Morgunblaðið - 26.10.2003, Blaðsíða 16

16 SUNNUDAGUR 26. OKTÓBER 2003 MORGUNBLAÐIÐ
D
ÓMAR Hæstaréttar
um rétt öryrkja til líf-
eyris/tekjutryggingar
hafa verið ákaflega
umdeildir. Þeir varpa
ljósi á það réttarsvið sem um er að
ræða, þ.e. hin félagslegu réttindi og
réttarlega stöðu þeirra. En einnig
má draga af þeim ýmsar ályktanir
um skýringu ákvæða stjórnarskrár
og alþjóðasáttmála. Loks gefa dóm-
ar þessir og þær umræður sem um
þá hafa spunnist tilefni til að huga
að stöðu dómstóla gagnvart öðrum
handhöfum ríkisvaldsins.
Fyrri öryrkjadómurinn
Með fyrri öryrkjadóminum, sem
kveðinn var upp 19. desember 2000,
fór Hæstiréttur að mörgu leyti inn á
nýjar brautir bæði hvað varðar
formlegar heimildir þegnanna til að
draga lagaákvæði í efa og túlkun á
efnislegum réttindum. Dómurinn
var í formi viðurkenningardóms í
máli sem höfðað var af félagasam-
tökum. Það reyndi því almennt á
gildi tiltekins lagaákvæðis án þess
að uppi væru hefðbundnar afmark-
aðar dómkröfur um afmörkuð rétt-
indi.
Slíkur dómur minnir mjög á dóma
sem kveðnir eru upp af stjórnlaga-
dómstóli Þýskalands svo dæmi sé
tekið. Efnislega fólst dómurinn í því
að félagsleg réttindi stjórnarskrár-
innar, almenn mannréttindi og jafn-
ræði þegnanna voru talin leiða til
þess að víkja yrði til hliðar ákvæði í
almannatryggingarlögum sem kvað
á um skerðingu örorkulífeyris vegna
tekna maka.
Ágreiningurinn sem var milli
meirihluta og minnihluta dómsins
endurspeglar mjög vel mismunandi
afstöðu í réttinum og ég held meðal
almennings til þess hversu langt
dómstólar eigi að ganga í að meta
hvort Alþingi hafi virt nægilega fé-
lagsleg réttindi þegar ákveðnar eru
bætur til öryrkja og annarra hópa
sem fá félagslega aðstoð. Minnihluti
tvegga dómara var varkár og taldi
það vera „verkefni löggjafans en
ekki dómstóla að kveða á um inntak
og umfang þeirrar opinberru að-
stoðar, sem öryrkjum er látin í té“.
Meirihluti þriggja dómara komst að
þeirri niðurstöðu að skerðingin
vegna tekna maka væri meiri en svo
að hún tryggði öryrkjum þau lág-
marksréttindi sem fælust í 76. grein
stjórnarskrárinnar, samanber einn-
ig 65. grein hennar sem kveður á um
jafnræði þegnanna og virðingu fyrir
mannréttindum almennt. Fólst í
þessu mjög framsækin skýring á
ákvæðum stjórnarskrárinnar og
reyndar einnig á þeim þjóðréttar-
samningum sem vísað var til.
Talið var nauðsynlegt að grípa til
lagasetningar af hálfu Alþingis til að
skera úr um hvar draga ætti ný
mörk á grundvelli dómsins og
hversu langt aftur í tímann ætti að
leiðrétta kjör öryrkja sem málið
snerti.
Það var strax dregið í efa að nýju
lögin, nr. 3/2001, væru í samræmi
við dóminn. Aðalágreiningurinn var
um það hvort í dóminum fælist að
óheimilt væri með öllu að tengja ör-
orkubætur við tekjur maka eða
hvort það mætti gera að vissu
marki. Einnig var ágreiningur um
hvort líta mætti svo á að kröfur ör-
yrkja væru að einhverju leyti fyrnd-
ar. Öryrkjabandalagið ákvað að efna
til prófmáls til að fá úr því skorið
hvort stjórnarskrárvarin réttindi fé-
lagsmanna væru enn fyrir borð bor-
in.
