Morgunblaðið - 29.08.1999, Blaðsíða 34

34 SUNNUDAGUR 29. ÁGÚST 1999
MORGUNBLAÐIÐ

SKOÐUN

Á AÐ TAKMARKA EIGNAR-
HALD Á BÖNKUM Á ÍSLANDI?
AÐ undanförnu hefur verið nokk-
ur umræða um eignarhald á bönk-
um á Islandi. Kveikjan að þeirri
umræðu er nýleg sala á umtalsverð-
um hluta (22,5%) hlutafjár í Fjár-
festingarbanka atvinnulífsins (FBA
hf.) til eins aðila, Orea SA, en ekki
hefur komið fram opinberlega þeg-
ar þetta er skrifað, hverjir eða
hversu margir aðilar standa að því
félagi annað en það að átta nafn-
greindir menn skipa stjóm þess og
eru sagðir fara fyrir hópum fjár-
festa. Umræðan tengist einnig fyr-
irhugaðri sölu á hlut ríkissjóðs í
þeim fjármálastofnunum og öðrum
ríkisstofnunum þar sem ríkissjóður
á ennþá meirihluta hlutafjár og fyr-
irhugað er að selja samkvæmt
einkavæðingaáformum ríkisstjórn-
arinnar og lýst er í stjómarsáttmál-
anum þannig: „Hlutabréf í ríkis-
bönkunum verði seld með það að
markmiði að ná fram hagræðingu á
fjármagnsmarkaði en tryggja um
leið virka samkeppni á markaðnum
til að ná fram ódýrari þjónustu. Við
söluna verði þess gætt að ríkið fái
hámai’ksverð fyrir eign sína í bönk-
unum.“
Ég hef reynt að fylgjast með
þessari umræðu, einkum á vefsíðum
Morgunblaðsins og DV, en hef
hvorki tíma né aðstöðu til þess að
leggja mig eftir öllu sem sagt hefur
verið. Umræðan er athyglisverð en
ekki mjög markviss; einkum virðist
mér sem einstaka stjómmálamenn
eigi erfitt með að gera það upp við
sig hvemig standa eigi að sölunni á
hlut ríkisins í bönkunum, hvort tak-
marka eigi eignarhaldið, með hvaða
rökum, hvort og þá hvemig slíkar
takmarkanir kunna að hafa áhrif á
verð og viðskipti með hlutabréf í
þeim stofnunum. Til þess að setja
hlutina í eðlilegt samhengi mun ég í
eftirfarandi grein gera tilraun til
þess að lýsa á einfaldan hátt gild-
andi íslenskum lagaákvæðum um
eignarhald á bönkum og hvernig
þau era í samanburði við önnur
lönd. Það sem sagt er um banka á í
stóram dráttum einnig við um aðrar
lánastofnanir.
Gildandi ísl. lagaákvæði
Lög um viðskiptabanka og spari-
sjóði nr. 113/1996 með síðari breyt-
ingum setja almennan ramma um
starfsemi þeirra. Þau eru sniðin að
tilskipunum Evrópusambandsins.
Þar era m.a. ákvæði um stofnun,
starfsleyfi og synjun starfsleyfis,
stjórn, starfsemi, eigið fé og eigin-
fjárhlutfall, ársreikninga og endur-
skoðun, samrana og slit, eftirlit
o.s.frv. Á grandvelli þeirra hafa ver-
ið settar ýmsar reglur og reglu-
gerðir. Lögin miða að því að setja
starfseminni þann ramma sem best
þjónar tilgangi þessara stofnana,
sem er m.a. að vera einn af söfnun-
araðilum sparifjár almennings,
stunda lánsfjármiðlun og greiðslu-
miðlun og að veita al-
menningi og fyrirtækj-
um ýmiss konar fjár-
málaþjónustu. Ennþá
era í lögunum sérá-
kvæði um ríkisvið-
skiptabanka sem verða
óþörf við sölu ríkisins á
meirihluta í þeim. Um
FBA hf. og aðrar sam-
bærilegar lánastofnan-
ir, m.a. Kaupþing hf.,
gUda lög um lánastofn-
anir aðrar en viðskipta-
banka og sparisjóði nr.
