Morgunblaðið - 30.09.1993, Blaðsíða 12

12
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 30. SEPTEMBER 1993
Stærsta byggða-
mál síðari tíma
eftir Jóhönnu
Sigurðardóttur
I nóvember nk. fara fram kosning-
ar um sameiningu sveitarfélaga í
flestum sveitarfélögum landsins.
Mikil umræða hefur á undanförnum
árum farið fram um sameiningarmál-
in meðal sveitarstjórnarmanna. Sú
umræða virðist þó iítið hafa náð til
almennings en væntanlega verður
þar nú breyting á.
Þróun í sameining’u sveitar-
félaga eftir 1970
Veruleg umræða fór fram um
sameiningu sveitarfélaga á áratugn-
um 1960-1970.
Arið 1966 var skipuð nefnd, sem
falið var það hlutvek að endurskoða
skiptingu landsins í sveitarfélög með
það fyrir augum að sameina sveitar-
félögin, einkum hin smærri. Nefnd
þessari var einnig falið að athuga,
hvort ekki væri rétt að breyta sýslu-
skipuninni og taka upp stærri lög-
bundin sambönd sveitarfélaga heldur
en sýslufélögin höfðu verið.
Nefnd þessi komst að þeirri niður-
stöðu að mun fleiri rök mæltu með
sameiningu sveitarfélaga heldur en
á móti. Tillögur hennar voru þær að
sveitarfélögunum yrði fækkað í 66
og að þessi sameining ætti sér stað
rffrjálsum samningum þeirra í milli.
Árið 1970 voru á grundvelli tillagna
nefndarinnar samþykkt sérstök lög
sem stuðla áttu að sameiningu sveit-
arfélaga.
Þrátt fyrir þessa lagasetningu og
þá miklu umræðu, sem fram fór um
þessi mál um 1970, varð lítiil árang-
ur í þessu efni allt fram til ársins
1986.
Mál standa nú þannig að sveitar-
félögum hefur á þessu tímabili fækk-
að um 27 og eru þau nú 196.
Af hálfu ráðuneytisins hefur verið
aflað upplýsinga um reynsluna af
sameiningu sveitarfélaga. Það er álit
þeirra sem til þekkja að þessi reynsla
sé yfirleitt mjög góð og engir veru-
legir annmarkar eða erfiðleikar hafi
komið fram eftir á. Fullyrða má að
alveg sérstaklega hafi hinar stærri
sameiningar tekist vel og er þá átt
við sameiningu 5 sveitarfélaga í
Austur-Barðastrandarsýslu í Reyk-
hólahrepp, 5 sveitarfélaga í Vestur-
Skaftafellssýslu í Skaftárhrepp, 3
sveitarfélaga í Skagafirði í Hofs-
hrepp, 3 sveitarfélaga í Eyjafirði í
Eyjafjarðarsveit og 2 sveitarfélaga í
Norður-Þingeyjarsýslu í Öxarfjarð-
arhrepp.
Verkaskipting og tekjustofnar
Fulltrúaráð Sambands íslenskra
sveitarfélaga ályktaði á fundi sínum
26. og 27. febrúar sl., að það teldi
rétt að fela sveitarfélögunum að fullu
rekstur grunnskóla og heilsugæslu-
stöðva og að þau yfirtaki verkefni á
sviði málefna fatlaðra og aldraðra.
í lokaskýrslu sveitarfélaganefndar
frá mars sl. er tekið undir þessar
tillögur. Þar er lagt til að undirbúnar
verði tillögur sem miði að því að
rekstur grunnskólans flytjist að fullu
yfir til sveitarfélaganna 1. ágúst
1995.
Ráðuneytið hefur fallist á þessar
tillögur enda eru þær ávöxtur af
sameiginlegu undirbúningsstarfi
fulltrúa ríkisins og sveitarfélaganna.
Það liggur því alveg ljóst fyrir að
ráðuneytið og ríkisstjórnin eru tilbúin
að flytja verkefni á sviði þessara fjög-
urra málaflokka til sveitarfélaganna.
