Morgunblaðið - 16.10.2001, Blaðsíða 33

UMRÆÐAN
MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 16. OKTÓBER 2001 33
MARGT og mikið
hefur verið gert síð-
ustu árin til að bæta
rekstur og stjórnun í
ríkisrekstri. Þannig
hafa forstöðumenn
stofnana fengið aukna
ábyrgð, rammafjárlög
verið við lýði, árang-
ursstjórnunarsamn-
ingar verið gerðir og
launaákvarðanir færð-
ar til stofnana svo
nokkrir þættir séu
nefndir. Mikil nauðsyn
er á að rekstur rík-
isstofnana sé sem
bestur og að takmark-
aðar skatttekjur séu
sem best nýttar. Öll vinna sem
stefnir að því er því mjög mik-
ilvæg.
Í inngangsorðum fjármálaráð-
herra með ríkisreikningi fyrir árið
2000 segir fjármálaráðherra m.a.:
„Á undanförnum árum hefur mark-
visst verið unnið að því að bæta
skilvirkni í opinberum rekstri. Við
það starf hefur verið beitt ólíkum
aðferðum en sammerkt þeim er þó,
að þar er horft til þess hvort við-
komandi rekstur skilar því sem
honum er ætlað með hagkvæmum
hætti, í stað þess að einblína á
kostnað við öflun aðfanga eins og
áður tíðkaðist. Í innri rekstri rík-
isins hefur verið unnið að innleið-
ingu árangursstjórnunar.“
Tímabært var að hætta að „ein-
blína á kostnað við öflun aðfanga
…“ en þess í stað „horft til þess
hvort viðkomandi rekstur skilar
því sem honum er ætlað með hag-
kvæmum hætti…“. Framkvæmd
þessarar stefnu hefur hins vegar
stundum verið þannig að á hvorugt
er litið. Í fjárlagagerð virðist
stundum hvorki vera litið til þess
hvað þjónustan kostar né ákveðið
hverju rekstrinum er ætlað að
skila. Þegar svo ber undir er ekki
von á að „skilvirkni í opinberum
rekstri“ aukist.
Þessi grein fjallar þó minnst um
þetta heldur fyrst og fremst um
framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á
fjárreiðum ríkisins. Í reglugerð nr.
116/2001 um framkvæmd fjárlaga
og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofn-
ana er sérstaklega fjallað um
ábyrgð á rekstri stofnana. Mark-
mið reglugerðarinnar
er „… að stuðla að
skilvirkum rekstri
ráðuneyta og stofnana
þannig að hann verði
innan heimilda fjár-
laga og að stjórnend-
ur beri ábyrgð á fjár-
reiðum… Í rekstri
ráðuneyta og ríkis-
stofnana skal virða
fjárheimildir og þau
lög og reglur sem um
starfsemina gilda“.
Ljóst er að mikil
áhersla er á af hálfu
fjármálaráðherra og
væntanlega ríkis-
stjórnar að koma á skilvirkum
rekstri hjá ríkisstofnunum og ráðu-
neytum og auka ábyrgð forstöðu-
manna á rekstri sinna stofnana. Í
ljósi ofangreinds er forvitnilegt að
skoða rekstrarniðurstöðu aðalskrif-
stofa ráðuneytanna (sjálf ráðuneyt-
in).
Margvíslegar ástæður geta verið
fyrir of miklum útgjöldum en í rík-
isreikningi er ekki getið um slíkt.
Ljóst virðist þó vera skv. meðfylgj-
andi töflu að mörg ráðuneyti hafa
ekki hagað rekstri sínum eins og
til er ætlast. Sérstaklega er athygl-
isvert að þar fara fremst í flokki
ráðuneyti formanna stjórnarflokk-
anna, forsætisráðuneyti og utan-
ríkisráðuneyti, og ráðuneyti fyrr-
verandi varaformanns fjárlaga-
nefndar, samgönguráðuneyti. Þessi
ráðuneyti eru með halla sem nem-
ur meira en 4% af fjárheimildum
en skv. reglugerð fjármálaráðherra
ber að grípa til aðgerða þegar svo
ber undir. Jafnframt kemur fram í
reglugerðinni að hafi forstöðumað-
ur gerst brotlegur við starfsskyld-
ur (sem m.a. felast í að reka stofn-
un innan fjárheimildar) skal
hlutaðeigandi stjórnvald veita hon-
um áminningu. Jafnframt kemur
fram að ef útgjöld eru ítrekað eða
verulega umfram fjárheimildir skal
meta hvort veita skuli forstöðu-
manni lausn um stundarsakir. Í
sem stystu máli þá er heimilt að
áminna og síðan reka þá forstöðu-
menn sem standa sig illa í rekstri
stofnana.
