Morgunblaðið - 24.06.1987, Blaðsíða 20

20
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 24. JÚNÍ 1987
Fjármál
hins opinbera
eftir Jóhann Rúnar
Björgvinsson
I. Inngangur
Tilgangur þessarar greinar er
að meta heildaráhrif fjármála hins
opinbera á efnahagslífið. Við
könnun á slíkum áhrifum er nauð-
synlegt að drag fram einhveijar
visbendingar sem gefa til kynna
slík áhrif. Eðilegast virðist að
reikningur hins opinbera sé notað-
ur í þvi sambandi. Það er þvi
æskilegt aö sá reikningur sé þann-
ig úr garði gerður, fyrir utan það
að sýna okkur útgjalda- og tekju-
strauma hins opinbðra, að á
einfaldan hátt sé hægt að lesa úr
honum ýmsar vísbendingar sem
með aðstoð mismunandi skil-
greindra sambanda sýni okkur hin
fjölmörgu áhrif hins opinbera á
efnahagslífið, s.s. á vöru- og þjón-
ustumarkaðinn og á lánsfjármark-
aðinn. Hefðbundinn reikningur
gæti litið út eins og sá i töflu 2.
II. Ahrif hins opinbera
á efnahagslífið
í fyrsta lagi viljum við kanna áhrif
hins opinbera á vöru- og þjónustu-
markaðinn og þá aðallega á magn-
og verðbreytingar á honum. í öðru
lagi viljum við kanna áhrif hins opin-
bera á lánsfjármarkaðinn og þá
aðallega á vexti og framboð lána.
1. Vöru- og þjónustumarkaðurinn
samanstendur að sjálfsögðu af ótal
mörkuðum. Til einföldunar má hugsa
sér að ríkjandi sé ákveðið eftirspum-
armunstur eftir vöru og þjónustu, og
sömuleiðis ákveðið mögulegt fram-
boðsmunstur. Þessi tvö munstur falla
að öllum líkindum ekki saman, þ.e.a.
s. á sumum mörkuðum ríkir jafnvægi
milli framboðs og eftirspumar en á
öðmm er eftirspumin meiri eða minni
en framboðið.
Þáttur hins opinbera í þessu eftir-
spumarmunstri er tvíþættur. í fyrsta
lagi er eftirspum hins opinbera hluti
af þessu munstri. Og í öðru lagi hef-
ur hið opinbera óbein áhrif á eftir-
spumarmunstur einkaaðila með
tilfærslum, skattlagningum og lána-
starfsemi sinhi.
Nú setur hið opinbera fram fjár-
lög, þ.e. yfírlýsingu um hvaða vömr
og þjónustu það hyggst kaupa á
næsta ári, hvemig það hyggst haga
tilfærslum sínum og hvemig það
hyggst fjármagna þá starfsemi. Slík
áform geta verið mjög í samræmi við
fyrri starfsemi (beint og óbeint). Þá
geta þau vikið nokkuð frá hinni fyrri,
sem hefði í för með sér breytingu á
eftirspum á ýmsum vöm- og þjón-
ustumörkuðum. Sú staðreynd gæti
slegið út á mismunandi vegu eftir
eðli og ástandi viðkomandi markað-
ar. I sumum tilfellum yrði um
verðbreytingu að ræða, í öðrum að-
eins magnbreytingu, og á enn öðmm
bæði verð- og magnbreytingu. (Þá
er einnig inn í myndinni bæði
skammtíma- og langtímaáhrif sem
geta verið ólík.)
Hvaða áhrif þetta hefur á markað-
inn í heild og innbyrðis samsetningu
hans er áhugavert að kanna.
2. Á sama hátt og að ofan má til
einföldunar hugsa sér að ríkjandi sé
ákveðin eftirspum eftir lánsfjár-
magni og sömuleiðis ákveðið mögu-
legt framboð (ex-ante í báðum
tilvikum). Eftirspum og framboð em
ekki nauðsynlega í jafnvægi. Ef vext-
ir em algjörlega frjálsir og nauðsyn-
leg markaðsskilyrði fyrir hendi má
búast við að jafnvægi ríki. Að öðmm
kosti er líklegt að annaðhvort ríki
umfram eftirspum eða umfram fram-
boð.