Aldrei hefur komið til álita að
þessi verkefni verði flutt til sveitarfé-
laga án þess að tekjustofnar fylgi.
Það þarf að gerast með tvennum
hætti. Annars vegar með flutningi á
almennum tekjustofni til allra sveit-
arfélaga. Hins vegar með sérstökum
jöfnunaraðgerðum. Einnig verður
stefnt að því að afla sveitarfélögum
sjálfstæðra tekjustofna.
Eins og tekjustofnakerfi sveitar-
félaganna er núna er mjög auðvelt
að færa tekjur frá ríki til sveitarfé-
laga með því að hækka hlut sveitar-
félaganna í staðgreiðslunni en lækka
samhliða Hlut ríkisins og þetta er sú
leið sem ég tel að eigi að fara ef
sveitarfélögin taka við auknum verk-
efnum. Slík almenn tilfærsla á tekju-
stofni er þó engan veginn nægjanleg,
það þurfa einnig að koma til jöfnun-
araðgerðir. Þetta á alveg sérstaklega
við um flutning grunnskólans. Sá
kostnaður sem félli á sveitarfélögin
yrði ákaflega mismunandi á hvern
nemanda eða íbúa þannig að óhjá-
kvæmilegt væri að beita jöfnunarað-
gerðum til að öll sveitarfélög hefðu
svipaða möguleika til að standa und-
ir þessum kostnaði. Ljóst er að auka
þarf tekjur Jöfnunarsjóðs sveitarfé-
,laga þannig að hann geti fjármagnað
jöfnunargreiðslur til sveitarfélag-
anna í tengslum við flutning grunn-
skólans svo og annarra verkefna til
sveitarfélaganna.
Fyrri reynsla
Eðlilegt er að spurt sé að því hvaða
tryggingu sveitarfélögin hafi fyrir
því að auknum verkefnum fylgi sam-
svarandi tekjustofnar þeim til handa.
I þessu sambandi tel ég rétt að líta
til reynslunnar af verkaskipta- og
tekjustofnabreytingunni sem varð
um áramótin 1989 og 1990. Úttektir
sem gerðar vom bæði á vegum fé-
lagsmálaráðuneytisins og Sambands
íslenskra sveitarfélaga sýndu svo
ekki varð um villst að sveitarfélögin
höfðu verulegan ábata af þessum
breytingum.
Komi til breytingar á verkaskipt-
ingunni er ljóst að staðið verði að
verki á svipaðan hátt og 1989, þ.e.
fulltrúar sveitarfélaganna og ríkis-
valdsins komi sér saman um fjár-
hagslegt mat á verkefnum og tekju-
stofnum sem flytjast milli ríkis og
sveitarfélaga.
Hvað breytist?
Nú liggja fyrir tillögur allra um-
dæmanefnda um sameiningu sveit-
arfélaga sem kosið verður um í al-
mennri atkvæðagreiðslu 20. nóvem-
ber nk. í þeim felst að sveitarfélögum
fækkar úr 196 í 43 ef tillögurnar
ná fram að ganga.
Með stórtækum samruna sveitar-
félaga og tilflutningi verkefna skap-
ast tækifæri til að efla og styrkja
sjálfsforræði sveitarfélaga og byggð
í landinu jafnframt því að ná fram
hagræðingu í opinberum rekstri.
Fjölmenn og öflúg sveitarfélög hafa
mun meiri vaxtarmöguleika í at-
vinnulegu tilliti og geta boðið íbúun-
um betri þjónustu en þau fámennu.
Jöfnunarsjóður
Ný lög um tekjustofna sveitarfé-
laga tóku gildi í ársbyrjun 1990.
Fullyrða má að þýðingarmestu breyt-
ingar á lögunum voru gjörbreytt
ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfé-
laga. Sneri þetta bæði að tekjuöflun
sjóðsins og jöfnunarhlutverki hans.
