Morgunblaðið - 09.06.2001, Blaðsíða 54

SKOÐUN
54 LAUGARDAGUR 9. JÚNÍ 2001 MORGUNBLAÐIÐ
SÍÐUSTU vikur hefur umræðan
um fiskveiðistjórnun hérlendis verið
á miklu flugi vegna deilna um veiðar
smábáta og nýjustu skýrslu Hafrann-
sóknarstofnunar um ástand nytja-
stofnanna. Í þessari orrahríð hafa
mörg stór orð fallið og ýmsum stað-
hæfingum verið varpað fram. Þetta
er ekki aðeins eðlilegt, heldur nauð-
synlegt því opin og fjörleg umræða er
ómissandi í lýðræðisþjóðfélagi. Hins
vegar hefur málefnagrundvöllurinn
ekki verið jafn sterkur. Hér ber að
hafa í huga að sjávarútvegur er höf-
uðatvinnugrein landsmanna og því
miklir, en oft ólíkir, hagsmunir í húfi.
Þessi togstreita hefur sett sitt mark á
fréttatíma fjölmiðla, sem virðist oft og
tíðum vera meira í ætt við manntafl á
milli einstakra hagsmunahópa frem-
ur en óvilhöll og yfirgripsmikil um-
fjöllun sem veltir upp öllum hliðum
málsins. Ennfremur er því líkast að
einstakir fjölmiðlar haldi sumum
skoðunum meira til haga en öðrum og
varpi misvísandi mynd til lands-
manna. Dæmi um þetta er þegar
sóknarmarkskerfi í Færeyjum var
dásamað marga fréttatíma í röð, án
þess að fjalla um fiskveiðasögu
eyjanna í heild sinni.
Því fer fjarri að núverandi fisk-
veiðastjórnunarkerfi sé hafið yfir
gagnrýni né heldur að það sé meitlað í
stein. Framfarir í fiskvísindum eða
breytingar á pólitískum áherslum
munu án efa verða til þess, að fisk-
veiðistjórnun við landið mun breytast
á næstu árum. En breytingarnar
verða að vera á réttum forsendum.
Margt af þeirri gagnrýni sem nú er
varpað fram er ekki réttmæt og um-
ræðan um meinta galla kvótakerfisins
virðist að miklu leyti snúast um stað-
leysur, sem virðast víða teknar sem
viðurkenndar staðreyndir. Í þessu til-
efni hafa undirritaðir tekið saman tíu
staðleysur sem oft er varpað fram
sem algildum sannleik í opinberri um-
ræðu um núverandi fiskveiðistjórn-
unarkerfi. Jafnframt er gerð tilraun
til að hrekja þær með reynslurökum.
1. Sjávarútvegur í Færeyjum geng-
ur vel vegna þess hve fiskveiði-
kerfið þar er gott
Færeyingar byggðu fiskveiðar sín-
ar að mestu á sókn á fjarlæg mið allt
fram til loka áttunda áratugarins.
Eftir að Íslendingar færðu út land-
helgi sína í 200 mílur um miðjan átt-
unda áratuginn, fylgdu aðrar þjóðir
við norðanvert Atlantshaf fljótlega í
kjölfarið. Árið 1977 var svo komið að
færeyski flotinn hafði að mestu flust á
heimamið. Á áttunda og níunda ára-
tugnum voru fjárfestingar í sjávarút-
vegi gífurlegar í Færeyjum og nam
heildarfjárfesting allt að 40-50% af
landsframleiðslu eyjanna, mest í bún-
aði til veiða og vinnslu. Aukin afkasta-
geta fiskiskipaflotans auk Hráefna-
sjóðsins svokallaða (sem tryggði
lágmarksfiskverð til útgerðanna)
leiddi til þess að fiskistofnarnir við
eyjarnar voru ofnýttir nær allan ní-
unda áratuginn og var oft veitt allt að
tvisvar sinnum meira en fiskifræðing-
ar lögðu til. Ofveiðin leiddi til þess að í
byrjun tíunda áratugarins hrundu
fiskistofnarnir við Færeyjar og við
tók ein dýpsta efnahagskreppa sem
vestrænt ríki hefur orðið fyrir á frið-
artímum. Bankakerfið hrundi, lands-
framleiðslan féll um þriðjung, fjórði
hver maður var án atvinnu og einn af
hverjum tíu flutti úr landi. Þessi at-
burðarás lýsir því vel hvað gerist, ef
fiskveiðar eru ekki takmarkaðar í
þjóðfélagi sem byggir svo mjög á
einni auðlind. Svo lengi sem veiðarnir
eru arðsamar munu nýir aðilar þyrp-
ast inn og þeir sem fyrir eru fjárfesta
í skipum og búnaði þar til fiskistofn-
arnir hafa verið ofveiddir.