Síðari öryrkjadómurinn
Verður nú reynt að varpa ljósi á
nokkur af þeim athyglisverðu álita-
efnum sem lágu fyrir Hæstarétti í
seinni öryrkjadómnum sem kveðinn
var upp 16. október síðastliðinn
(Ingibjörg Gunnarsdóttir gegn
Tryggingastofnun ríkisins). Hafa
verður í huga að í þessu síðara máli
reyndi fyrst og fremst á hvernig
túlka ætti fyrri dóminn og hvort
skilningur Alþingis væri réttur.
Ekki reyndi á hvort greiðsla ör-
orkubóta eftir 1. janúar 2001 fengi
staðist gagnvart stjórnarskránni. Á
það hefur verið bent að síðari ör-
yrkjadómurinn gefi vísbendingu um
gildi laga nr. 3/2001 almennt þótt
strangt til tekið hafi ekki reynt á
það. Með öðrum orðum, mátti yf-
irleitt skerða örorkubætur vegna
tekna maka og ef svo er, hversu
langt mátti ganga? Sú staðreynd að
Hæstiréttur leysti ekki úr kröfum
varðandi árin 1999 og 2000 með því
að fara út í þessa sálma gæti bent til
að hann telji lög nr. 3/2001 standast
að þessu leyti.
Einnig má benda á ummæli í
dómnum á þann veg að ekkert í for-
sendum fyrri dómsins gefi tilefni til
þeirrar ályktunar, að löggjafanum
sé óheimilt að láta tekjur maka hafa
áhrif á tekjutryggingu öryrkja til
skerðingar.
En víkjum þá að aðalefni dóms-
ins. Málshöfðandi hafði á grundvelli
laga nr. 3/2001 fengið greidda
skerta tekjutryggingu fyrir árin
1999 og 2000, fulla tekjutryggingu
fyrir árin 1997 og 1998 en engar
greiðslur fyrir árin 1994 til 1996 þar
sem krafa vegna þeirra ára taldist
fyrnd.
Eins og kunnugt er féllst rétt-
urinn að hluta til á kröfur málshöfð-
anda, þ.e. varðandi árin 1999 og
2000 vegna þess að nýju lögin hefðu
ekki getað skert rétt öryrkja með
„afturvirkum og íþyngjandi“ hætti.
Kröfu fyrir árin 1994 til 1996 var
hins vegar hafnað.
Varðandi árin 1999 og 2000 segir
Hæstiréttur: „Með dómi Hæstarétt-
ar 19. desember 2000 var komist að
þeirri niðurstöðu, að þetta skerðing-
arákvæði gæti leitt til þess, að þess-
ir bótaþegar nytu ekki þeirra lág-
marksréttinda, sem fælust í 76. gr.
stjórnarskrárinnar, á þann hátt að
virt væru þau mannréttindi, sem 65.
gr. mælti þeim. Var því viðurkennt í
dóminum, að óheimilt hefði verið að
skerða tekjutryggingu örorkulífeyr-
isþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 á
þann hátt, sem gert var í 5. mgr. 17.
gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga
nr. 149/ 1998. Þetta lagaákvæði var
ekki talið standast stjórnskipunar-
lög og þar með varð skerðingar-
reglu þess ekki beitt.
Eftir uppsögu dómsins áttu ör-
orkulífeyrisþegar þannig kröfu til
að fá tekjutryggingu greidda eftir
meginreglunni, sem fram komi í 4.
mgr. 17. gr., án skerðingar vegna
tekna maka allt fram til þess, er lög
nr. 3/2001 tóku gildi. Þessi kröfu-
réttindi örorkulífeyrisþega njóta
eignarréttarverndarákvæðis 72. gr.
stjórnarskrárinnar og verða ekki
skert með afturvirkri og íþyngjandi
löggjöf.“ Í þessum stutta kafla
dómsins er að finna í mjög sam-
þjöppuðu formi rökin fyrir því að
telja að lög nr. 3/2001 standist ekki
að öllu leyti gagnvart 72. grein
stjórnarskrárinnar, sem verndar
eignarrétt. Þeir lagaprófessorar
sem hafa tjáð sig um dóminn hafa
gefið til kynna að þessi niðurstaða
komi nokkuð á óvart og að það hefði
að minnsta kosti verið vel frambæri-
legt að komast að annarri niður-
stöðu, sem sé á þann veg að lögin
brytu ekki gegn eignarréttarákvæð-
inu. Verður nú vikið nánar að þessu.