Reglur um framlog úr Jöfnunar-
sjóði sveitarfélaga eru miðaðar við
núverandi skiptingu landsins í sveit-
arfélög og núverandi verkefni sveit-
arfélaga. Reglurnar virka mjög
hvetjandi á sameiningu fámennra
hreppa, t.d. með innan við 300 íbúa,
en eru ekki sniðnar með sameiningu
fjölmennari sveitarfélaga í huga, t.d.
með 1-2 þúsund íbúa.
Nauðsynlegt er að gjörbreyta regl-
unum þannig að þær virki hvetjandi
á sameiningu stærri sveitarfélaga og
að þær breytist síðan í takt við færslu
verkefna frá ríki til sveitarfélaga.
Komi til verulegrar sameiningar
sveitarfélaga í kjölfar kosninganna
nú í nóvember þarf að sjálfsögðu að
aðlaga starfsemi Jöfnunarsjóðsins að
breyttri sveitarfélagaskipan.
Til þess að ná árangri í samein-
ingu sveitarfélaga er nauðsynlegt að
styrkja sjóðinn tímabundið svo hann
geti m.a. tekið þátt í að jafna skulda-
stöðu sveitarfélaga, greitt kostnað
við sameiningu sveitarfélaga og aðr-
ar aðgerðir sem því tengjast. Rétt
er að sveitarfélögin i landinu taki
sameiginlega þátt í slíkum kostnaði
að hálfu á móti ríkinu.
Stefnt er að því að fljótlega liggi
fyrir hvaða breytingar verða gerðar
á sjóðnum ef til verulegra samein-
inga sveitarfélaga kemur í kjölfar
kosninganna í nóvember. Tillögur
sveitarfélaganefndar frá því í mars
í vor verða hafðar að leiðarljósi, en
í þeim segir:
a. Sjóðurinn fjármagni í 5 ár,
1994-1998, sérstakt átak vegna
sameiningar sveitarfélaga, svo og
stofnunar reynslusveitarfélaga, sam-
kvæmt samkomulagi milli ríkis og
sveitarfélaga þar um.
b. Þess verði gætt að þjónustu-
framlög, stofnframlög til grunnskóla
og rekstrarframlög til tónlistarskóla
Jóhanna Sigurðardóttir
„Öll rök mæla því með
stækkun sveitarfélag-
anna, sem er fyrst og
fremst mikilvæg til að
tryggja atvinnuupp-
byggingu og lands-
mönnum jöfnuð í þjón-
ustu og lífskjörum hvar
sem þeir búa á land-
inu.“
úr sjóðnum til sveitarfélaga virki
hvetjandi á sameiningu.
Atvinnumál
Ymis vandamál atvinnulífsins, svo
sem atvinnuleysi og veik staða fyrir-
tækja í einstökum byggðarlögum,
verður auðveldara að fást við í stór-
um og fjölmennum sveitarfélögum
en er almennt í núverandi sveitarfé-
lögum. Þá kallar þróunin í sjávarút-
vegi á stækkun sveitarfélaga. Má
þar nefna nauðsyn á stækkun at-
vinnusvæða verkalýðs- og sjómanna-
samtaka sem auka sveigjanleika í
atvinnuþátttöku milli nærliggjandi
sveitarfélaga. Þessi þróun mun einn-
ig stuðla að sameiningu hafna, sam-
vinnu og hagræðingu sjávarútvegs-
fyrirtækja á milli byggðarlaga. Jafn-
framt er ljóst að sveitarfélögin munu
hafa sterkari aðstöðu til að varðveita
fiskveiðikvóta í heimabyggð og miðla
honum þar milli staða ef þau verða
stærri.
Samgöngumál
Ein af forsendum þess að stækkun
sveitarfélaga leiði til betri þjónustu
við íbúana eru greiðar samgöngur
innan hinna stóru sveitarfélaga. Með
greiðum samgöngum skapast betri
grundvöllur fyrir rekstri margvís-
legrar þjónustu sveitarfélagsins við
íbúana og hún verður þeim aðgengi-
legri. Þá leiða greiðar samgöngur til
þess að íbúarnir geti sótt atvinnu
um lengri veg. Takmarkaðar sam-
göngur innan héraðs hafa leitt til
þess að ekki hefur verið grundvöllur
fyrir ýmiss konar þjónustustarfsemi
sem krefst stórs markaðar.