Nú verður forvitnilegt að fylgj-
ast með hvort fjármálaráðherra
muni taka í hnakkadrambið á sam-
ráðherrum sínum, þ.e.a.s. þeim
sem verða yfir 4% markinu í árs-
lok, og hvort þeir eigi í vændum
refsingar vegna umframeyðslu
ráðuneyta sinna. En ef til vill verða
umframútgjöldin öll metin ófyrir-
séð og/eða nauðsynleg og verða því
sennilega afgreidd ýmist með
aukafjárlögum eða hækkun fjár-
veitinga í fjárlögum. Svo virðist að
minnsta kosti raunin oft hafa verið
þegar skoðuð eru frumvörp til fjár-
laga og aukafjárlaga síðustu árin.
Eftirfarandi dæmi sýna t.d. fjár-
veitingar og aukafjárveitingar síð-
ustu árin til nokkurra ráðuneyta.
Dæmi um forsætisráðuneytið
Fjárlagafrumvarp 2000:
101 Forsætisráðuneyti, aðal-
skrifstofa. Framlag til aðalskrif-
stofu ráðuneytisins nemur 129,8
m.kr. og hækkar um 17,8 m.kr.
milli ára. Áætlað er fyrir 6 m.kr.
framlagi til að standa straum af
kostnaði við framkvæmd laga nr.
27/1999, um eftirlitsstarfsemi á
vegum hins opinbera. Þá er lagt til
að veita 2 m.kr. til að mæta aukn-
um umsvifum aðalskrifstofu for-
sætisráðuneytis í upplýsingamál-
um.
Fjáraukalagafrumvarp 2000:
101 Forsætisráðuneyti, aðal-
skrifstofa. Farið er fram á 12 m.kr.
viðbótarframlag til aðalskrifstofu
forsætisráðuneytisins vegna auk-
inna verkefna og fjölgunar starfs-
manna. Þar af er hækkun launa-
kostnaðar vaktmanna 2,8 m.kr. og
kostnaður vegna erlendra heim-
sókna 9 m.kr.
Dæmi um utanríkisráðuneytið
Fjárlagafrumvarp 2000:
101 Utanríkisráðuneyti, aðal-
skrifstofa. Heildargjöld nema 570,6
m.kr. og hækka um 24,3 m.kr. frá
fjárlögum 1999. … Helstu breyt-
ingar má rekja til þess að styrkja
þarf flestar skrifstofur ráðuneyt-
isins vegna aukinna verkefna á
vettvangi alþjóðamála og fjölgunar
sendiskrifstofa. Hækkun vegna
þessa er 62,6 m.kr.
Fjáraukalagafrumvarp 2000:
101 Utanríkisráðuneyti, aðal-
skrifstofa. Farið er fram á 50 m.kr.
hækkun á viðfangsefninu. Í fyrsta
lagi er sótt um 30 m.kr. til að
mæta uppsöfnuðum kostnaði, m.a.
vegna aðkeyptrar sérfræðiþjón-
ustu, ráðgjafar og annarra útgjalda
á árunum 1998–2000. Um er að
ræða ófyrirséðan kostnað vegna
varnarsamstarfs Íslands og Banda-
ríkjanna.
Fjárlagafrumvarp 2001:
101 Utanríkisráðuneyti, aðal-
skrifstofa. … Nýjar fjárveitingar
eru að fjárhæð 25,5 m.kr. Í fyrsta
lagi 10 m.kr. til þess að leiðrétta
rekstrargrunn aðalskrifstofu vegna
aukins launakostnaðar …
Fjáraukalagafrumvarp
2000 – þrjú dæmi
101 Félagsmálaráðuneyti, aðal-
skrifstofa. Óskað er eftir 4 m.kr.
viðbótarfjárveitingu vegna endur-
nýjunar á bifreið.
101 Iðnaðarráðuneyti, aðalskrif-
stofa. Farið er fram á 10 m.kr.
aukaframlag til aðalskrifstofu iðn-
aðarráðuneytisins. Á undanförnum
árum hafa iðnaðar- og viðskipta-
ráðuneyti verið rekin sem ein
skrifstofa. Ráðuneytið hefur unnið
að mörgum viðamiklum verkefnum
án þess að sérstakar fjárveitingar
hafi komið til. Má þar nefna und-
irbúning stóriðju og virkjunarmála.
Þá hefur ráðuneytið tekið við
stjórn byggðamála. Hefur þetta
leitt til þess að myndast hefur um-
talsverður halli á rekstri ráðuneyt-
isins sem um síðastliðin áramót
nam um 10 m.kr.
