Morgunblaðið - 30.01.1994, Blaðsíða 10

MÖRGÖNRLAÖIÐ' -SWN-NUÐAGl/R'áö. JA'N-ÖAR' -id94
10 r
Réttaróvissa um inn-
flutning á landbún-
aðarvöru hefureinn-
ig verið talin tii
marks um að Alþingi
vaidi ekki hlutverki
sínu.
Ef iöggjafinn lætur á
sér standa er af leið-
ingin sú að dómstól-
ar verða að taka sér
nokkurs konar lög-
gjafarvald sem hent-
ar þeim þó ekki eins
vel og Alþingi.
mmmmmmmmm
HHHBHHHHi ,
Nú starfa þrír lög-
fræðingar auk deild-
arstjórans sem er
stjórnmálafræðing-
ur í nefndadeild Al-
þingis. IMefndarritar-
arnir aðstoða við að
semja breytingartil-
lögur og nefndarálit.
mmmmm
Óforsvaranlegt þeg-
ar lagafrumvörp
komi fram á síðustu
stundu og ætlast sé
til þess að þau fari
mjög hratt í gegnum
nefndir þingsins.
HN6 ÞRONG
eftir Pól Þórhallsson
LÖGGJAFARVALDIÐ er fyrst
og fremst í höndum Alþingis
samkvæmt stjórnskipuninni. En
hvernig er farið með það vald?
Forsætisráðherra segir að frum-
varpi um innflutningsmál hafi
verið laumað í gegnum Alþingi.
Eru þingmenn sofandi? Alþingi
hefur ekki enn tekist að móta
skýrar línur um innflutning
landbúnaðarvöru. Hæstiréttur
þurfti að leggja línur um skatt-
lagningu kvóta vegna þess að
Alþingi hafði ekki sett reglur
um það efni. Er löggjafarvaldið
smám saman að renna úr greip-
um Alþingis? Eða er löggjöf í
nútímaþjóðfélagi það flókin að
hún henti betur sérfræðingum
en pólitíkusum?
ví minni afskipti sem þing-
menn hafa af frumvörpum því
betri eru lögin,“ segir Sigurður
Líndal prófessor. Getur þetta verið
rétt? Nýlegt dæmi rennir stoðum
undir fullyrðingu af þessu tagi.
Síðastliðinn vetur var lagt fram
frumvarp um samkeppnislög.
Ákvæði laganna um skipun sam-
keppnisráðs var breytt í meðförum
Alþingis, að tillögu efnahags- og
viðskiptanefndar, þannig að hæ-
fiskröfur til ráðsmanna voru hert-
ar. Útkoman varð sú samkvæmt
áliti umboðsmanns Alþingis að afar
torvelt reyndist að finna menn sem
uppfylltu skilyrðin. Nú hefur við-
skiptaráðherra flutt frumvarp þar
sem lögunum er breytt aftur til
þess að þau verði yfírleitt fram-
kvæmanleg með góðu móti. Vil-
hjálmur Egilsson formaður efna-
hags- og viðskiptanefndar segir að
engum hafí dottið I hug að lögin
yrðu túlkuð jafn stíft eftir breyting-
una og umboðsmaður Alþingis
gerði.
Réttaróvissa um innflutning á
landbúnaðarvöru hefur einnig verið
talin til marks um að Alþingi valdi
ekki hlutverki sínu. Mörg ár eru
síðan fyrst kom fram lögfræðiálit
frá Tryggva Gunnarssyni hrl. til
þáverandi landbúnaðarráðherra um
að búvörulögin geymdu ekki sjálf-
stæða heimild til takmörkunar á
innflutningi og hafði ríkislögmaður
tekið undir það í tveimur álitum til
ráðherra. Samt segir forsætisráð-
herra að innflutningslögunum sem
leiddu til þess að innflutningur til-
tekinna landbúnaðarafurða var
frjáls hafí verið laumað í gegnum
þingið. Vilhjálmur Egilsson vill ekki
taka undir þetta. Þau lög hafi geng-
ið í gegnum hina venjulegu síu og
enginn sem þar kom nálægt bent
á að verið væri að leyfa innflutning
á landbúnaðarvörum. Segist hann
enga trú hafa á því að þáverandi
viðskiptaráðherra hafí vitað betur.
„Svona hlutir geta gerst,“ segir
Vilhjálmur.
Dómur Hæstaréttar um skatt-
lagningu kvóta er að margra mati
dæmi um tilvik þar sem Alþingi
hefði þurft að taka af skarið eins
og Þór Vilhjálmsson fyrrverandi
forseti Hæstaréttar benti á í sam-
tali við Morgunblaðið fyrir
skemmstu. En þar sem lög um
þetta efni vantaði urðu stjórnvöld
og dómstólar að feta sig eftir
ótroðnum slóðum í leit að sann-
gjarnri niðurstöðu.
Ef löggjafínn lætur á sér standa
er afleiðingin sú að dómstólar verða
að taka sér nokkurs konar löggjaf-
arvald sem hentar þeim þó ekki
eins vel og Alþingi. Auðvitað má
segja að dómstólar hafí ætíð lög-
gjafarvald að því leyti að á þeim
hvílir að skýra lög og finna hver
réttarreglan er hverju sinni. Spurn-
ingin er því í hve miklum mæli lög-
gjafarstarfíð hvílir á dómstólunum.