Færeyingar tóku upp kvótakerfi að
kröfu Dana árið 1992, en því var varp-
að fyrir róða eftir aðeins eitt ár og
sóknarmarkskerfi innleitt, sem hefur
verið við lýði síðan. Erfitt er að dæma
árangur þessa kerfis, enn sem komið
er. Kreppan í Færeyjum og gjaldþrot
sjávarútvegsfyrirtækja þar, leiddi til
þess að flotinn skrapp saman um allt
að helming frá því sem mest var og
bankarnir héldu að sér höndum hvað
varðaði lán til nýrra skipakaupa.
Vegna þessa hafa fjárfestingar staðið
í stað í greininni og sóknin hefur ekki
aukist úr öllu valdi því skipin eru bæði
eldri og færri en áður. Hversu lengi
þetta ástand varir skal ósagt látið. En
ef marka má reynslu annarra ríkja
mun sóknarkrafturinn aukast í náinni
framtíð og því er vafasamt að draga
sterkar ályktanir af því tímabundna
ástandi sem nú ríkir á eyjunum og yf-
irfæra það á Ísland.
2. Kvótakerfið takmarkar nýliðun í
sjávarútvegi
Kvótakerfið hindrar allar veiðar án
kvóta og nýliðar verða að kaupa kvóta
af þeim sem fyrir eru til þess að hefja
veiðar. Þannig er nýliðun án kvóta-
kaupa hindruð. Mörgum Íslendingum
finnst mikilvægt að fisknir einstak-
lingar geti keypt bát og hafið útgerð
og unnið sig upp eins og verið hefur
frá alda öðli. Þessum hinum sömu
finnst kvótakerfið hefta það. Óvíst er
að hægt sé að finna fískveiðistjórn-
unarkerfi, sem myndi ekki hindra
innkomu nýrra aðila með einhverjum
hætti, því ef aðgangur er frjáls og
veiðarnar eru arðsamar, fjölgar nýlið-
um þar til fiskistofnarnir hrynja.
Sóknarmarkskerfi, til að mynda, hlýt-
ur að vera byggt á einhvers konar
takmörkunum. Annað hvort með því
að takmarka sóknargetuna með
tæknilegum hindrunum, þ.e. banna
skipum að fjárfesta í búnaði, eða
hindra aðgang nýrra skipa. Hér áður
fyrr á Íslandsmiðum, gat nýtt skip að-
eins bæst í flotann ef gamalt skip var
tekið út í staðinn. Ef slíkt er ekki gert
er aðeins hægt bregðast við með því
að stytta veiðitímann þar til arðsemi
er ekki lengur til staðar í greininni og
nýir aðilar hætta að streyma inn.
Stundum er þetta þó ekki nóg. Veið-
um á Kyrrahafslúðu, undan strönd
N-Ameríku, er t.d. stjórnað með
sóknarmarki og taka þær aðeins einn
dag því fjöldi skipa kemur á vettvang
og veiðir leyfilegan hámarksafla á
einum degi. Þetta er þó aðeins eitt
dæmi af mörgum um langtíma áhrif
sóknarmarkskerfis á fiskveiðarnar ef
nýliðun er ekki takmörkuð.
Með aflamarkskerfinu verður
kvótinn aðeins hluti af þeirri fjárfest-
ingu sem þarf til þess að hefja útgerð.
Svipaður kostnaður myndi leggjast til
í sóknarmarkskerfi, þar sem réttind-
in til þess að veiða eru þá innifalinn í
verði skipsins sem verður að kaupa til
þess að geta hafið útgerð. Þetta sést
best á því að undanfarin ár hafa
krókaleyfisbátar gengið kaupum og
sölum á verði sem er langt yfir raun-
verðmæti bátanna.
3. Sóknarmark er góð byggðastefna
Ef sóknarmark yrði tekið upp í
fiskveiðum við Ísland yrðu áhrifin eft-
ir landshlutum mjög mismunandi.
