýmsum áttum um gjald-
þrot fijálshyggjunnar, eins og það
er nefnt, en þá er verið að tala um
viðleitni stjórnvalda til þess á allra
síðustu árum að koma á aukinni
samkeppni á fjármagnsmarkaðin-
um.
íslenzkur lánamarkaður er í
grundvallaratriðum mjög frábrugð-
inn því sem gerist í þeim nágranna-
löndum okkar, sem við jafnan ber-
um okkur saman við. Vissulega er
því sannleikskjarni í því, að öfl hins
fijálsa markaðar eru til muna óvirk-
ari á íslenzkum láhamarkaði en t.d.
á hinum Norðurlöndunum, í Bret-
landi eða Norður-Ameríku.
Þessi sérstaða íslenzka lána-
markaðarins er öðru fremur fólgin
í því, að bankakerfið er að mestu
ríkisrekið, þannig að ekki einungis
Seðlabankinn heldur líka allir
stærstu viðskiptabankamir em í
eigu ríkisins. Mun hlutdeild ríkis-
bankanna í heildarinnlánum við við-
skiptabankana nema um 70% og
er Útvegsbankinn þá talinn ríkis-
banki, eins og réttmætt er, þótt
eignaraðild ríkisins að þeim banka
sé nú í þeirri mynd, að ríkið á mik-
inn meirihluta hlutafjárbankans og
ræður þannig meirihluta stjómar
hans. Yfirstjórn bankanna er í
höndum bankaráða, sem kosin eru
af Alþingi, en þau ráða svo banka-
stjóra, sem annast daglega af-
greiðslu lána. Þar sem stjórnendur
ríkisbankanna eru þannig tilnefndir
af stjórnmálaflokkunum og verða
þannig ávallt öðru hvoru fyrir þrýst-
ingi frá stjómmálamönnum um það
að taka hæfilegt tillit til hagsmuna
þess flokks, sem kosið hefir þá til
stjómunarstarfa í bankanum, fer
ekki hjá því, að fleira en viðskipta-
sjónarmið ráði þeim ákvörðunum,
sem teknar em í lánamálum. Hér
við bætist það, að hluthafabönkun-
um fjórum, sem allir em að vísu
litlir, er öllum meira eða minna
stjómað af hagsmunasamtökum,
þannig að fleira en viðskiptasjónar-
mið ráða einnig þeim ákvörðunum,
sem þar em teknar. Síðan 1983
hefir að vísu verið unnið að því af
hálfu stjórnvalda að koma á meiri
einkavæðingu í bankakerfinu og
má þar nefna viðleitnina til þess
að breyta Útvegsbankanum í hluta-
félagsbanka. Lítill árangur hefír þó
enn sem komið er orðið af þeirri
viðleitni. Jafnframt hafa á um-
ræddu tímabili verið gerðar tilraun-
ir til þess að auka samkeppni á
lánamarkaðinum með því að leyfa
viðskiptabönkunum og öðmm aðil-
um er lánsviðskipti hafa með hönd-
um að ákveða vexti og önnur láns-
kjör í stað þess að láta Seðlaban-
kann gera það, þó hann hafi áfram
heimild til þess að ákveða hámarks-
vexti.
Því fer þó víðs fjarri, að tekizt
hafi að koma hér á fijálsum pen-
ingamarkaði líkum því sem gerist
í nágrannalöndum okkar. Enn er
mikilvægasti þáttur lánamarkaðar-
ins, viðskiptabankamir, að mestu
ríkisreknir þannig að pólitísk sjón-
armið fremur en viðskiptaleg ráða
miklu um þær ákvarðanir, sem
teknar em. Róttækar breytingar í
kerfinu hljóta alltaf að taka sinn
tíma óháð því hvaða stefnu stjóm-
völd fylgja í þessu efni.