Stefnumörkun ríkis-
stjórnarinnar
Ríkisstjórnin hefur samþykkt
stefnumörkun vegna sameiningar
sveitarfélaga:
1. Feli niðurstöður kosninga um
sameiningu sveitarfélaga í sér efl-
ingu stjórnarstigsins og stækkun
sveitarfélaga mun ríkisstjómin beita
sér fyrir samningum við sveitarfélög-
in um að þau yfirtaki rekstur heilsu-
gæslu, öldrunarþjónustu og málefni
fatlaðra. Við það verði miðað að hin
nýja verkaskipting ríkis og sveitarfé-
laga taki gildi sem fyrst eða á næstu
2 til 3 árum. Samhliða verði skoðað
hvort um frekari tilflutning verkefna
geti orðið. Unnið er að undirbúningi
þess að sveitarfélögin yfírtaki að
fullu rekstur grunnskóla 1. ágúst
1995.
Það er ekki vafi að hér er um að
ræða verkefni sem eðlilegra er að sé
á hendi sveitarfélaga en ríkis. í fyrsta
lagi vegna staðbundinnar Jjekkingar
þeirra á málaflokkunum. I öðru lagi
felur það í sér hvata til hagræðingar
og betra skipulags að fjárhagsleg
ábyrgð á málaflokkunum sé á sömu
hendi. I þriðja lagi er Ijóst að sveitar-
félögin geta betur skipulagt málin
með þeim hætti að betri og jafnvel
aukin þjónusta muni fást fyrir sama
fjármagn í þessa málaflokka.
Nefni ég þar ekki síst öldrunar-
þjónustuna og skipulag hennar og
rekstur sem bæði er á hendi ríkis
og sveitarfélaga. Má þar nefna að
heimahjúkrun og hjúkrunarheimili
eru kostuð af ríki en heimaþjónusta
og dvalarheimili af sveitarfélögun-
um. Slíkt leiðir til mikillar óhag-
kvæmni og dýrari reksturs sem kem-
ur fram í að sumir þjónustuþættir
öldrunarþjónustu eru ofnotaðir með-
an skortur er á öðnim. Fjárhagsleg
ábyrgð í þessum málaflokki gefur
því færi á betri nýtingu fjármagns
og aukinni þjónustu allt eftir þörfum
hvers og eins fyrir sama fjármagn.
2. Ríkisstjórnin mun í samningum
við sveitarfélögin í tengslum við
breytta verkaskiptingu beita sér fyr-
ir því að tekjur flytjist frá ríki til
sveitarfélaga þannig að þau geti
tryggilega staðið undir þeim kostn-
aði sem aukin verkefni krefjast. í
því sambandi verði stefnt að því að
afla sveitarfélögunum sjálfstæðra
tekjustofna.
3. Ríkisstjórnin mun sérstaklega
íjalla um auknar fjárveitingar til
Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, á árun-
um 1995-1998, vegna aðgerða sem
greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga
og vegna breyttrar verkaskiptingar.
Reglugerð Jöfnunarsjóðs verði breytt
svo hún verði enn frekar hvetjandi
fyrir sameiningu sveitarfélaga, t.d.
þannig að þau tapi ekki fjárhagslega
á því að sameinast. Stefnt verði að
því að auka þjónustuframlög úr
sjóðnum svo sveitarfélögin geti veitt
íbúum sínum góða þjónustu. Ljóst
er að framlög til Jöfnunarsjóðs munu
aukast, ef um verður að ræða stór-
fellda sameiningu sveitarfélaga. í
fyrsta lagi má gera ráð fyrir að veru-
legur hluti af því fjármagni sem nú
fer úi' ríkissjóði til reksturs grunn-
skóla fari í jöfnunaraðgerðir gegnum
Jöfnunarsjóð sveitarfélaga til að
jafna þann mikla mismun sem er á
kostnaði við rekstur grunnskóla á
hvern nemanda eða íbúa. Nefna má
í því sambandi að í Reykjavík er
hann nú 12 þúsund kr. á hvern nem-
anda en í ýmsum skólum á lands-
byggðinni tvöfalt hærri.