Þeir útgerðarstaðir sem eru næstir
miðunum gætu hagnast á kostnað
þeirra staða sem fjær eru. Þetta staf-
ar af því að við sóknarmark verða
veiðarnar að keppni á milli einstakra
skipa og byggðarlaga. Þeir sem eiga
styst til hafnar frá miðunum hafa því
möguleika til þess að veiða mest.
Veiðiþol fiskistofnanna er takmarkað
og ef þeir sem eru nær veiða meira,
hlýtur minna að koma í hlut þeirra
sem fjær eru. Þess vegna myndi
sóknarmark hugsanlega leiða til
byggðaröskunar innan landsbyggð-
arinnar, styrkja sumar byggðir en
veikja aðrar. Það er því eðlilegt að
Vestfirðingar séu hallir undir sókn-
armarkskerfi, en frá Vestfjörðum er
stutt á góð þorskmið. Sóknarmark
gæti hins vegar aldrei leitt til byggða-
stefnu sem landið í heild gæti sætt sig
við.
Sóknartakmarkanir hafa, þar sem
þær hafa verið reyndar, leitt til offjár-
festingar, slæmrar nýtingar fram-
leiðslufjármuna og lélegrar afkomu.
Jafnvel þótt útgerðarstaðir sem
fjærst eru miðunum myndu sætta sig
við að hætta útgerð, myndi sóknar-
markið ekki vera nein byggðablessun
þegar til lengri tíma er litið, jafnvel
ekki á Vestfjörðum.
4. Íslendingum hefur ekki tekist að
byggja upp fiskistofnana þrátt
fyrir að aflamarkskerfið hafi ver-
ið við lýði í 17 ár.
Þegar rætt er um uppbyggingu
fiskistofna er mikilvægt að rugla ekki
saman ákvörðun um heildarafla og
því hvernig veiðunum er stjórnað.
Fiskveiðistjórnunarkerfið hérlendis
byggir á tveim þrepum. Fyrst er
heildarafli tegunda ákvarðaður út frá
tillögum Hafrannsóknarstofnunar.
Næsta þrep felst í að útgerðum í afla-
markskerfi er úthlutað kvóta og
krókaleyfisbátum sóknardögum.
Aflamarksskip geta ekki veitt um-
fram kvóta sína, nema þá leigja eða
kaupa viðbótarkvóta. Bátar í sóknar-
dagakerfi geta hins vegar veitt eins
mikið og þá lystir eða allt þar til veið-
ar í þessum hluta kerfisins eru stöðv-
aðar, en það gerist þegar heildarafli í
sóknarkerfi hefur náð ákvörðuðu há-
marki. Það er því ljóst að ef menn eru
telja að mistök hafi átt sér stað við
fiskveiðastjórnun og afli sé því minni
af þeim sökum, að þá er það ekki
kvótakerfinu að kenna heldur líf-
fræðilegri óvissu um ástand og veiði-
þol fiskistofna sem leitt hafa til
rangra ákvarðana um
heildarafla. Ef t.d.
sóknarmark væri við
lýði mundu yfirvöld
samt sem áður reyna
að koma í veg fyrir
veiðar umfram veiði-
þol. Sú viðleitni væri
auðvitað erfiðari og
háð gæftum á miðun-
um.
Ljóst er að heildar-
afli hefur í einhverjum
tilfellum farið fram úr
áætlun og sögur hafa
verið uppi um að ein-
hverju magni þorsks
sé landað framhjá
vikt. Þetta magn er þó
óverulegt ef miðað er
við að heildar botn-
fiskafli var um 504
þúsund tonn fiskveiði-
árið 1999/2000. Því er
ljóst að eingöngu ef
umtalsvert brottkast
fiskjar er fylgifiskur
kvótakerfisins geta
verið tengsl á milli
uppbyggingar fiski-
stofnana og afla-
markskerfisins sem
leiðir okkur að næsta
atriði.
