Fréttablaðið - 20.12.2008, Blaðsíða 28

28 20. desember 2008 LAUGARDAGUR
UMRÆÐAN
Eiríkur Bergmann skrif-
ar um Ísland og ESB
Í þeirri umræðu sem undanfarið hefur
blossað upp um mögu-
lega aðild Íslands að Evr-
ópusambandinu hafa
margir haft áhyggjur af
fullveldinu, sjálfu fjör-
eggi þjóðarinnar. Allt frá því í
sjálfstæðisbaráttunni hefur
vernd fullveldisins verið grund-
vallarmál í íslenskum stjórnmál-
um og því ekki að undra að spurt
sé hvort fullveldið glatist við
aðild að ESB? Til að svara þeirri
spurningu þarf annars vegar að
skoða raunverulega merkingu
fullveldisins og hins vegar núver-
andi stöðu Íslands í Evrópusam-
vinnunni.
Ísland tengist Evrópusam-
bandinu nú þegar nánum bönd-
um en höfuðmarkmið EES-samn-
ingsins er að tryggja einsleitt
markaðssvæði sem nær yfir
aðildarríki ESB og EFTA. Ísland
varð hluti af innri markaði ESB,
sem er innsti kjarni evrópskrar
samvinnu auk þess að taka þátt á
fjölmörgum öðrum samstarfs-
sviðum, svo sem menntamálum,
vísinda- og menningarssam-
starfi, félagsmálum, neytenda-
málum, jafnréttismálum, heilsu-
verndarmálum og
umhverfismálum. EES-samning-
urinn nær hins vegar ekki til
samstarfs ESB á sviði landbún-
aðar, sjávarútvegs, utanríkisvið-
skipta og Efnahags- og mynt-
bandalagsins.
Stofnanauppbygging EFTA og
ESB er enn fremur æði ólík.
Virkur þátttakandi
Stofnanakerfi Evrópusambands-
ins er yfirþjóðlegt og byggir á
þjóðréttarlegu lagakerfi sem
gengur framar landsrétti ein-
stakra aðildarríkja. Evrópurétt-
urinn er að þessu leyti einstakur
og orðið hefur til sjálfstætt rétt-
arkerfi þar sem aðildarríkin hafa
á öllum sviðum ríkisvalds – lög-
gjafarvalds, framkvæmdavalds
og dómsvalds – framselt ákvarð-
anatökurétt í afmörkuðum efnis-
þáttum til sameiginlegra yfir-
þjóðlegra stofnana, til
framkvæmdastjórnarinnar, Evr-
ópuþingsins og Evrópudómstóls-
ins.
Þessi einstæða staða Evrópu-
sambandsins, sem byggir á fram-
sali ákvarðanatöku og þar með
ríkisvalds, gerir EES-samning-
inn einnig æði sérstakan í flóru
milliríkjasamninga, með honum
samþykktu EFTA-ríkin í EES að
byggja á reglum ESB, umfram
eigin lög, á þeim sviðum sem
samstarfið nær til. Þar með yfir-
færðust þessi sérstæðu þjóðrétt-
arlegu einkenni ESB-réttarins
yfir á EES-samninginn því leit-
ast var við að veita EES-reglum
stöðu í landsrétti Íslands, Noregs
og Liechtenstein, sem er sam-
bærileg við stöðu ESB-reglna í
landsrétti aðildarríkjanna. Ísland
er með öðrum orðum nú þegar
komið á bólakaf í Evrópusam-
runann og jafnvel má halda því
fram að við séum eins konar
aukaaðilar að Evrópusamband-
inu.
EES og stjórnarskráin
Í aðdraganda þess að EES-sam-
ingurinn var lögfestur á Alþingi
árið 1993 var hart deilt um hvort
í honum fælist framsal á full-
veldi. Tekist var á um hvort
samningurinn bryti í bága við
fullveldisákvæði stjórnarskrár-
innar. Nefnd fjögurra sérfræð-
inga komst að þeirri niðurstöðu
að EES-samningurinn stæðist
fullveldisákvæði stjórnarskrár-
innar og útheimti ekki endilega
breytingu á henni því samning-
urinn fæli aðeins í sér takmark-
að og ekki verulega íþyngjandi
valdaframsal.
