Fréttablaðið - 07.02.2009, Blaðsíða 18

18 7. febrúar 2009 LAUGARDAGUR
UMRÆÐAN
Sigurður Líndal skrifar um
ráðherravald og þingvald
Lög hafa löngum verið tengd valdinu og þá jafnframt verið
hið háskalega tæki stjórnmálanna.
Stjórnspekingar hafa því löngum
leitað úrræða til að takmarka vald
og er þrískipting ríkisvalds í lög-
gjafarvald, framkvæmdarvald
og dómsvald eitt þeirra. Grunn-
hugsunin hefur þá verið sú að
visst jafnvægi skuli vera milli
einstakra þátta og gagnkvæmt
aðhald. Annar þáttur þessarar
viðleitni er að styrkja sjálfstæði
sveitarfélaga, en um það verður
ekki fjallað hér.
Nú gerist það oft að þróunin
verður á annan veg en upphaflega
var ætlunin og er það almennt mál
manna að framkvæmdarvaldið
hafi vaxið löggjafarvaldinu yfir
höfuð andstætt því sem stefnt var
að. Ef marka má orðræðu ýmissa
þingmanna og almenn viðhorf í
þjóðfélaginu birtist þessi þróun
meðal annars á þann veg að frum-
kvæði að lagasetningu og flest
lagasmíð sé á vegum ríkisstjórnar
og fari fram utan Alþingis; frum-
vörpin renni síðan í gegn lítt eða
ekki breytt. Þetta má reyndar
staðfesta með tölum, en þó segja
þær ekki alla söguna. Þær sýna
ekki, eða a.m.k. á mjög ófullkom-
inn hátt, breytingar sem verða
á lögum í meðförum Alþingis og
við þetta má bæta að frumvörp ná
ekki alltaf fram að ganga sökum
þess að þingmenn vilja fá ráðrúm
til að skoða þau betur. Þannig er
ofmælt að Alþingi sé ekki annað
en afgreiðslustofnun fyrir rík-
isstjórn eins og oft heyrist, en
breytir því ekki að staða þess er
miklu veikari en skyldi.
Svo er að sjá sem þingmenn hafi
almennt sætt sig við þessa skip-
an mála. Þegar Þorsteinn Pálsson
varð formaður Sjálfstæðisflokks-
ins snerist nálega öll umræðan
um að hann yrði að fá ráðherra-
embætti og heyrzt hefur
síðustu daga að það hafi
háð fyrrverandi varafor-
manni Samfylkingarinn-
ar að vera ekki ráðherra.
Þá falla orð iðulega á
þann veg að þessi eða
hinn þingmaður stefni
á ráðherrastól, uppskeri
ráðherrasæti og jafnvel
eigi kröfu til þess, að því
ógleymdu að landsbyggð-
in verði einnig að fá sinn ráð-
herra. Hugur þingmanna virðist
öðru fremur vera bundinn við að
komast í ríkisstjórn eins og það sé
hámark stjórnmálaferilsins.
Þá vekur það athygli hversu ráð-
herrum hefur fjölgað, þannig að
ríkisstjórn birtist fyrir landslýðn-
um sem þingdeild, þar sem tillög-
ur eru lagðar fram, þær ræddar og
afgreiddar með atkvæðagreiðslu.
Ríkisstjórn verður eins konar
ígildi efri deildar Alþingis þegar
konungur skipaði þar helming
þingmanna sem höfðu þá stöðvun-
arvald. Myndin sem við blasir er
sú að í ríkisstjórn sé málum ráðið
endanlega til lykta.
Ráðherravald og dómsvald.
Sjálfstætt dómsvald er ein helzta
stoð réttarríkisins og í stjórnskip-
an ríkisins og löggjöf henni til
fulltingis er leitazt við að tryggja
það. En þar seilist ráðherravaldið
til íhlutunar.
Þetta gerðist við skipan hæsta-
réttardómara 2003 og 2004 þar
sem dómsmálaráðherra gekk gegn
umsögn Hæstaréttar um skipan
dómara. Þessir tveir dómarar hafa
síðan haldið þeirri skoðun fram að
það sé ekki hlutverk Hæstaréttar
að raða umsækjendum eftir hæfni.
Þau rök hafa fylgt að ekki sé gert
ráð fyrir því í lögum og jafn-
framt glittir í þá skoðun að bein-
ar lagaheimildir þurfi til orða og
athafna. Í umræðum sem fylgdu
var því hreyft að í stað umsagn-
ar Hæstaréttar kæmi mat dóm-
nefndar. En ekki dugði það við
skipan héraðsdómara 20. desem-
ber 2007. Þar gekk settur
dómsmálaráðherra gegn
umsögn dómnefndar sem
sett hafði verið á fót með
lögum til að tryggja sjálf-
stæði dómsvaldsins og fór
ekki að lögum við skip-
an dómarans samkvæmt
áliti umboðsmanns. Þessi
dæmi varpa nokkru ljósi á
það hvernig ráðherravald-
ið seilist til áhrifa innan
dómsvaldsins.