123/1993 með síðari
breytingum. I síðar-
nefndu lögunum era til-
vísanir í lögin um við-
skiptabanka og spari-
sjóði sem gera það að verkum að
þau eru nánast eins og verður fjall-
að um þau jafnhliða hér á eftir.
Megineinkenni laganna er að þau
era einföld, skýr og framkvæman-
leg. Þau miða að því að treysta ör-
uggan og heilbrigðan rekstur þess-
ara stofnana á gegnsæjan hátt.
Banki (og aðrar lánastofnanir)
verður ekki stofnaður nema sem
hlutafélag1 og þarf til þess starfs-
leyfi viðskiptaráðherra. Almenn lög
um hlutafélög gilda um banka nema
annað sé boðið í lögunum.
Ekki er krafist lágmarksfjölda
stofnenda banka2. Stofnendur geta
verið einstaklingar og lögaðilar.
Þeir geta því verið tveir, skv. al-
mennum hlutafélagalögum, og
þurfa að reiða fram lágmark stofn-
fjár sem er 400 millj. kr. í júlí 1999.
Ráðherra getur synjað umsókn um
starfsleyfi, að fengnum tillögum
Fjármálaeftirlitsins, sé eignarhlut-
ur hluthafa í banka talinn ósamrým-
anlegur eðlilegum rekstri hlutaðeig-
andi stofnunar. Ráðherra getur
einnig synjað umsókn ef náin tengsl
banka við einstaklinga eða lögaðila
geta að mati Fjármálaeftirlitsins
hindrað það í eðlilegum eftirlitsað-
gerðum. Sama á við ef lög eða regl-
ur, sem um slíka einstaklinga eða
lögaðila gilda, hindra eðlilegt eftir-
lit.
Um starfandi hlutafélagsbanka
og nýstofnaða banka gilda sömu
ákvæði um fjölda hluthafa. Þeir
geta verið tveir eins og áður sagði.
Það má heldur ekki leggja neinar
hömlur á viðskipti með hluti í hluta-
félagsbanka. Hins vegar era gerðar
ríkar kröfur til þess að hluthafar
séu almennt hæfir til þess að eiga
og fara með sinn hlut með tilliti til
heilbrigðs og trausts rekstrar hlut-
aðeigandi stofnunar. Mikilvægt er
að menn átti sig á því hvað í þessu
felst og mun ég víkja að því nokkra
nánar3.
í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 113/1996
segir: „Þeir hluthafar, sem eiga eða
hyggjast eignast virkan eignarhlut í
viðskiptabanka, skulu fyrir fram til-
kynna Fjármálaeftirlitinu þar um.
Með virkum eignarhlut
er átt við beina eða
óbeina hlutdeild sem
nemur 10% eða meira
af eigin fé eða atkvæð-
isrétti eða aðra hlut-
deild sem gerir kleift
að hafa veraleg áhrif á
stjómun viðkomandi
stofnunar. Einnig skal
hlutaðeigandi tilkynna
Fjármálaeftirlitinu ef
hann hyggst auka við
hlutafjáreign sína það
mikið að hlutur hans í
hlutafélagsbanka eða
samsvarandi réttur til
meðferðar atkvæða
nemi 20%, 33% eða
50% eða svo stóram
hluta að hlutafélagsbanki verði tal-
inn dótturfyrirtæki hans.“ Hlutafé-
lagsbankar skulu tilkynna Fjár-
málaeftirlitinu eigi sjaldnar en einu
sinni á ári um alla hluthafa sem eiga
10% hlutafjár eða meira og hluta-
fjáreign hvers þeirra.
4. mgr. sömu greinar hljóðar svo:
„Ráðherra getur að fenginni tillögu
Fjármálaeftirlitsins synjað hluthafa
um að eignast hlut eða um rétt til
meðferðar atkvæða skv. 3. mgr. telji
hann viðkomandi ekki hæfan til
þess með tilliti til heilbrigðs og
trausts rekstrar hlutaðeigandi
stofnana...“
Að mínum dómi eru
gildandi lög, reglur og
upplýsingar um mark-
aðinn áreiðanlegar og
gegnsæjar, segir Þórð-
A
ur Qlafsson, og veita
Alþingi, ríkisstjórn og
almenninffl þær upplýs-
ingar sem þörf er á.