Það hafa líka vissulega átt sér
stað mistök við framkvæmd þeirra
tilrauna, sem gerðar hafa verið til
þess að koma hér á fót fijálsum
lánamarkaði. Mestu mistökin hygg
ég hafa verið þau, að heimiluð hafa
verið aukin umsvif einkaaðila á
lánamarkaðinum, án þess að sett
væri löggjöf, sem skyldaði þá sem
tækju á móti fé frá almenningi til
ávöxtunar til þess að setja viðun-
andi tryggingu fyrir því, að staðið
yrði við skuldbindingar gagnvart
þeim sem trúa þeim, sem lánastarf-
semina reka fyrir sparifé sínu.
En þrátt fyrir þessi mistök og
þrátt fyrir það, að það eigi sjálfsagt
langt í land að íslenzkur lánamark-
aður verði sambærilegur við fijáls-
an fj árm agns m ark að nágranna-
landanna, þá er að mínum dómi
fráleitt að draga af því þá ályktun,
að íslenzkum peningamálum verði
ekki stjómað öðruvísi en með
„handafli" þannig að Seðlabankinn
eða annar opinber aðili ákveði með
valdboði vexti og önnur lánskjör.
Við skulum nú líta nánar á það,
hverskonar samband má ætla að
sé milli vaxta og framboðs og eftir-
spumar eftir lánsfé, því að gera
má ráð fyrir því að þetta sé lykilat-
riði við mat á því, hvort opinberar
vaxtaákvarðanir séu líklegar til að
ná tilgangi sínum.
Áhrif vaxta á framboð og
eftirspurn lánsfiár
Hér að framan var í stuttu máli
gerð grein fyrir því hvaða skilyrðum
þyrfti að vera fullnægt til þess að
opinberar verðákvarðanir væru
líklegar til þess að ná tilgangi
sínum, en hann er að jafnaði sá að
stöðva verðhækkanir eða a.m.k.
halda þeim í skefjum. Það sem
mestu máli skiptir í því sambandi
er spumingin um það, hvaða áhrif
breytingar á verði vöru og þjónustu
hafí á framboðið. Þetta á auðvitað
líka við um lánamarkaðinn. Ef
framboð lánsfjár er næmt fyrir
vaxtabreytingum, geta áhrif þess
að vöxtum er haldið niðri með
„handafli“ orðið þau, að lántakend-
ur verði verr settir en áður ef á
heildina er litið, þar sem minna
lánsfé er nú fyrir hendi til þess að
fullnægja eftirspurn. Hve mikil
áhrif vaxtalækkun hafí í þá átt að
draga úr framboðinu, verður ekki
sagt um með neinni nákvæmni en
gera má alltaf ráð fyrir því, að þau
verði einhver. Jafnframt má gera
ráð fyrir því að vaxtalækkun auki
eftirspumina eftir lánsfé, þannig
að meira eða minna misvægi verður
milli framboðs og eftirspurnar á
lánamarkaðinum. Það er furðulegt
hve lítið þessi einföldu sannindi
hefir borið á góma í umræðum um
vaxta- og lánamálin. Þvert á móti
virðist sem flestir er til sín láta
heyra um þe^si mál gangi út frá
því sem sjálfsögðum hlut, að vaxta-
lækkun, knúin fram með „handafli"
hafí engin áhrif á framboð lánsflár
og auki það jafnvel, þannig að allir
þeir, sem fullnægja skilyrðum þeim
sem lánastofnanir setja fyrir lán-
veitingum njóti góðs af vaxtalækk-
unum. Ef aldrei þyrfti að óttast
það, að verðlækkun, eða bann við
verðhækkunum hefði óhagstæð
áhrif á framboð vöru og þjónustu,
þá væri sjaldnast ágreiningur um
það, að beita bæri í ríkum mæli
„handaflinu", þ.e. beinni íhlutun
hins opinbera um verðlag til þess
að borgararnir geti fengið þörfum
sínum fullnægt á sem ódýrastan
hátt. En það er þar, sem skuturinn
hefír legið eftir, þegar stjómvöld
hafa gripið til þess úrræðis, að