Um þetta segir Sigurður Líndal í
riti sínu Inngangur að lögfræði:
„[Ljöggjafanum hefur ekki tekist
sem skyldi að fylgja eftir örum
þjóðfélagsbreytingum, þannig að
löggjöfin hefur orðið á eftir þróun-
inni. Viðfangsefnin hafa orðið
flóknari og sífellt örðugra hefur
reynst að taka á þeim með almenn-
um fyrirmælum í lögum... Með því
hefur ákvörðunarvaldi verið vísað
til dómstólanna og vald framselt
til þeirra.“ Af svipuðum toga er
gagnrýni í þá veru að Alþingi eftir-
láti ráðherrum oft á tíðum of mikið
vald til setningar reglugerða eða
láti það að minnsta kosti afskipta-
laust. „í starfi mínu hefur það í
ýmsum tilvikum vakið athygli
mína, hve stjómvöld virðast oft
grípa til setningar reglugerða eða
annarra ráðstafana, þótt til þess
sé ekki viðhlítandi grundvöllur í
lögum. Ýmis mál á sviði gjaldtöku
og skattheimtu eru dæmi um slíkt.
í slíkum tilvikum er eðlilegra að
leitað sé fyrirfram eftir skýrri laga-
heimild frá Alþingi," segir í skýrslu
umboðsmanns Alþingis sem út kom
síðastliðið haust.
Gæðaeftirlít
En hvað er til bragðs að taka,
hvernig er hægt að tryggja reisn
löggjafans? Þess má geta að hér
er ekki um séríslenskan vanda að
ræða heldur glíma nágrannaríkin
einnig við sívaxandi lagaflóð og
flóknari lagasetningu heimafyrir
og í samstarfi við önnur ríki. Áður
en vikið er að meðferð frumvarpa
er rétt að geta þess að íslenskir
dómstólar hafa vald til að leggja
mat á hvort lög séu í samræmi við
stjómarskrá. Eitt helsta dæmið er
dómur í Hrafnkötlumálinu þar sem
Hæstiréttur komst að þeirri niður-
stöðu að lög um að ekki mætti
gefa út fomrit eldri en frá árinu
1400 nema með leyfi menntamála-
ráðherra stönguðust á við prent-
frelsisákvæði stjórnarskrárinnar.
Hérlendis eru flest lagafrumvörp
samin á vegum ráðuneytanna en
einnig geta einstakir þingmenn og
þingnefndir átt frumkvæði að laga-
setningu. Frumvörp á vegum ráðu-
neytanna, stjórnarfrumvörp, eru
samin af sérfróðum aðilum, gjarn-
an af nefndum sem sérstaklega eru
til þess skipaðar eða fastanefndum
um viðkomandi málaflokk eins og
réttarfarsnefnd og sifjalaganefnd.
Eftir 1. umræðu á Alþingi er
meginreglan sú að frumvörp eru
send til nefndar þar sem hið eigin-
lega löggjafarstarf fer fram. Sér-
fróðir aðilar og hagsmunaaðilar eru
gjarnan kallaðir til fundar og frum-
vörp send ýmsum aðilum til um-
sagnar. Til er einnig að frumvarp
sé sent aftur til nefndar eftir 2.
umræðu. Nefndarstarfið var eflt
með breytingu á þingskapalögum
árið 1991 en samkvæmt þeim eru
nefndarritarar nefndum til aðstoð-
ar. Nú starfa þrír lögfræðingar auk
deildarstjórans sem er stjórnmála-
fræðingur í nefndadeild Alþingis.
Nefndarritararnir aðstoða við að
semja breytingartillögur og nefnd-
arálit. Þeir eru hins vegar ekki
neitt dómsvald um það hvað sé
rétt í þeim efnum og hafa ekki tíma
til að sökkva sér ofan í lögfræðileg
álitamál m.a. vegna þess hve álag-
ið er mikið rétt fyrir þinghlé. Sem
dæmi um lögfræðilega agnúa sem
koma á borð nefndarritaranna má
nefna að nú þegar almenn stjórn-
sýslulög hafa verið sett benda þeir
á það ef vægari reglur eru settar
í önnur lög. En þegar um pólitísk
hitamál er að ræða eins og innflutn-
ing landbúnaðarvöru þá myndi lík-
lega skipta minnstu máli hvort einn
eða fleiri lögfræðilegir ráðgjafar
fjalla um málið. Og þá verður út-
koman líka ekki sú æskilegasta í
lagalegu tilliti.
Það kemur fyrir að þingnefndir
leita formlegs lögfræðiálits en
þingmenn benda á í því sambandi
að þau stangist iðulega á. Sigurður
Líndal sem oft hefur verið leitað
til segir þann hæng á að yfirleitt
liggi svo mikið á að erfitt sé að
bregðast sómasamlega við.
Tillaga um Lagaráð
Hugmyndir um að bæta löggjaf-
arstarfið eru ekki nýjar af nálinni.
Prófessor Ólafur Lárusson átti
frumkvæði að setningu laga um
laganefnd árið 1929. Lögin eru enn
í gildi en hafa aldrei verið virk. Þar
er forsætisráðherra heimilað að
skipa þriggja manna nefnd sem á
að vera ríkisstjórninni, alþingis-
mönnum og þingnefndum til að-
stoðar við samningu lagafrum-
varpa, samræmingu laga og annan
undirbúning löggjafarmála.
Á síðasta þingi flutti Páll Péturs-
son tillögu til þingsályktunar um
stofnun Iagaráðs Alþingis „til ráð-
gjafar um lögfræðileg álitaefni,
einkum hvað varðar stjórnarskrá
lýðveldisins, mannréttindi og al-
þjóðlegar skuldbindingar og til að
gæta lagasamræmis". Ráðið skyldi
skipað þremur mönnum, tilnefnd-
um af Lagastofnun_ Háskólans,
Lögfræðingafélagi íslands og
Dómarafélagi íslands. í greinar-
gerð með tillögunni segir meðal
annars: „Alþingi skortir mjög óháð-
an aðila til að kanna og kveða upp
úr um lögfræðileg álitaefni. Þetta