Tilgreind ákvæði era sett með
hagsmuni hlutaðeigandi stofnana í
huga og er ætlað að tryggja að eig-
endur þeirra uppfylli þær kröfur
sem tO þeirra era gerðar. Meðal
annars era gerðar kröfur um að
helstu hluthafar eða þeir sem fara
með hluti séu hæfir til þess með til-
liti til hagsmuna hlutaðeigandi
stofnunai- eða viðskiptamanna
hennar. Skylda til tilkynningar um
aukningu á hlut eða rétt til með-
ferðar atkvæða er eðlileg með hlið-
sjón af þeim kröfum sem gerðar era
til stórra eignaraðila hlutafélags-
banka með tilliti til heilbrigðs
rekstrar og eðlilegra viðskiptahátta.
Nauðsynlegt er að ávallt liggi fyrir
upplýsingar um þessi atriði til að
unnt verði að grípa til viðeigandi
ráðstafana af hálfu Fjármálaeftir-
litsins sem getur lagt til við ráð-
herra að hafnað verði nýjum hlut-
höfum eða kaupum þeirra sem fyrir
eru á viðbótarhlutafé teljist þeir
ekki hæfir að mati þess. Telji ráð-
herra ekki grandvöll til þess að
hafna eignarhlut getur hann ákveð-
ið að hlutnum fylgi ekki atkvæðis-
réttur.
112. gr. laganna er enn fremur að
finna ákvæði sem heimilar ráð-
herra, að fengnum tillögum Fjár-
málaeftirlitsins, að grípa inn í at-
burðarásina ef aðili, sem áður var
talinn hæfur til þess að fara með
meira en 10% hlut (virkan eignar-
hlut) í banka, fer þannig með rétt-
indi sín að að andstætt sé hagsmun-
um hlutaðeigandi viðskiptabanka
eða eðlilegum viðskiptaháttum.
Ef kaup Orca SA á hlutabréfun-
um í FBÁ hf. eru sett inn í þessa
formúlu, þá í fyrsta lagi eiga þeir að
hafa átt að tilkynna Fjármálaeftir-
litinu fyrirfram um fyrirhuguð kaup
á hlutabréfunum í FBA hf. I öðra
lagi ef kaupin hafa farið fram en
Orca SA hefur ekki tilkynnt kaupin
þá getur ráðherra, að fengnum til-
lögum Fjármálaeftirlitsins, ákveðið
að hlutnum fylgi ekki atkvæðisrétt-
ur og í þriðja lagi getur Fjármála-
eftirlitið lagt til við ráðherra að
hann synji Orca SA að eignast
meira en 10% hlut í FBA hf. ef það
telur félagið ekki hæft til þess með
tilliti til heilbrigðs og trausts
rekstrar hlutaðeigandi stofnunar.
Synjunin verður að vera byggð á
málefnalegum rökum. Ef t.d Osama
bin Ladin4 væri kaupandinn yrði
þeim eflaust hafnað. Ef granur léki
á að kaupendumir ætluðu sér að
nota aðstöðuna til glæpsamlegra
verka eða að kaupendahópurinn
væri ekki ekki gegnsær (t.d. erlent
félag sem enginn vissi hver stæði á
bakvið), þá yrði kaupunum sömu-
leiðis hafnað. Tæplega ætti það að
leiða til synjunar á kaupum á virk-
um eignarhlut þótt kaupandinn, eða
hluti þeirra, væra álitnir hafa greitt
fé í kosningasjóði stjómmálaflokka,
væra sjálfstæðismenn eða fram-
sóknarmenn eða jafnvel eitthvað
annað verra að því er skilja má um-
ræðuna. Hvert tilvik verður að
skoða sjálfstætt.