5. Kvótakerfið ýtir
undir brottkast
fisks og sóun
Um árabil hefur það
orðspor fylgt kvótakerfinu að það
leiði til brottkasts fiskjar og sóunar
verðmæta. Nú nýverið gerði Gallup
umfangsmikla könnun meðal sjó-
manna um hvað hæft sé í þessum
staðhæfingum. Niðurstöður hennar
sýndu að allt að 25.600 tonnum af bol-
fiski er hent árlega. Þetta eru ógn-
vænlegar tölur og hafa þær verið
raktar beint til kvótakerfisins. Í kjöl-
farið hafa menn gjarnan tengt brott-
kastið við rányrkju og þverrandi
fiskistofna. Hér má þó ekki hrapa að
ályktunum. Það brottkast sem hefur
verið gefið til kynna með nafnlausum
könnunum, er mjög lítill hluti af afla
eða aðeins um 5% af heildarafla. Það
ætti ekki að skipta sköpum um við-
gang fiskistofna, jafnvel þó það væri
ívið meira. Þá er heldur ekki víst að
brottkastið dragi úr hagkvæmni
kvótakerfisins. Í fyrsta lagi verða af-
föll í allri framleiðslu, hvort sem um
er að ræða ræktun grænmetis, mjólk-
urframleiðslu eða í fiskveiðum. Ef aft-
ur er miðað við 5% brottkast má segja
að „nýtingarstuðulinn“ í bolfiskveið-
um sé um 95%. Ennfremur er ljóst, að
sá fiskur sem hent er aftur í sjóinn er
yfirleitt verðlítill eða verðlaus vegna
t.d. sjúkdóma, holdafars eða stærðar
og því ekki mikið verðmætatap þó
hann komi ekki að landi.
Í öðru lagi er ekkert sem bendir til
þess að nýtingarstuðlar séu hærri í
öðrum stjórnunarkerfum. Það er t.d.
alþekkt í sóknarmarkskerfi að meiri
áhersla er lögð á magn en gæði og
meiri afli er innbyrtur en hægt er að
ísa eða frysta. Þá má einnig benda á
að í könnun sem SKÁÍS gerði meðal
sjómanna árið 1990 kom fram, að um
40 þúsund tonnum væri hent fyrir
borð. Eins og fram kemur hér að neð-
an var einungis um helmingur afla
veiddur á kvótaskipum á þessum
tíma. Það er því ekki hægt að slá
neinu föstu um hvort sóknarmarks-
kerfi eða aflamarkskerfi leiði til meira
brottkasts.
6. Kvótakerfið hefur verið lýði frá
árinu 1984
Kvótakerfið í núverandi mynd varð
til árið 1990, þótt aflamarkskerfi hafi
fyrst verið tekið upp í botnfiskveiðum
1984. Frá 1985 og fram til 1990 var
öllum skipum hins vegar gefinn kost-
ur á að velja á milli sóknar- og afla-
marks og mörg nýttu sér fyrri kost-
inn. Aflamarkskerfi hafði þó verið við
lýði í síldveiðum frá 1975. Árið 1986
voru aðeins um 30% af heildarþorsk-
afla veidd af kvótaskipum. Þetta hlut-
fall hafði vaxið í um 50% á árunum
1988-90. Til að hvetja útgerðarmenn
til að flytja sig yfir í aflamarkskerfið
var sóknarmarksskipum, sem fluttu
sig yfir í aflamarkskerfið á árunum
1986-87, gefinn kostur á að auka hlut-
deild sína í heildarafla. Ný lög um
stjórn fiskveiða voru síðan sett árið
1990. Allir bátar 6 brúttórúmlestir og
stærri voru nú settir á samræmt afla-
mark og var skipum, sem höfðu lágt
aflamark, úthlutaðar sérstækur bæt-
ur sem námu 40% af því sem upp á
vantaði til að þau næðu meðaltali í
sínum skipaflokki. Enda þótt afla-
markskerfið teygi þannig rætur sínar
allt til ársins 1984 fer því fjarri að
kvóti allra skipa hafi byggt á veiði-
reynslu áranna 1981-83 eins og oft er
haldið fram.