Eins og í fyrra dæminu er hið
opinbera þátttakandi á þessum mark-
aði. Ef eftirspum og framboð þess
er óbreytt frá fyrri starfsemi skeður
ekkert. Ef hins vegar eftirspum og/
eða framboð þess á lánsfjármarkaðn-
um breytist má búast við einhveijum
breytingum, allt eftir eðli, ástandi og
„Mín skoðun er sú að vill-
andi sé að líta á lánsfjár-
þörfina seni mælikvarða á
eyðslu. Hún sýnir fyrst og
fremst væntanlega eftir-
spurn hins opinbera eftir
lánsfé og ef slík eftirspurn
beinist á innlendan lánsfjár-
markað, og Seðlabanki
rekur aðhaldssama peninga-
stefnu, er líklegt að slík
eftirspum dragi úr mögu-
leikum annarra til öflunar
lánsfjár, þ.e.a.s. lánsfjárþörf
hins opinbera dregur úr
möguleikum annarra til
eyðslu og því úr hugsanlegri
þenslu.“
stjóm markaðsins. í sumum tilfellum
mundu vextir aðeins breytast, í öðr-
um aðeins lánsflármagnið og í enn
öðrum bæði vextir og lánsfjármagnið.
Þá eru líkleg ýmiss hliðaráhrif eins
og útilokunaráhrif.
Með greiningu á lánsflármarkaði
og þátttöku hins opinbera á þeim
markaði má leiða líkur að því hvaða
áhrif hið opinbera hefur á vexti,
spamað og lánamöguleika einkaaðila.
III. Hvernig hefur hið
opinbera áhrif á efna-
hagslífið?
Við könnun á áhrifum hins opin-
bera á áðumefnda markaði má til
einföldunar kljúfa fjármál þess niður
í eftirfarandi fjóra þætti, þ.e. í út-
gjöld, skatttekjur, lánveitingar og
lántökur. Verður hér fjallað um hvem
þátt fyrir sig.
(1)1. Útgjöld hins opinbera saman-
standa annars vegar af beinum
útgjöldum til kaupa á vöru og þjón-
ustu, þ.e. samneyslu- og fjárfesting-
arútgjöldum, og hins vegar af
tilfærsluútgjöldum, þ.e. tekju-, fram-
leiðslu- og fjármagnstilfærslum til
heimila, samtaka og fyrirtækja. Þá
eru vaxtaútgjöld sem hafa nokkra
sérstöðu þar sem þau eru greiðsla
fyrir lánsfjármagn og eiga ekki beint
heima með fyrmefndum útgjöldum.
Breytingar á þessum útgjöldum
hafa mjög líklega ólík áhrif á vöru-
og þjónustumarkaðinn. Til dæmis
getur tiltekin aukning í samneysluút-
gjöldum beinst í mismunandi mæli
að ákveðnum þjónustu- (vinnuafls-)
og/eða vörakaupum. Þá getur hún
beinst í mismunandi mæli að inn-
lendri og erlendri framleiðslu. Einnig
hafa samneysluútgjöld mjög líklega
önnur áhrif en t.d. tekjutilfærslur til
heimilanna, þar sem búast má við
að hluti tilfærslnanna sé sparaður og
að þær notist til eftirspumar á ann-
arskonar mörkuðum. Sömu sögu er
að segja um ákveðna aukningu í fjár-
festingarútgjöldum. Þau geta beinst
að mismunandi þjónustu- og vöra-
flokkum og verið mismunandi inn-
flutningsteygin.
Framleiðslustyrkir hafa áhrif á
framleiðslu fyrirtækja og þar með á
heildarframboðsmunstrið. Til einföld-
unar má líta á þá sem ákveðna
eftirspum eftir viðkomandi fram-
leiðslu, á svipaðan hátt og samneyslu-
útgjöld. Fjármagnstilfærslur beinast
aðallega að fjárfestingu.s.s. í hús-
byggingum og í menntun. Þær hafa
líklega áhrif á mjög ólíka markaði,
eins og ofangreind dæmi gefa til
kynna.
Af þessari upptalningu sést að
samsetning útgjaldabreytinga hefur
veralega þýðing^u fyrir endanleg áhrif
þeirra, að gefnu ákveðnu mögulegu
framboðsmunstri.
2. Skattar hins opinbera greinast
í tvo meginflokka, þ.e. beina skatta
og óbeina skatta. Beinir skattar hafa
bein áhrif á upphæð ráðstöfunar-
tekna einkaaðila. Breyting á beinum
sköttum hefur þar af leiðandi áhrif
á þær tekjur sem þeir hafa til ráðstöf-
unar til kaupa á vöra og þjónustu
og til spamaðar. Slík breyting getur
komið mismunandi niður á tekjuhópa
og haft mismunandi áhrif á eftir-
spumarmunstur einkaaðila. Sem
dæmi gæti lækkun beinna skatta á
hátekjuhópum haft meiri áhrif á eftir-
spum „lúxusvara" en lækkun skatta
á lágtekjuhópum. Þá getur breyting
á beinum sköttum haft áhrif á spam-
að einkaaðila eins og áður segir og
sömuleiðis á eftirspum þeirra eftir
lánsíjármagni.
Óbeinu skattamir leggjast á vörar
og þjónustu og gera þær dýrari en
ella í flestum tilfellum og draga þann-
ig úr kaupmætti einkaaðila. Mjög
erfítt er að meta þau áhrif sem breyt-
ingar á óbeinum sköttum hafa á vöra-
og þjónustumarkaðinn. í fyrsta lagi
gæti breyting sem fæli í sér mismun-
andi álagningu óbeinna skatta á
mismunandi þjónustu- og vöraflokka
haft í för með sér að eftirspumar-
munstrið breyttist, þ.e. eftirspumin
færðist frá einum flokki yfír á annan
o.s.frv.
í öðra lagi, ef gert er ráð fyrir
sömu breytingu yfír alla flokka, er
líklegt að hún slái mjög mismunandi
út milli þjónustu og vöraflokka, allt
eftir hvemig verðlagningu einstakra
vara eða þjónustu er háttað. f sumum
tilfellum gæti breytingin slegið að
fullu út í verðinu en í öðram ekki.
Slíkt hefði í för með sér breytingu á
eftirspumarmunstrinu.
í þriðja lagi getur breyting á óbein-
um sköttum haft áhrif á spamað
einkaaðila og sömuleiðis á eftirspum
þeirra eftir lánsfjármagni.
Það er ljóst af ofangreindu að
skattbreytingar og eðli þeirra hafa
veraleg áhrif á eftirspum eftir vöram
og þjónustu, bæði í heild og á einstök-
um mörkuðum.
Hér að ofan hefur aðeins verið
rætt um áhrif útgjalda og skatta hins
opinbera á vöra- og þjónustumarkað-
inn, en ekki má gleyma að þau hafa
einnig óbein áhrif á lánsfjármarkað-
inn. Breyting á t.d. flármagnstilfærsl-
um gæti kallað á breytta eftirspum
eftir lánsfé. Þá er líklegt að breyting
á sköttum hafí áhrif á eftirspum og
framboð einkaaðila eftir lánsflár-
magni.
3. Áhrif lánveitinga hins opinbera
á eftirspum eftir vöra og þjónustu
era nokkuð mismunandi eftir eðli
slíkra lánveitinga. Hér skiptir máli
hver áhrif lánveitinganna á lána-
möguleika einkaaðila verða. Ef hið
opinbera er t.d. aðeins miðlari á láns-
fjármarkaðnum (þ.e. tekur lán og
lánar aftur), og gæti dregið sig úr
þeirri starfsemi án þess að það hefði
áhrif á hegðan lánsfjármarkaðsins,
era áhrif þess á starfsemi vöra- og
þjónustumarkaðinn hverfandi. Annað
er upp á teningnum ef hið opinbera
lánar til aðila sem annars hefðu eng-
an eða takmarkaðan aðgang að
lánsfjármarkaðnum ella. í slíkum til-
vikum hefur hið opinbera áhrif á
hegðan þess markaðar og því um
leið hugsanleg áhrif á eftirspumar-
munstrið eftir vöra og þjónustu.
Dæmi um slíkar lánveitingar era lán
til húsbyggjenda og námsmanna.
4. Lántökur hins opinbera, eða
sala þess á skuldabréfum, hafa mis-
munandi áhrif á eftirspum eftir vöra
og þjónustu eftir þvf hver lánveitand-
inn er. Hér skiptir máli hvort lántakan
dregur úr lánamöguleikum einkaaðila
eða ekki. Skipta má lántökum upp í
flóra flokka eftir lánveitendum.
(i) Lántaka ríkissjóðs hjá Seðla-
banka hefur lítil áhrif á lánamögu-
leika einkaaðila, að því gefnu að
Seðlabanki dragi ekki úr möguleikum
viðskiptabanka til lánveitinga í sama
mæli, og hefur því lítil áhrif á eftir?
spum einkaaðila eftir vöra og
þjónustu. Verði ekkert að gert má
búast við að slíkar lántökur auki
framboð peninga, eða grannféð, og
gefi viðskiptabönkum möguleika á
meiri lánveitingum, sem gætu haft
áhrif á vöra- og þjónustumarkaðinn.
(ii) Lán frá öðram peningastofn-
unum hafa lítil sem engin áhrif á
eftirspum einkaaðila eftir vöru og
þjónustu ef þeim er mætt með um-
fram peningum í eigu þeirra. Ef hins
vegar peningastofnanir verða að
draga saman lánveitingar sínar til
einkaaðila vegna lánveitinga sinna til
hins opinbera má búast við minni
heildareftirspum eftir vöra og þjón-
ustu af þeirra hálfu.
(iii) Lán beint frá einkaaðilum
hafa mjög líklega samdráttaráhrif á
eftirspum þeirra eftir vöra og þjón-
ustu. Slík áhrif era nokkuð minni en
áhrif af samsvarandi aukningu
skatta. Sömuleiðis era þau nokkuð
mismunandi eftir stöðu lánveitan-
dans. í fyrsta lagi getur lánveitandi
lánað af peningum sem hann annars
notar ekki til kaupa á efnis- eða pen-
ingalegum eignum, slíkir peningar
hafa engin áhrif á eftirspumina. í
öðra lagi getur lánveitandinn lánað
af ráðstöfunartekjum stnum, en það
hefur áhrif á heildareftirspum hans
eftir vöru og þjónustu.
(iv) Lán hins opinbera frá erlend-
um aðilum hafa í fyrstu umferð engin
áhrif á heildareftirspum einkaaðila,
þótt þær geti haft það síðarmeir. Það
er þó háð peningastjóm Seðlabank-
ans.
Við sjáum af ofangreindu að óbein
áhrif hins opinbera á vöra- og þjón-
ustumarkaðinn, vegna lánastarfsemi
sinnar, geta verið mjög mismunandi
eftir eðli þeirrar starfsemi. Áhrif þess
á lánsflármarkaðinn era mjög háð
þeim aðstæðum og þeirri stýringu
sem á þeim markaði ríkja. Hér hefur
Seðlabankinn stórt hlutverk. Breyt-
ingar á lánveitingum og/eða lántök-
um hafa að sjálfsögðu áhrif á
framboð og/ eða eftirspum eftir láns-
fé. Slíkar breytingar geta haft áhrif
á vextina og sömuleiðis á lánsfjár-
magnið. Þá geta þær haft í för með
sér að ýmsir mögulegir lántakendur
ýtist út af markaðnum eða að nýir
komist inn.
IV. Hvað segja þeir
jöfnuðir (vísbendingar)
sem lesa má úr reikning
hins opinbera?
Eftirfarandi jöfnuði má lesa úr
reikningi hins opinbera eins og hann
birtist í töflu 2 í viðauka (að vísu
ekki spamað ríkissjóðs).
1. Spamaður ríkissjóðs eða rekstr-
aijöfnuður er mismunur rekstrar-
tekna og rekstrarútgjalda. Hann
gefur til kynna hversu mikið hið opin-
bera hefur afgangs úr rekstri til
ráðstöfunar til fjárfestingar, bæði
efnislegrar og peningalegar.
2. Tekjujöfnuður er hins vegar
mismunurinn milli heildartekna og
heildarrekstrar og efnislegra útgjalda
hins opinbera, eða með öðram orðum
peningalegur spamaður þess. Þessi
jöfnuður er vísbending um afkomu
hins opinbera, þ.e. hversu mikið það
leggur einkaaðilum og/eða útlöndum
til eða tekur til sín. Eftirfarandi sam-
band gildir milli þessara aðila.
Telqujöfnuður hins opinbera =
peningalegur spamaður einkaaðila +
erlent lánastreymi (nettó) + Seðla-
banki.
Þetta samband sýnir að tekjuhalla
hins opinbera verður annaðhvort
mætt með peningalegum spamaði
einkaaðila og/eða erlendum lántökum
(ef ekki seðlaprentun). Hið gagn-
stæða á sér stað ef um tekjuafgang
er að ræða, þ.e. hið opinbera kaupir
þá af þessum aðilum verðbréf nettó.
3. Hrein lánsfjárþörf sýnir hversu
mikið fé (nettó) hið opinbera þarf að
taka að láni frá öðram aðilum til að
standa straum af öllum útgjöldum
sínum, þar meðtöldum lánveitingum
nettó, þ.e. hver sé hin hreina eftir-
spum þess eftir lánsfé.
Vel má spyija hversu góðar
vísbendingar ofangreindir jöfnuðir
séu um áhrif hins opinbera á efna-
hagslífið, s.s. á vöra- og þjónustu-
markaðinn og á lánsfjármarkaðinn. í
fljótu bragði virðast þeir frekar miða
að því að sýna afkomu hins opinbera
en áhrif þess á efnahagslífið.
Vænlegra virðist að kljúfa fjármál
hins opinbera niður eins og gert er
í kafla III og kanna áhrif þeirra með
þeim hætti. Á þann hátt er betur
hægt að sjá hvemig hið opinbera
hefur áhrif á eftirspum eftir vöra og
þjónustu innanlands, hvort það hafí
þenslu eða samdráttaráhrif. En þá
hafa t.d. útgjöld sem fara útúr
landinu verið tekin frá. Sömu sögu
má einnig að mörgu leyti segja um
lánsfjármarkaðinn, þótt hrein láns-
fjárþörf gefí allgóðar vísbendingar
um starfsemi hins opinbera þar, því
upplýsingar um hvar sé lánað og
hvert sé lánað gefa ýtarlegri vísbend-
ingar um heildaráhrifin.
Sá reikningur sem birtist í töflu 1
gefur líklega betri mynd af áhrifum
hins opinbera á efnahagslífíð, en sá
hefðbundni reikningur sem birtist í
töflu 2.
1. Jöfnuðurinn „verðbréfasala
umfram verðbréfakaup" sýnir gróft
heildaráhrif hins opinbera á lánsfjár-
markaðinn, þ.e. hvort hið opinbera
sé nettó lánveitandi eða nettó lántaki
á lánsfjármarkaðnum. Að sjálfsögðu
skiptir eðli þeirrar starfsemi sem hið
opinbera hefur með höndum á þessum
markaði máli fyrir endanleg áhrif,
eins og fram hefur komið.
2. Jöfnuðurinn „þensluhalli" gefur
grófa vísbendingu um áhrif hins opin-
bera á vöra- og þjónustumarkaðinn,
hvort þau séu til þenslu eða samdrátt-
ar. í þessari fullyrðingu era þó faldar
margir fyrirvarar, en eins og fram
kom í kafla III þá hafa útgjöld og
skattar, lánveitingar og lántökur mis-
munandi og mismikil áhrif á eftir-
spumarmunstrið eftir vöra og
þjónustu. Sömuleiðis hefur sú pen-
ingastefna, sem Seðlabankinn rekur
Tafla 1.
REIKNINGUR A OG B HLUTA
FJARLAGA 1987;
ÞENSLUHALLI.
OTSTREYMI INNSTREYMI
(A) Otgjöld 69.296.904 (B) Tekjur 61.870.768
1. laun 18.764.644 1. beinir akattar 6.626.000
2. önnur útgjöld 16.224.114 2. óbeinir akattar 31.076.220
S. fj&rfeating 4.627.609 3. aeldar vörur éi þjónuata 16.760.416
4. aðrar tekjur 3.048.353
4. tilfvralur 16.606.796
S. fj&rmagnatilfæralur 1.372.800 6. fj&rmagnatilferalur 661.084
6. fj&rmagnakoatn. (innl.) 2.622.038 6. fj&rmagnatekjur 3.708.694
7. hluta- og atofnfj&rframlag 80.000
8. viðakiptamenn 300.000
(Ð-A) = Tekjur umfam útgjöld 2.673.864
(C) Verðbréfakaup (innl.) 9.379.687 (D) Verðbréfaaala (innl.) 10.014.013
9. veitt I&n (innl.) 1) 6.679.021 7. l&ntaka (innl.) 8.265.000
10. afborganir (innl.) 2.700.666 • 8. afborganir 1.749.013
(D-C) = Verðbréfaaala umfram verðbréfakaup 634.326
(B+D-A-C) = "Þenaluhalli” -3.208.190 eða "Þenala/aamdr&ttur" 2)
(E) Erlent útatreymi 4.243.600 (F) Erlent innatreymi 1.700.000
11. fj&rmagnakoatnaður (erl.) 2.630.000 9. l&ntaka (erl.) 1.700.000
12. afborganir (erl.) 1.613.600
13. veitt l&n (erl.)
(F-E) = Erlent innatreymi umfram útatreymi -2.643.600
(G) Sjóðabreyting (+aukn.) 664.694
(H) Nettó l&ntaka við Seðlabanka

1) Veitt l&n til n&mamanna erlendia eru reiknuð hér með, en ■ ttu að reiknaat með veittum l&num (erl.)
2) Hugmyndir um önnur orð:
"Eftirapurnarjöfnuður"
"Umfram eftirapum"