101 Viðskiptaráðuneyti, aðal-
skrifstofa. Óskað er eftir 10 m.kr.
framlagi til aðalskrifstofu við-
skiptaráðuneytisins. Ráðuneytið
hefur unnið að mörgum viðamikl-
um verkefnum án þess að sérstak-
ar fjárveitingar hafi komið til. Má
þar nefna endurskipulagningu fjár-
magnsmarkaðar og einkavæðingu
ríkisbanka og ríkisfyrirtækja. Hef-
ur þetta leitt til þess að myndast
hefur umtalsverður halli á rekstri
ráðuneytisins sem um síðastliðin
áramót nam um 10 m.kr.
Mikilvægt er að ríkisrekstur sé
skilvirkur og hagkvæmur. Einnig
er mikilvægt að þeir sem fara með
fjármál ríkisins og ríkisstofnana
séu gerðir ábyrgir standi þeir sig
ekki í starfi. Þá er mikilvægt að
topparnir standi sig vel því oft er
sagt að eftir höfðinu dansi limirnir.
Ef framkvæmd fjárlaga á að vera
traust og örugg verða allir sem
með framkvæmdina fara að standa
sig.
Tilgangurinn með þessari grein
er að vekja athygli á því sem höf-
undi finnst vera ósamræmi í gerð
og framkvæmd fjárlaga með þá
von í brjósti að bæta megi rekstur
ríkisins.
Mun fjármálaráðherra
draga samráðherra
sína til ábyrgðar?
Sólmundur
Már Jónsson
Ábyrgð
Mikilvægt er að
ríkisrekstur sé skilvirk-
ur og hagkvæmur,
segir Sólmundur Már
Jónsson í grein sinni
um framkvæmd
fjárlaga og ábyrgð á
fjárreiðum ríkisins.
Höfundur hefur verið fjármálastjóri
hjá ríkisstofnunum og ráðuneyti í
alls tæp sjö ár.
Rekstrarniðurstaða ársins 2000 borið saman við fjárheimildir
Reikningar
ársins
Fjárheim-
ild ársins
Halli/
afgangur
í þús.kr.
%
Rekstr-
arstaða í
árslok
1999-
Samgönguráðuneytið 165.091 148.351 -16.740 -11,3% -10.249
Forsætisráðuneytið 155.273 143.635 -11.638 -8,1% -15.965
Utanríkisráðuneytið 688.830 658.292 -30.538 -4,6% -16.520
Iðnaðarráðuneytið 83.805 80.657 -3.148 -3,9% -12.243
Viðskiptaráðuneytið 112.286 108.239 -4.047 -3,7% -10.261
Hagstofa 378.387 369.934 -8.453 -2,3% -17.172
Heilbrigðisráðuneytið 251.983 248.174 -3.809 -1,5% -926
Landbúnaðarráðuneytið 127.223 126.025 -1.198 -1,0% -875
Menntamálaráðuneytið 346.366 344.759 -1.607 -0,5% -1.011
-81.178 -85.222
Dómsmálaráðuneytið 184.266 185.253 987 0,5% -3.947
Umhverfisráðuneytið 195.841 198.832 2.991 1,5% -5.873
Félagsmálaráðuneytið 158.965 161.727 2.762 1,7% 4.027
Fjármálaráðuneytið 356.650 365.721 9.071 2,5% -2.579
Sjávarútvegsráðuneytið 128.167 134.090 5.923 4,4% 5.690
21.734 -2.682
3.333.133 3.273.689 -59.444 -1,8% -87.904
UNDANFARIN ár
höfum við séð ýmsar
birtingarmyndir þess
að lýðræðið á Íslandi
hafi veikst. Óhófleg
völd eins stjórnmála-
flokks og stjórnmála-
manna veikja undir-
stöður lýðræðisins og
feyskja stoðir þess. Í
slíku umhverfi
blómstra hvorki gagn-
rýnir fjölmiðlar né
öflug orðræða al-
mennings og þá sér-
staklega ekki þeirra
sem eiga starf sitt að
einhverju leyti eða
öllu undir völdum
stjórnmálaflokka eða einstakra
stjórnmálamanna. Dramb ein-
stakra stjórnmálamanna getur við
slíkar aðstæður keyrt svo um
þverbak, að þeir taka sér jafnvel
fyrir hendur að gefa út opinberar
tilskipanir til fjölmiðla um hvaða
stjórnmálamenn þeir mega tala
við, og hverja ekki.
Vantar stjórnfestu
Sama óheillaþróun birtist í því
þegar ráðherrar veitast með raka-
lausum fullyrðingum
að ríkisstofnunum,
sem vinna störf sín af
kostgæfni og hafa það
eitt til saka unnið að
komast að niðurstöðu
sem er í blóra við vilja
framkvæmdavaldsins.