Meðal fræðimanna var hins
vegar hart deilt um túlkun nefnd-
armanna á fullveldisákvæðum
stjórnarskrárinnar. Til að mynda
hélt dr. Guðmundur Alfreðsson
því fram að þar sem löggjafar-
valdið innan EES væri
efnislega í höndum stofn-
ana ESB gengi EES-
samningurinn gegn
ákvæðum stjórnarskrár-
innar. Hann taldi samn-
inginn fela í sér framsal
valds í afmörkuðum þátt-
um á öllum þremur vald-
sviðum ríkisins. Hann
benti til að mynda á að í
reynd hafi Alþingi ekki
möguleika á að breyta EES-frum-
varpi að efni til enda næði laga-
samræming þá ekki fram að
ganga og sagði einsdæmi að full-
valda ríki framselji ríkisvald
með þeim hætti til stofnana sem
ríkið er ekki aðili að. En snúum
okkur þá að fullveldinu sem
slíku.
Hvað er fullveldi?
Íslensk stjórnmálahefð mótaðist
að miklu leyti í sjálfstæðisbar-
áttunni og sú orðræða sem þá
varð til lifir enn góðu lífi í
íslenskri stjórnmálaumræðu.
Grundvallarhugmynd þjóðernis-
stefnunnar var að íslensk þjóð
ætti að vera frjáls og fullvalda í
eigin landi. Sjálfstæðið varð hið
endanlega markmið frelsisbar-
áttunnar og Íslendingar litu á
fullveldið sem einhvers konar
endurreisn þjóðveldisins. Þrátt
fyrir að sjálfstæðisbarátta
Íslendinga stæði í nánu samspili
við álíka hugmyndafræðilegar
hræringar í Evrópu þá virtust
Íslendingar líta svo á að sjálf-
stæðisbaráttan væri að vissu
leyti séríslenskt fyrirbæri.
En jafnvel þótt Íslendingar
geti verið staðráðnir í að vernda
fullveldið, er þó ekki til neinn
sameiginlegur skilningur á því
hvað það merkir í raun og veru.
Því má spyrja: Hvað er full-
veldi?
Fullveldi Vestfalíu
Rekja má notkun fullveldishug-
taksins til skrifa franska lög-
spekingsins Jean Bodin á síðari
hluta sextándu aldar og Bretans
Thomas Hobbes á fyrri hluta
sautjándu aldar. Samkvæmt
þeim felur raunverulegt full-
veldi í sér fulla og algilda stjórn,
allt vald ríkisins, sem annað-
hvort er í höndum eins manns,
sem þá er fullvaldurinn, eða í
höndum vel skilgreinds hóps
valdamanna. Segja má að full-
veldið hafi fyrst orðið til sem
merkingarbært hugtak í stjórn-
málum í kjölfar Vestfalíusamn-
inganna 1648, sem bundu enda á
30 ára stríðið. Með Vestfalíu-
samningunum varð til það sem
hægt er að kalla samfélag þjóða í
Evrópu, sem byggðist á alþjóð-
legum lögum á grundvelli full-
veldisins. Fram að því, frá mið-
öldum, höfðu ríki Evrópu orðið
til í valdabaráttu konunga yfir
aldir.
Með tilkomu þjóðríkisins, eftir
að krafan um lýðræði kom fram
í kjölfar upplýsingarinnar og
frönsku byltingarinnar, færðist
fullveldið frá einvöldum kon-
ungi eða fursta til þjóðarinnar.
Þá fóru menn að líta svo á að það
væri þjóðin, það er að segja;
fólkið, þegnarnir, almenningur,
sem framseldi valdið til fulltrúa
sinna í lýðræðislegum kosning-
um. Smám saman varð sá skiln-
ingur almennur að ríki heims
hefðu yfirráð yfir eigin land-
svæði og einkarétt til sjálfstjórn-
ar innanlands. Fyrirkomulagið
felur í sér stjórnleysi að því leyti
að ekkert yfirvald er til æðra
hinu fullvalda ríki. Ágreiningur
milli ríkja er leystur með samn-
ingum þeirra á milli, að öðrum
kosti með átökum, jafnvel vopn-
uðum átökum ef því er að
skipta.
Þetta ríkjakerfi stjórnleysis
sem varð til með Vestfalíusamn-
ingunum endaði í átökum og upp-
lausn í Evrópu þegar fyrri heims-
styrjöldin brast á. Eftir
heimsstyrjöldina síðari tók svo
við nýtt ríkjakerfi sem byggði á
alþjóðalögum og skuldbindandi
þátttöku í alþjóðastofnunum á
borð við Sameinuðu þjóðirnar,
Atlantshafsbandalagið, Evrópu-
ráðinu og Evrópusambandinu. Í
lagalegri umræðu er því stund-
um haldið fram að framsal á
valdheimildum ríkisins til alþjóð-
legra stofnana feli í sér afsal
fullveldis. En fullveldishugtakið
er ekki aðeins lagalegt heldur
ekki síður pólitískt gildishlaðið
og í þessari merkingu hefur það
meðal annars verið notað til að
höfða til þjóðernistilfinningar í
viðleitni til að koma í veg fyrir
framsal ríkisvalds til alþjóða-
stofnana.
Fullveldi og alþjóðasamfélag
Alþjóðasamfélagið sem þróaðist
upp úr miðri tuttugustu öld
byggði áfram á fullveldi þjóðrík-
isins en í nokkuð breyttri mynd.
Komnir fram mun fleiri gerend-
ur heldur aðeins hið fullvalda
ríki, ekki aðeins alþjóðlegar
stofnanir, heldur einnig alþjóð-
leg félagasamtök og fjölþjóðleg-
ar fyrirtækjasamsteypur. En
hver er þá merking fullveldisins
í núrverandi ríkjakerfi?
Í lagalegum skilningi eru full-
valda ríki einvörðungu þau sem
eru viðurkennd sem slík af
öðrum ríkjum og hafa rétt til
yfirráða innanlands. Ríki hafa
heldur ekki rétt til íhlutunar í
innanlandsmálum annarra full-
valda ríkja. En nú er ekki lengur
aðeins einn fullvaldur, heldur
stjórnkerfi sem getur til að
mynda byggt á valddreifingu í
anda Montesquieu. Fullveldið
hefur núorðið skýran lýðræðis-
legan svip, þann að þegnarnir
eiga að geta valið sér sitt eigið
stjórnarform.
Þegar sagt er að fullveldið í
þessum gamla skilningi Bodins
og Hobbes, sem algjört, sjálf-
stætt alvald, sé ekki lengur til
staðar er ekki átt við að stjórn-
kerfi ríkjanna hafi liðast í sund-
ur heldur aðeins að ríkið hafi
ekki lengur sömu stjórn á þróun
mála innanlands og áður var.
Hnattvæðing efnahagslífsins
hefur til að mynda orðið til að
flæði vöru, þjónustu og fjár-
magns milli landa er slíkt að
stjórnvöld í einstaka ríkjum hafa
ekki á því mikla stjórn. Þá er
komið að hinni hlið fullveldisins,
ytri hliðinni, en fullveldið felur
einnig í sér rétt ríkisins til að
taka þátt í fjölþjóðlegu sam-
starfi, til að mynda í því augna-
miði að takast á við sameiginleg
viðfangsefni í tilvikum þar sem
samtakamáttur er líklegri til
árangurs heldur en að hvert og
eitt fullvalda ríki beiti sér óháð
aðgerðum annarra ríkja.
Fullveldið og ESB
Evrópusambandið hefur skýra
sérstöðu í flóru ríkjasamtaka.
Aðildarríkin hafa framselt ríkis-
vald til sameiginlegra yfirþjóð-
legra stofnana en það gerir ESB
ansi frábrugðið hefðbundnum
ríkjasamtökum á borð við Evr-
ópuráðið, Alþjóðaviðskiptastofn-
unina, Sameinuðu þjóðirnar,
Norðurlandaráð Öryggis- og
samvinnustofnun Evrópu, Vest-
ur-Evrópusambandið og Atlants-
hafsbandalagið sem byggja á
milliríkjaskipulagi.
Þetta einstaka skipulag Evr-
ópusambandsins fellur að vissu
leyti illa að hefðbundnum skiln-
ingi á fullveldishugtakinu. Evr-
ópusambandið er hvorki hefð-
bundin alþjóðastofnun sem
byggir á milliríkjagrunni né full-
valda sambandríki, heldur yfir-
þjóðleg samtök ríkja sem hafa
kosið að deila fullveldi á afmörk-
uðum sviðum. Því má segja að
Evrópusambandið sé í aðra rönd-
ina í það minnsta eins konar til-
raun til að öðlast á nýjan leik
hlutdeild í því valdi sem hefur
flætt frá fullvalda ríkisstjórnum
með aukinni hnattvæðingu.
Innra og ytra fullveldi
Samkvæmt framansögðu er
almennt hægt að líta svo á að
fullveldi hafi í það minnsta tvær
hliðar; annars vegar inn á við, að
ríkið hafi einkarétt á að ráða
málefnum innan eigin landa-
mæra og hins vegar út á við, rétt
til að taka þátt í samstarfi ríkja á
alþjóðavettvangi.
Samkvæmt hefðbundnum
skilningi felur fullveldið semsé í
aðra röndina í sér að ríki eigi að
ráða sínum innanlandsmálefnum
sjálf, án utanaðkomandi íhlutun-
ar, eins og hin þjóðréttarlega
skilgreining segir til um og að
framan var greint frá. Á undan-
förnum áratugum hefur hnatt-
væðing viðskipta, menningar og
vísinda hins vegar gert ríki
heims gagnkvæmt háð hvert
öðru. Í samræmi við það hefur
skilningur margra á fullveldis-
hugtakinu að sumu leyti breyst.
Fullvalda ríki geta samkvæmt
þjóðarétti framselt fullveldi sitt
til alþjóðlegra stofnana með sér-
stökum þjóðréttarsamningum
sem fá þar með heimild til að
fara með ákvarðanatökuvald á
tilteknum afmörkuðum sviðum.
Þetta er gert í þeirri viðleitni að
ná betur utan um tiltekin við-
fangsefni sem ríkin ráða ekki við
hvert og eitt.
Því er til að mynda hægt að líta
svo á að ríki heims geti ekki verið
fullvalda í umhverfismálum
nema með því að vinna saman að
mengunarvörnum. Einstaka ríki
geta heldur ekki haft fulla stjórn
á eigin fjármálamarkaði þegar
fjármálaviðskipti yfir landa-
mæri eru opin eins og núverandi
fjármálakreppa sýnir svo ljós-
lega. Það er meðal annars vegna
þessarar þróunar sem ríki Evr-
ópu hafa í síauknum mæli kosið
að deila fullveldi sínu í sameigin-
legum stofnunum til að takast á
við sameiginleg viðfangsefni. Til
að mynda er hægt að líta svo á að
áhrif ríkis í tilteknum málaflokki
sé meiri með því að deila ríkis-
valdi í sameiginlegum stofnun-
um og jafnvel er hægt að halda
því fram að aðild ríkisins að yfir-
þjóðlegri stofnun feli í sér aukið
fullveldi á því sviði heldur en
ríkið annars hefði.
Í hinum hnattvædda heimi
verður ytri hlið fullveldisins því
ekki síður mikilvæg heldur en sú
innri, fullveldi ríkja felst núorð-
ið ekki síst í réttinum til að taka
þátt í starfi alþjóðastofnana, þar
sem ákvarðanir einstakra svæða
og heimsbyggðarinnar allrar eru
teknar.
Svo dæmi sé tekið þá eru Texas
og Bæjaraland ekki fullvalda
ríki og geta því ekki tekið þátt í
starfi alþjóðastofnana, nema í
gegnum ríkisstjórnir sínar,
Bandaríkin og Þýskaland. Ísland
er hins vegar frjálst og fullvalda
ríki og hefur í krafti þeirrar
stöðu fulla heimild til að taka
þátt í starfi alþjóðastofnana.
Í þessu samhengi er áhugavert
að Ísland hefur fram að þessu
kosið að nýta ekki fullveldisrétt
sinn í stofnunum Evrópusam-
bandsins.
Höfundur er dósent og forstöðu-
maður Evrópufræðaseturs
Háskólans á Bifröst.
Í hinum hnattvædda heimi verður ytri hlið fullveldisins því
ekki síður mikilvæg heldur en sú innri, fullveldi ríkja felst
núorðið ekki síst í réttinum til að taka þátt í starfi alþjóða-
stofnana, þar sem ákvarðanir einstakra svæða og heims-
byggðarinnar allrar eru teknar.
STJÓRNARRÁÐ ÍSLANDS „Þrátt fyrir að sjálfstæðisbarátta Íslendinga stæði í nánu samspili við álíka hugmyndafræðilegar hræringar
í Evrópu þá virtust Íslendingar líta svo á að sjálfstæðisbaráttan væri að vissu leyti séríslenskt fyrirbæri,“ segir greinarhöfundur.
FRÉTTABLAÐIÐ/GVA
Glatast fullveldi við aðild að Evrópusambandinu?
EIRÍKUR
BERGMANN