Samanburður við önnur lönd
Fyrrgreind ákvæði íslensku
bankalaganna era sniðin að tilskip-
unum Evrópusambandsins5 eins og
áður sagði og era sambærileg
ákvæði í bankalöggjöf þeirra þjóða
sem tilheyra Evrópska efnahags-
svæðinu. Aðrar takmarkanir á eign-
arhaldi eða atkvæðisrétti í bönkum í
þeim löndum era ekki fyrir hendi
svo mér sé kunnugt um. Algengt er
að iðnaðar- og þjónustufyrirtæki
séu stórir hluthafar í bönkum í Evr-
ópu og svokallaðir stofnanafjárfest-
ar (t.d. lífeyrissjóðir) era að verða
Þórður
Ólafsson
meira áberandi í hópi hluthafa en
áður.
Helstu dæmin um takmarkanir á
eignarhaldi í bönkum era frá
Bandaríkjunum, Kanada og S-
Kóreu. I Bandaríkjunum og S-
Kóreu miða takmarkanirnar að því
að hindra yfirráð viðskipta- og iðn-
aðarsamsteypa yfir bankastarfsemi,
en í Kanada eru takmarkanirnar
fyrst og fremst af sögulegum
ástæðum og til þess ætlaðar að
halda bandarískum bönkum frá
Kanada.
Hvað varðar takmarkanir á fjár-
festingu erlendra fjárfesta í inn-
lendri bankastarfsemi þá era víða
takmarkanir í þeim efnum, helst í
þróunarríkjunum óg sumum ríkjum
fyrrverandi Sovétríkjanna, en era á
hröðu undanhaldi. Engar takmark-
anir eru á fjárfestingu erlendra að-
ila í fjármálaþjónustu á íslandi.
Á að breyta lögum og takmarka
eignarhald á íslenskum bönkum og
stöðva einkavæðingu ríkisviðskipta-
bankanna?
Fram hafa komið skiptar skoðan-
ir um þessi efni í umræðunum að
undanförnu. Einkavæðingin er
sjálfstætt pólitískt mál, sem skiptar
skoðanir era um en núverandi ríkis-
stjórn hefur ákveðið að fylgja fram.
Framkvæmd hennar má sjálfsagt
skoða með tilliti til þess að tryggja
dreifða sölu hlutafjár ríkisins í
framsölu. Um þá framkvæmd alla
ræður ríkisstjórnin í útboðsskilmál-
um og verður að meta hvort for-
sendur sölunnar séu í samræmi við
yfirlýst markmið stjómarsáttmál-
ans að: „við söluna verði þess gætt
að fá hámarksverð fyrir eign sína í
bönkunum". Hitt er stærra mál að
tryggja dreifða eignaraðild til fram-
búðar. Til þess þarf að breyta lög-
um. Verður markmiðinu með sölu
hlutabréfanna eins og kveðið er á
um í stjórnarsáttmálanum: „að ná
fram hagræðingu á fjármagnsmark-
aði og að tryggja um leið virka sam-
keppni á markaðinum til að ná fram
ódýrari þjónustu“ helst náð með því
að takmarka eignarhald í bönkun-
um? Er „geigvænleg samþjöppun á
fjármagni að eiga sér stað, m.a.
vegna þeirrar einkavæðingarstefnu
sem ríkisstjómin rekur, og verður
almenningur fyrir vikið af eignum
sem verið hafa á hans forræði", eins
og segir í yfirlýsingu þingflokks
Vinstrihreyfingarinnar-græns
framboðs?
Auðvitað er hægt að tryggja
dreifða eignaraðild með lögum. En
hvar á að setja mörkin? Að enginn
einn aðili (einstaklingar og lögaðil-
ar) megi eiga eða fara með stærri
hlut, beinan (og óbeinan?) en x%. Á
að setja bann við að tengdir aðilar
eigi eða fari sameiginlega með meira
en x% hlut? Hvemig mega þeir vera
tengdir? a) fjölskylduböndum, b)
fjárhagslega (hvemig?) c) á að
banna atvinnufyrirtækjum að fjár-
festa í bönkum? og svo má lengi
spyija. Eftirlit með framkvæmd
slíkra takmarkana þarf að vera virkt
og öraggt, en það kostar líka pen-
inga. Mundu erlendir aðilar vera
fúsari til þess að fjárfesta í íslensk-
um bönkum og öðram lánastofnun-
um ef þeir mættu einungis eiga og
fara með takmarkaðan hlut? Er