Lög felld úr gildi?
Í fyrsta lagi er gengið mjög langt
með því að túlka fyrri dóminn þann-
ig að lagaákvæði hafi beinlínis fallið
úr gildi og við það hafi meginregla
laganna sem kvað á um óskertar
bætur tekið við ef svo má að orði
komast.
Hingað til hefur verið talið að þótt
lagaákvæði stríði efnislega gegn
stjórnarskránni falli það ekki úr
gildi heldur breytist efni þess til
samræmis við stjórnarskrána. Það
hefði ekki sakað ef Hæstiréttur
hefði rökstutt afstöðu sína aðeins
betur. Hugsanlega skipti máli
hversu afdráttarlaust dómsorðið var
í fyrra málinu þar sem sagði: „Einn-
ig er viðurkennt, að óheimilt hafi
verið að skerða tekjutryggingu ör-
orkulífeyrisþega í hjúskap frá 1.
janúar 1999 samkvæmt 5. mgr. 17.
gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga
nr. 149/1998.“ En einnig má velta
því fyrir sér hvort sú staðreynd að
hér var um nýja tegund af dómi að
ræða, þar sem látið var reyna al-
mennt á gildi lagaákvæðis, hafi leitt
til þess að Hæstiréttur taldi að
ákvæðið hefði fallið alfarið úr gildi.
Í öðru lagi er engan veginn ein-
sýnt að telja beri að lögvarin krafa
hafi stofnast þegar fyrri dómurinn
var kveðinn upp. Það átti alveg eftir
að afmarka hvert efni réttindanna
væri nákvæmlega. Fyrir lá að
skerðingarákvæðið gekk of langt en
ekki var vitað hvar mörkin væru,
þ.e. hver væri sú lágmarksfjárhæð
sem tryggja bæri hverjum öryrkja
óháð tekjum maka. Eins og áður
segir taldi Hæstaréttur nú að ekk-
ert í forsendum fyrri dómsins gæfi
tilefni til þeirrar ályktunar, að lög-
gjafanum væri óheimilt að láta
tekjur maka hafa áhrif á tekju-
tryggingu öryrkja til skerðingar.
Í þriðja lagi kemur nokkuð
spánskt fyrir sjónir að tala um aft-
urvirkni í þessu sambandi. Það var
ekki fyrr en lög 3/2001 voru sett að
ljóst varð hver nákvæmlega réttur
manna væri. Fram að því vissi eng-
inn hver staðan var og því má draga
í efa að löggjafinn hafi verið að
grípa með afturvirkum hætti inn í
réttindi sem fyrir voru. Löggjafinn
var að gera nákvæmlega það sem
þurfti til að bregðast við fyrri dómn-
um, þ.e. laga skerðingarákvæðið til
þannig að líklegt væri að það stæð-
ist gagnvart stjórnarskránni eins og
hún hafði verið túlkuð af Hæsta-
rétti. Þeir bótaþegar sem í hlut áttu
gátu engan veginn gengið að því
vísu að eftir uppkvaðningu fyrri
dómsins ættu þeir tiltekinn rétt,
sbr. orðalag í þeim dómi á þá lund
að af niðurstöðu málsins væri ekki
unnt að draga ályktun um rétt hvers
einstaks lífeyrisþega. Menn vissu
einungis að við vissar aðstæður
myndu þeir eiga rétt á einhverjum
viðbótargreiðslum.
Í fjórða lagi telur dómurinn rétt
öryrkja vera kröfuréttindi sem njóti
verndar eignarréttarákvæðis
stjórnarskrárinnar. Það telst til
nokkurra tíðinda. Lengi var talið að
félagsleg réttindi væru ekki varin af
eignarréttarákvæðinu. Má vitna í
Stjórnskipun Íslands eftir Ólaf Jó-
hannesson: „Ákvörðun um slíkar
bótagreiðslur verður breytt til
lækkunar, án þess að styrk- eða
bótaþegar öðlist af því tilefni nokkra
fjárkröfu á hendur hinu opinbera. Í
þessum tilfellum verða hagsmunir
einstaklingsins að þoka fyrir al-
mannahagsmunum, enda kemur
sérstakt gagngjald af hendi einstak-
lingsins sjaldnast fyrir slík réttindi.