Ríkisstjórnin mun leita eftir því
með samkomulagi við Samband ís-
lenskra sveitarfélaga að Qármunum
verði varið úr Jöfnunarsjóði sveitar-
félaga til að greiða fyrir sameiningu
sveitarfélaga enda gefi úrslit fyrir-
hugaðrar atkvæðagreiðslu tilefni til
þess.
4. Á svæðum þar sem erfiðleikar
eru í atvinnumálum mun ríkisstjórnin
fela Byggðastofnun að beita sér fyr-
ir tilögum að sérstökum aðgerðum í
atvinnumálum í tengslum við sam-
einingu sveitarfélaga, einkum er
varðar fjárfestingar og hagræðingu
í rekstri.
5. Við ákvörðun um fjárveitingar
og forgangsröðun framkvæmda í
samgöngumálum á næstu árum verði
m.a. tekið tillit til sameiningar sveit-
arfélaga.
Ýmsir hafa gagnrýnt að ekki liggi
fyrir stefnumörkun ríkisstjórnarinn-
ar vegna sameiningar sveitarfélaga.
Hún liggur nú fyrir.
Fyrir kosningarnar 20. nóvember
nk. tel ég brýnt að sveitarstjórnir
leggi fram drög að stefnumörkun
sinni um hvaða áhrif breytt sveitar-
félagaskipan á grundvelli sameining-
ar sveitarfélaga hefur t.a.m. á skipu-
lag félagsþjónustu, hvernig skóla-
málum verður háttað, svo og hvernig
hlutur jaðarbyggðanna verði tryggð-
ur o.s.frv. Það er fyrst og fremst
ákvörðunarefni sveitarfélaganna
sjálfra en ekki ríkisvaldsins.
Nútíma byggðastefna
Það er auðvitað fjarstæða að álíta
að sveitafélagaskipan sem hentaði
fyrir nokkrum hundruðum ára sé sú
heppilegasta í dag. Sú sveitarfélaga-
skipan varð til við allt aðrar þjóðfé-
lagsaðstæður en nú eru og mótaðist
einkum af samgöngum og atvinnu-
háttum þess tíma ásamt þeim verk-
efnum sem sveitarfélögin þá höfðu
með höndum.
í þeim löndum sem við berum
okkur saman við hefur alls staðar
verið unnið að því að efla sveitar-
stjómarstigið og færa sveitarfélög-
unum fleiri verkefni og tekjur. í því
efni erum við langt á eftir okkar
nágrannaþjóðum.
Stækkun sveitarfélaga og efling
Glæsilegir
gististabír á
Kanarí í vetur
Fyrsta flugið seldist upp í síðustu viku
Bókaðu strax oq tryqgðu þér sæti
Verð frá kr. 43.900
pr. mann, h|ón meö 2 börn, 2-11 ára.
Verð kr. 56.800
pr. mann, 2 í íbúft, I.as Isas, 6. janúar.
Kanaríbæklingur
Heimsferöa er kominn út
meö spennandi nýjum
valkostum á Kanarí í vetur.
Heimsferðir kynna nú
glæsilega nýja gististaði
ásamt vöidum gististöðum á
ensku ströndinni. Njótt'
sumars í vetur og góörar
þjónustu Heimsferða.
Fáðu bseklinglnn sandun
Jólaferö 18. des. - 20 dagar
Verð frá kr. 59.800
pr. mann m.v. hjón meö 2 börn, las Isas.
Hugvallarskattar: Skattar og íorfallag|öld kr. .1.6.10,- fyrlr fulloröna, kr. 2..175,- fyrlr börn
HEIMSFF.RÐIR hf.
Austurstræti 17, 2. hæð • Sími 624600
a/r europa !í TURAUIA
VISA