Þegar framkvæmda-
valdið veitist með svo
ósvífnum hætti að op-
inberum starfsmönn-
um er tilgangurinn
ekki aðeins að múl-
binda viðkomandi.
Það er líka verið að
senda skilaboð ógnar-
innar til annarra
starfsmanna ríkisins
um að halda sig á mottunni.
Þetta sáum við gerast í tilfelli
Þjóðhagsstofnunar sem forsætis-
ráðherra hefur lagt í einelti af
þeirri ástæðu einni að stofnunin
sagði sannleikann um þróun efna-
hagsmála. Svipuð viðbrögð birtust
gagnvart Skipulagsstofnun á
haustdögum, og skemmst er að
minnast þegar forysta ríkisstjórn-
arinnar sendi skilaboð til Hæsta-
réttar um að landauðn vofði yfir
félli ekki dómur samkvæmt for-
Össur
Skarphéðinsson
Höfundur er alþingismaður og
formaður Samfylkingarinnar.
Lýðræði
Ég tel að Alþingi sé
ákaflega nauðsynlegt að
fá slíkt tæki í hendur,
segir Össur Skarphéð-
insson, til að geta sinnt
eðlilegri skyldu sinni til
aðhalds og eftirlits með
framkvæmdavaldinu.
skrift úr stjórnarráðinu í frægu
fiskveiðimáli. Því miður sjáum við
nú vaxandi tilhneigingu valdamik-
illa stjórnmálamanna til að mis-
nota vald sitt. Til að stemma stigu
við yfirgangi framkvæmdavaldsins
og tryggja eftirlit með því þarf að
efla stjórnfestu í íslensku stjórn-
kerfi.
Opnar fjárreiður flokkanna
Samfylkingin vill fyrir sitt leyti
efla stjórnfestu með því að beita
sér fyrir róttækum breytingum á
stjórnkerfinu. Fyrir það fyrsta
þarf að skýra með afdráttarlausum
hætti ábyrgð ráðherra, enda engin
dæmi um að íslenskur ráðherra
hafi þurft að sæta ábyrgð fyrir
mistök í starfi. Þá er afar brýnt að
setja lög um fjárreiður stjórnmála-
flokka eins og tíðkast í öllum ná-
grannalöndum okkar. Ríki leynd
yfir fjárreiðum stjórnmálaflokka
er líklegt að dragi úr trausti al-
mennings gagnvart lýðræðislega
kjörnum fulltrúum þjóðþinga og
ekki síður gagnvart þeim stofn-
unum samfélagsins, sem hafa um-
boð löggjafarvaldsins til að sinna
eftirliti með leikreglum samfélags-
ins.
Sömuleiðis þarf að tryggja eins
og kostur er hlutleysi dómara við
Hæstarétt. Til að taka þar af öll
tvímæli þarf að taka upp nýja
hætti við skipan hæstaréttardóm-
ara. Þar mætti t.d. hugsa sér að
bera þyrfti skipan dómara undir
Alþingi og að þar réði meirihluta-
vilji þingsins.
Opnar rannsóknarnefndir
Eitt af því sem mestu skiptir til
að auka stjórnfestu hér á landi er
að skapa þinginu raunhæfa mögu-
leika til að sinna eftirlitsskyldu
sinni gagnvart framkvæmdavald-
inu. Besta leiðin til þess er að
setja lög um opnar rannsóknar-
nefndir þingsins. Ég tel að Alþingi
sé ákaflega nauðsynlegt að fá slíkt
tæki í hendur til að geta sinnt eðli-
legri skyldu sinni til aðhalds og
eftirlits með framkvæmdavaldinu.
Í því efni er þingið bitlaust þegar
á herðir. Dæmin sanna það. For-
sætisráðuneytið braut fjárlög
vegna Þjóðmenningarhússins, við
munum dæmið um Þjóðleikhúsið
og framúrkeyrslu þingsins sjálfs
vegna endurbóta á leiguhúsnæði
sínu við Austurstræti. Ríkisend-
urskoðun komst að sömu niður-
stöðu í öllum þremur tilfellunum;
opinberar eftirlitsstofnanir brugð-
ust. En enginn veit hvernig eða af
hverju og því er enga raunveru-
lega lærdóma hægt að draga af
þessum málum. Alþingi hefur eng-
in vopn sem bíta þegar kemur að
því að sinna eftirlitsskyldu sinni.
Til að Alþingi geti sinnt þeirri
skyldu eru opnar rannsóknar-
nefndir nauðsynlegar.
Við byggjum ekki upp öflugt
samfélag nema við búum við öflugt
lýðræði. En til að styrkja lýðræðið
þarf að efla stjórnfestu og aðhald
með framkvæmdavaldinu.
Öflugt lýðræði – öflugt samfélag