7. Aflamarkskerfið eykur fjárfest-
ingu og skuldasöfnun útgerðar-
innar er óeðlileg
Undanfarinn áratug hafa skuldir
sjávarútvegs vaxið mikið að krónu-
tölu. Þetta má rekja til kvótakerfisins
að einhverju leyti. En eftir að það
kom til sögunnar árið 1990 hafa út-
vegsfyrirtækin átt hægara með að fá
lán þar sem fjármálastofnanir höfðu
nú tryggari veð fyrir lánum en áður
þekktist. Lánin hafa síðan verið notuð
til þess að fjármagna hagræðingu
innan greinarinnar. Í stuttu máli er
sagan sú að hagkvæmari útgerðir
kaupa þær óhagkvæmari út úr sjáv-
arútvegi. Í kjölfarið fækkar störfum
en skuldir vaxa. Greinin notar meira
fjármagn, en ekki á sama hátt og áð-
ur. Helstu verðmætin felast nú í
kvótastöðu – ekki skipum og vinnslu-
húsum. Þrátt fyrir þetta er eiginfjár-
staða greinarinnar mjög sterk um
þessar mundir að teknu tilliti til
kvótaeignar og greinin er vel undir
það búin að mæta skakkaföllum. Með
öðrum orðum, eignir og skuldir út-
gerðanna hafa vaxið með tilkomu
kvótakerfisins – eignirnar þó hraðar.
Hagræðing hefur verið afar knýj-
andi í íslenskum fiskveiðum á síðustu
árum. Þorskafli hefur minnkað um
rúmlega helming frá árinu 1981 og
sóknin varð að minnka. Til þess að ná
þessu sama markmiði í sóknarmarks-
kerfi hefðu þurft að koma til stórfelld
uppkaup á fiskiskipum eða mikill
stuðningur stjórnvalda við óhag-
kvæmar útgerðir.
8. Mikil búseturöskun hefur átt sér
stað í kjölfar kvótakerfisins
Ástæðan fyrir fólksflutningum
geta verið mjög margvíslegar, s.s. af
félagslegum, atvinnulegum, heilsu-
farslegum og menntunarlegum
ástæðum, eins og kemur glögglega
fram í ágætri skýrslu Byggðastofn-
unar frá árinu 1997: „Misjafnt er milli
landshluta á landsbyggðinni í hve
miklum mæli fólk er ánægt með ein-
staka þætti búsetuskilyrðanna, t.d.
eru Vestfirðingar og íbúar bæjanna á
norðanverðum Austfjörðum ánægðir
með atvinnumálin í byggðarlagi sínu
þó svo að þaðan hafi verið mikill
brottflutningur.“
Kvótaflutningar eiga sér yfirleitt
stað í tengslum við hagræðingu af
einhverjum toga, sem er oft forsenda
þess að fyrirtækin geti greitt hærri
laun. Þessar færslur hafa því stutt við
byggð á allmörgum stöðum um land-
ið, þó það sé alls ekki sjálfgefið að
fólksfjöldi vaxi í kjölfar bættrar
kvótastöðu. Þvert á móti. Fólksfækk-
un hefur jafnvel átt sér stað á sumum
stöðum sem bætt hafa við sig kvóta,
s.s. Fjarðarbyggð. Kvóta- og fólks-
flutningar á milli sveitarfélaga eru því
aðeins einn þáttur í ferli sem á sér
djúpar orsakir. Ekki er hægt að
tengja þessa tvö atriði saman með
jafn afgerandi hætti og margir vilja
vera láta.
Ekki er heldur hægt að skilja þess-
ar breytingar án þess að skoða þær í
sögulegu samhengi. Rót vandans í
mörgum smærri sveitarfélögum ligg-
ur í þeim óhóflegu fjárfestingum í
fiskveiðum og vinnslu, sem ráðist var
í á áttunda áratugnum. Það leiddi til
mjög örrar fólksfjölgunar þann ára-
tuginn á smærri stöðum, sem nú er að
nokkru að ganga til baka. Afkasta-
geta fiskvinnslunnar vítt og breitt um
landið hefur lengi verið mun meiri en
þörf er á og því er viðbúið að staðir á
landsbyggðinni takist á um hráefni og
kvóta.
9. Smábátum hefur vegnað verr eftir
upptöku kvótakerfisins
STAÐLEYSUR OG STAÐREYNDIR
UM ÍSLENSKA KVÓTAKERFIÐ
Axel
Hall
Sjávarútvegur er ekki
einkamál sjómanna eða
útgerðarmanna eða
nokkurra annarra, segja
Axel Hall, Ásgeir Jóns-
son, Sveinn Agnarsson
og Tryggvi Þór Her-
bertsson, heldur er
hann meginstoð íslensks
efnahagslífs og afkoma
hans skiptir sköpum fyr-
ir lífskjör almennings,
hvar sem er á landinu.
Sveinn
Agnarsson
Tryggvi Þór
Herbertsson
Ásgeir
Jónsson