Slík afturkallanleg og breytileg
réttindi verða ekki kölluð eign við-
komandi aðila.“ Að vísu má segja að
mikið vatn hafi runnið til sjávar síð-
an þessi orð voru skrifuð.
Mannréttindadómstóll Evrópu
hefur til dæmis gengið lengra í að
telja félagsleg réttindi varin af 1.
grein 1. viðauka Mannréttindasátt-
málans sem verndar eignarrétt.
Í fimmta lagi er athyglisvert að
bera síðari öryrkjadóminn saman
við annan dóm sem Hæstiréttur
kvað upp 9. desember 1999 í máli
þar sem Lífeyrissjóður sjómanna
átti í hlut. Þar var það talist stand-
ast gagnvart eignarréttarákvæði
stjórnarskrárinnar þótt breytingar
á lögum um sjóðinn hefðu leitt til
þess að örorkulífeyrisgreiðslur til
málshöfðanda og þeirra sem voru í
sambærilegri stöðu féllu niður. Við-
komandi hafði þó þegið slíkar
greiðslur í mörg ár og réttur hans
var því mun áþreifanlegri en réttur
öryrkja samkvæmt málsatvikum í
öryrkjadómnum.
Hæstiréttur hafði sem sagt fjór-
um árum áður talið skerðingu ör-
orkulífeyris standast gagnvart eign-
arréttarákvæði stjórnarskrár þótt
hún væri afturvirk í þeim skilningi
að virk réttindi voru afnumin. Þess
má geta að þetta mál er nú til með-
ferðar hjá Mannréttindadómstóli
Evrópu þannig að ekkert skal sagt
um hvort sú afturvirka skerðing fær
staðist. Mismunandi meðhöndlun
Hæstaréttar vekur samt óneitan-
lega athygli.
Fyrning kröfu
Í síðari öryrkjadómnum leysti
Hæstiréttur úr því hversu langt aft-
ur ætti að leiðrétta. Var talið að
kröfur vegna áranna 1994 til 1996
væru fyrndar með vísan til ákvæða í
fyrningarlögum um fjögurra ára
fyrningartíma krafna um lífeyri. Sú
niðurstaða blasir ekki við.
Kröfur byrja að fyrnast þegar
þær eru gjaldkræfar sem kallað er.
Hvernig er hægt að segja að hugs-
anleg krafa, sem á þeim tíma átti
enga stoð í almannatryggingarlög-
um, eða nánar tiltekið þeirri reglu-
gerð sem gilti, hafi verið gjaldkræf?
Í þessu sambandi hefur verið vísað
til fordæmis Hæstaréttar frá 30.
nóvember 2000 þar sem kröfur um
oftekið lyfjaeftirlitsgjald voru taldar
fyrnast á fjórum árum jafnvel þótt
gjaldtakan hefði byggst á reglugerð
sem síðar var talin ólögmæt vegna
ákvæða stjórnarskrár.
Samt sem áður má spyrja hvort
ekki eigi að gilda sérstök sjónarmið
um fyrningu krafna þegar um er að
ræða brot á mannréttindaákvæðum,
í þessu tilfelli ákvæðum um fé-
lagsleg réttindi og jafnræði. Það er
meginregla samkvæmt þjóðarétti,
sbr. 41. grein Mannréttindasáttmála
Evrópu, að ríki sem brotið hefur
gegn mannréttindum beri að afmá
afleiðingar brotsins. Þegar brot hef-
ur leitt til þess að einstaklingur hef-
ur orðið fyrir fjártjóni þýðir það
Hæstiréttur fer inn
á nýjar brautir
Morgunblaðið/Þorkell
Tekjutengingu örorkubóta mótmælt fyrir utan Ráðhús Reykjavíkur.
„… engan veginn
einsýnt að lögvarin
krafa, varin af eign-
arrétti, hafi
stofnast þegar fyrri
dómurinn var kveðinn
upp.“
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson