Morgunblaðið - 30.10.1985, Blaðsíða 24

24
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 30. OKTÓBER1985
Um einkarekstur — ríkisrekstur 3. grein:
Hefur einkarekstur
ótvíræða yfirburði?
ádeila á ríkisrekstur því fyrirtæki
í einkaeign sem viðhefðu huglæg
vinargreiðavinnubrögð dæju fljótt
drottni sínum, eða yrði sópað und-
ir pilsfald ríkisins.
Samanburdurinn
Þegar litið er á frammistöðu
einstakra stórfyrirtækja í einka-
rekstri og opinberum rekstri,
reyndist munurinn oft vera harla
lítill hvað afköst varðar, og hallar
jafn oft á einkafyrirtækin sem hið
opinbera. Þetta á sérstaklega við
þegar einkareksturinn hefur náð
ákveðinni • stærð. Þá virðast
„skrifræðiseinkennin" hlaðast
utan á fyrirtækin nema örvun og
hvatning starfsmanna sé slík að
engin ofhleðsla myndist. Hæfi-
leikar stjórnenda og ytri aðstæður
geta því ráðið meiru um þjónustu-
gæði en það hvort fyrirtækið er í
einkaeign eða ríkiseign. En litum
mjög afmörkuð dæmi og er því
erfitt að alhæfa nokkuð út frá
þeim. Ein viðamesta könnun sem
gerð hefur verið í Bandaríkjunum
á þessu sviði var gerða á vegum
Columbia háskólans árið 1977
undir stjórn Dr. E.S. Savas. 2.060
sveitarfélög í Bandaríkjunmum
voru athuguð, að stærð frá 2.500
til 700.000 manns. Gerður var
samanburður á þremur rekstrar-
formum; hreinum einkarekstri á
sorphirðu, bæjarfélagsrekstri og
útboðsfyrirkomulagi þar sem bæj-
arfélag setti reglur og verðskil-
mála en keypti verkið af einkafyr-
irtækjum. I stuttu máli leiddi
þessi vandaða könnun í ljós að út-
boðsfyrirkomulagið var lang hag-
kvæmast fyrir bandarísk heimili,
þegar á heildina var litið. Hreinn
einkarekstur, án nokkurra af-
skipta sveitarfélagsins, reyndist
hinsvegar alltaf óhagkvæmasti
kosturinn.
Gæti reynst hagkvæmara fyrir Reykjavíkurborg að bjóða út rekstur strætisvagna í stórum eða smáum stfl?
— eftir Árna
Sigfússon
Reynslan er gjarnan kölluð til
vitnis um að fyrirtækjarekstur
fari jafnan betur í höndum einka-
aðila en hins opinbera. Flest hljót-
um við að viðurkenna að ekki sé
ólíklegt að einstaklingar leggi
harðar að sér við eigin rekstur en
annarra. Augljósasta dæmið um
þennan samanburð fæst þegar
borin eru saman sósíalísk og kap-
italísk hagkerfi. Þessi samanburð-
ur á þó ekki eins vel við þegar rætt
er um ríkisrekstur í lýðræðissam-
félögum Vesturlanda. Þegar þar
er skyggnst inn fyrir þessa
heildarmynd kemur ýmislegt í ljós
sem vert er að athuga og rökræða.
Við sjáum til dæmis fljótt að eng-
in sjálfgefin snilli fylgir orðinu
„einkarekstur“. Til þess þekkjum
við of mörg illa rekin einkafyrir-
tæki sem tóra undir pilsfaldi hins
opinbera. En við þekkjum einnig
til einkafyrirtækja sem stjórnað
er af slíkri snilli að rikisfyrirtæk-
in komast hvergi nærri í saman-
burði. Við verðum víst að viður-
kenna að hugtökunum „einka-
rekstur" eða „ríkisrekstur" fylgi
enginn töframáttur. Til þess að
svo sé þarf margt annað að koma
til svo sem atriöi tengd stærð
fyrirtækja, yfirstjórn, hvatningu
eða örvun í fyrirtækinu, ásamt
þáttum í umhverfi þeirra, regl-
ugerðum og öðrum aöbúnaði. Eins
og minnst hefur verið á í fyrri
greinum höfum við talið þjóðfél-
agi okkar fyrir
bestu að ákveðnir rekstrarþættir
séu í höndum ríkisvaldsins. Verk-
efni okkar hlýtur því að vera að
skapa þessum rekstri sem best
skilyrði og krefjast síðan af hon-
um mestu gæða. Ef það væri
eitthvert augljóst mál að allir
ríkisþættir færu betur í einka-
rekstri, þá væri málum varla hag-
að eins og nú er. Hér á eftir mun
ég birta upplýsingar um tilraunir
til samanburðar á rekstrarform-
unum sem einmitt undirstrika
hvar von sé að huga að breyting-
um og hvernig ákjósanlegast gæti
verið að breyta.
Áður en í þessar hugleiðingar er
farið tel ég rétt að fjalla örlítið um
hvort yfirleitt sé rökrétt að bera
þessi rekstrarform saman.
Er samanburður
raunhæfur?
Því er gjarnan haldið fram af
hinum fjölmörgu stuðnings-
mönnum frjálshyggjuhugmynda,
og að mínu mati með réttu, að
verkefni hins opinbera reksturs
eigi fyrst og fremst að vera þjón-
usta sem borgararnir hafi fallist á
að greidd sé úr almannasjóðum.
Akvörðun borgaranna er að við-
komandi þjónusta skuli ekki
markaðsfærð; allir sem uppfylli
tiltekin skilyrði skuli njóta henn-
ar hvort sem þeir hafa sjálfir
greitt fyrir umrædda þjónustu eða
ekki. Einkareksturinn byggir hins
vegar oftast á markaðsfærðri
þjónustu; ef reksturinn ber sig
ekki þá er honum breytt þar til
hann ber hagnað.
Verjendur opinbers reksturs,
sem hvað harðast ganga fram,
halda því gjarnan fram að ekki sé
hægt að bera þessi tvö rekstrar-
form saman og vitna í þvi sam-
bandi til hins ólíka eðlis rekstrarf-
ormanna. Ef þessari eðlisskipt-
ingu væri haldið þá væri þetta
mat þeirra aö sjálfsögðu rétt, en
kjörnir fulltrúar okkar hafa farið
svo langt út fyrir þau mörk sem
opinberum rekstri ætti að til-
heyra, samkvæmt ofangreindri
skilgreiningu, að auðvelt er að
finna rekstrarsvið í einkarekstri
og ríkisrekstri sem skarast veru-
lega. Einnig hefur reynslan leitt í
ljós að auðvelt er að koma fyrir
„aðstoð" markaðslögmálanna við
ýmsa afmarkaða þætti í rekstr-
arkerfi sem ekki hefur hagnað að
leiðarljósi. Allir þessar þættir
benda til þess að samanburður sé
ekki aðeins raunhæfur, heldur sé
hann mjög æskilegur.
Flest okkar hljótum að vera
sammála um að stjórnskipulag
sem stuðlaði að því að einstakl-
ingarnir fengju að tjá skoðun sína
á sem flestu er tengist notkun
sjóða þeirra, sé fullkomnara en
fulltrúalýðræðið, þar sem flestar
ákvarðanir um tilfærslu á al-
mannafé eru teknar án beins sam-
þykkis borgaranna. Rekstur í ná-
lægð við viðskiptavinina er því
lýðræðislega æskilegur. Það er þvi
engin tilviljun að slíkur rekstur
þykir einmitt sterkt einkenni á
'I tar rffkm
rri ir 11 I BIIwmæ
best reknu fyrirtækjum Banda-
ríkjanna (Sbr. bók Peters og
Watermans: In Search of Excell-
ence bls. 186 — N.Y. 1982) Rekstr-
arformin eiga því fyrst og fremst
að veita ákveðna þjónustu og við
getum borið saman gæði þessarar
þjónustu. Ég vil hins vegar vara
við því að menn alhæfi niðurstöð-
ur. Hér erum við aðeins að fást við
að mæla gæði þjónustu og sérstak-
lega afkastavirkni. Slík mæling er
ekkert einhlít um gæði eða hvað sé
æskilegt eða óæskilegt. Ein-
hverntíma voru t.d. útrýmingar-
búðir nasista í síðari heimstyrj-
öldinni nefndar sem dæmi um
rekstur með mikilli afkastavirkni.
Slík mæling er okkur hins vegar
síður en svo til þurftar og sneiðir
algerlega framhjá hinum siðferð-
ilega sjónarhóli sem þar hlaut að
vera aðalatriðið. Við skyldum því
fara varlega I öllum
mælingum og túlkunum þeirra.
Til eru áhugamenn á þessu sviði
sem spurt hafa annarra spurninga
en um afkastavirkni þessara
kerfa. Fróðlegt er að sjá hvernig
ýmis gömul rök forsjárstefnu-
manna hafa snúist gegn þeim hin
síðari ár.
Kunnur fræðimaður á þessu
sviði, Paul Appleby, spurði t.d.
harðorðra spuminga I riti sínu
„Big Democracy" frá 1945: Hvort
kerfið er líklegra til að líða sér-
stök forréttindi ákeðinna einstakl-
inga? Hvort kerfið er líklegra til
að meta starfsmenn hlutlægt
fremur en huglægt? Hvort kerfið
hugsar fremur um vinargreiðann
en hagkvæmustu leið? ... Allar
þessar spurningar Applebys
deildu í raun á einkareksturinn
þegar þær voru settar fram fyrir
40 árum. Nú hljóma þær sem
þá á afmarkaðri dæmi sem fróð-
legt er að bera saman.
Hver skal sjá um
sorphirðu?
Sorphirða er framkvæmd bæði
af opinberum fyrirtækjum og
einkafyrirtækjum. Hún er einn
stærstu sérstöku útgjaldaliða
sveitarfélaga. í Bandaríkjunum
hafa nokkrar samanburðarrann-
sóknir verið gerðar á þessum
rekstri og skulu helstu niðurstöð-
ur hér nefndar.
Árið 1968—69 voru gerðar sam-
anburðarathuganir á sorphirðu í
New York borg. í ljós kom að
kostnaður hreinsunardeildar New
York borgar var 39,71 dollar á
hvert tonn af sorpi. Kostnaður
einkafyrirtækja, sem unnu á sama
sviði í New York, var að meðaltali
17,28 dollarar á tonnið. (Improv-
ing the Quality of Urban Manage-
ment, útg. í Californiu 1974 E.S.
Savas.)
Árin 1973—74 var safnað saman
upplýsingum um sorphirðu I
Montana fylki i Bandarikjunum.
Upplýsingum var safnað frá 34
borgar- eða bæjarfyrirtækjum og
29 einkareknum. Niðurstöður gáfu
til kynna að afkastavirkni væri
um 9% meiri hjá opinbera rekstr-
inum, auk þess sem þjónusta hans
var oftar veitt. (W: Pier ofl. i Nat-
ional Tax Journal 27. des. 1974.)
Það sem athyglisvert var þó við
þessa síðarnefndu athugun var að
rekstrarhagkvæmnin snérist
einkarekstrinum ( vil, þegar um
var að ræða þjónustu við smærri
samfélög í Montana.
Ofangreindar kannanir bera
greinilega með sér mjög mismun-
andi niðurstöður. Þær fást við
Við nánari athugun á könnun
þessari kemur þó í ljós að munur á
kostnaði einkareksturs og sveitar-
félagsreksturs reynist ómarktæk-
ur í bæjarfélögum undir 20.000 og
yfir 50.000. Að sjálfsögðu var þess
gætt í könnuninni að verið væri að
bera saman samskonar þjónustu
við svipaðar aðstæður. Meðfylgj-
andi mynd sýnir vel kostnað hvers
rekstrarforms á hvert heimili, eft-
ir stærð sveitarfélags. Yfirburðir
útboðsfyrirkomulagsins eru ótví-
ræðir samkvæmt þessari könnun.
Litlar einkareknar
sjúkrastöövar bera af
Sjúkraþjónusta er stór kostnað-
arliður í velferðarríkinu. Því er
ekki óeðlilegt að stjórnendur leiti
að því rekstrarfyrirkomulagi, sem
best getur tryggt gæði og hag-
kvæmni. Þær upplýsingar um
samanburðarrannsóknir á einka-
rekstri og ríkisrekstri hér í
Bandarikjunum, sem ég hef séð,
benda til þess að ekki sé marktæk-
ur munur á þjónustu og gæðum
þessara beggja rekstrarforma
þegar um stærri sjúkrastofnanir
er að ræða. Hins vegar virðist
flest benda til þess að minni
einkareknar sjúkrastöðvar, með
500 rúm eða færri, skili áberandi
betri árangri, þ.e. hagkvæmni og
jafnvel gæðum þjónustu, en hinar
ríkisreknu. En lítum nánar á
nokkrar athuganir i þessu sam-
bandi.
Niðurstöður rannsókna Cotton
M. Lindsay, sem birtar voru I
Journal of Politival Economy 84, í
október 1976 sýna að kostnaður
sjúkrastöðva I einkaeign á hvern
Árni Sigfússon.
„í þessari grein er fjall-
að um samanburð á
rekstrareiningum í
ríkisrekstri og einka-
rekstri. Við þennan
samanburÖ kemur
glöggt í Ijós að töfraorð-
in „ríkisrekstur“ —
„einkarekstur“ eru létt-
væg hjá ýmsum öörum
stjórnunarlegum þátt-
um.“
sjúkling er að meðaltali helmingi
meiri en hjá hinum ríkisreknu.
Könnunin var mjög víðtæk og mat
kostnað yfir 4 ára tímabil i Banda-
ríkjunum frá 1%9—73.
Hins vegar sýndu niðurstöður
rannsókna Hrebiniak og Alutto á
338 geðsjúkrahúsum í Bandaríkj-
unum 1973 að kostnaður á hvern
sjúkling á einkareknum geð-
sjúkrahúsum var lægri en á ríkis-
eða héraðssjúkrahúsum. Kostnað-
urinn var 33,60 dollarar á hvern
sjúkling hjá hinu opinbera en
22,10 dollarar hjá einkarekstrin-
um. (Administrative Science
Quarterly 18. sept. 1973.)
Þriðja athugunin sem hér skal
nefnd er könnun sem gerð var á
árunum 1973—74 á gæðum sjúkra-
stofnana. Könnunin er einka-
rekstri i vil þegar bornar eru sam-
an smærri sjúkrastöðvar, en mun-
ur verður ómarktækur þegar
reksturinn stækkar. (Roos ofl.
Journal of Health and Social Be-
havior 15. júní 1974, bls. 87.)
Þessar niðurstöður eru mjög
merkilegar fyrir okkar smáa sam-
félag. Ég kannast við eitt dæmi úr
íslenskri sjúkraþjónustu, sem
rennir enn frekar stoðum undir
niðurstöðurnar, þótt ekki hafi ég
handbærar tölur í því tilviki:
Rekstur sjúkrastöðva SÁÁ hefur
verið hagkvæmari og árangursrik-
ari, en sambærilegar sjúkrastöðv-
ar í ríkisrekstri. Þá verður fróð-
legt að fylgjast með rekstri ný-
stofnaðra læknastöðva, sem rekn-
ar eru sem hlutafélög. Eins og
dæmin hér að framan bera með
sér er varla hægt að flytja með
þeim óyggjandi sannanir um að
bjóða skuli út ákveðna þætti i
rekstri heilsugæslu og sjúkrast-
ofnana. Hin vegar bera þau með
sér að full ástæða er til þess að
kanna þessi mál betur og komast
að raun um hvort enn megi auka
gæði og hagkvæmni íslenska heil-
brigðiskerfisins. Margt bendir til
þess að það skili nú þegar frábær-
um gæðum, en starfsmenn í heil-
briðgisstéttunum eru sjálfir svo
ötulir við að benda á rekstrarlega
galla og offjárfestingar að það eitt
ætti auðvitað að nægja til þess að
farið sé í saumana á þessum mál-
um. Ofangreindar kannanir benda
einnig eindregið til þess að vert sé
að athuga af nákvæmni hagræð-
ingu í heilbrigðiskerfinu.
Almenningssamgöngur
Þriðja atriðið, sem mér þykir
fróðlegt að nefna fyrir íslenskar
aðstæður, varðar flutningsþjón-
ustu.
í könnun Peters Pashigan á
„orsökum og afleiðingum almenn-
ingseignar á samgöngutækjum i
borgum" (Journal of Political Eco-