Í því samhengi skiptir miklu
máli viðhorf dómara og þá sérstak-
lega fylgispekt þeirra við lagasetn-
ingarvaldið, í reynd ráðherravald-
ið. Því er haldið fram að dómurum
beri að halda sig innan valdmarka
réttarins og dæmi eftir gildandi
lagareglum sem merkir í reynd
bókstaf settra laga og gangist
þannig undir hlýðni við ráðherra-
ræðið sem hefur ásýnd lýðræðis-
lega kjörins þings.
Meira en tvö þúsund ára réttar-
saga Evrópu sýnir þó að dómarar
hafa átt drjúgan þátt í að móta rétt-
arskipan Evrópu. Undantekning er
einveldistímabilið þegar einvalds-
höfðinginn hafði óskorað lagasetn-
ingarvald og dómarar höfðu það
eitt hlutverk að fylgja vilja hans.
Eftir að einveldi létti hefur þróun
stjórnskipunar stefnt í átt til lýð-
ræðis og valddreifingar. Mikil-
vægur þáttur þess er sjálfstæði
dómstóla og ein mikilvæg trygging
þess er að úrlausnir þeirra styðjast
við ýmsar réttarheimildir umfram
fyrirmæli í settum lögum svo sem
venju, fordæmi, meginreglur laga
og eðli máls. Ástæða þess að dóm-
stólar hafa þessar heimildir er sú
að þjóðfélagið þolir ekki óvissu og
þar af leiðir að dómstólar verða að
komast að niðurstöðu þótt sett lög
skeri ekki úr og geta því stuðzt við
fleiri heimildir en löggjafinn veitir
– og jafnvel sett eða mótað reglu ef
lögin þrýtur og aðrar réttarheim-
ildir taka ekki af öll tvímæli. Vald-
heimildir og sjálfstæði dómstóla
liggja þannig í eðli dómarastarfs-
ins og þetta er viðurkennt í stjórn-
skipan lýðræðis- og réttarríkja. Á
þessum sjálfstæða grundvelli geta
dómstólar umfram allt veitt öðrum
þáttum ríkisvaldsins aðhald.
Ráðherravald og forsetavald.
Forseti Íslands hefur hlutdeild í
löggjafarvaldi samkvæmt 2. gr.
stjórnarskrárinnar. Veigamesti
þáttur þess er málsskotsréttur
hans skv. 26. gr. Þar seilist ráð-
herraræðið til áhrifa með þeim
skilningi sem haldið hefur verið
fram að forseti geti ekki beitt þess-
um rétti nema með fulltingi ráð-
herra. Samkvæmt þessu eru ráð-
herrar að þessu leyti handhafar
lagasetningarvalds þótt þess sjái
hvergi stað í stjórnarskránni.
Lýðræði og valddreifing.
Hér að framan hefur verið minnzt
á lýðræði og formlega hefur lög-
gjafinn það umfram dómsvaldið
að hann sækir umboð sitt til kjós-
enda. Dómsvaldið styðst á hinn
bóginn við lagahefðina auk fyrir-
mæla löggjafans. Umboð löggjaf-
ans er þó tæpast jafnskýrt og ætla
mætti við fyrstu sýn. Kjósend-
ur ráða litlu um framboð; það er
ákveðið innan flokkanna og síðan
verða menn að greiða atkvæði hópi
frambjóðenda á lista. Fyrirheit
frambjóðenda eru einatt óljós og
misvísandi og við bætist að flokk-
ar ganga oftast óbundnir til kosn-
inga sem eykur á óvissu um hvað
við kunni að taka eftir stjórnar-
myndun. Málamiðlanir sem fylgja
verða skálkaskjól fyrir að ganga á
bak orða sinna.
En fátt stendur þó lýðræðinu
meira fyrir þrifum en ofurvald
afþreyingariðnaðarins. Áhrif hans
birtast ekki sízt í firringu þannig
að menn losna úr tengslum við
umhverfi sitt og berast inn í sýndar-
veruleika. Nýjustu birtingarmynd-
ir hennar eru pottlokaglamur undir
stjórn rokkara og rappara, sem
leyst hefur rökræðuna af hólmi og
þá er stutt í að bareflin taki við af
sleifunum. Með þessu er forsendum
lýðræðisstjórnarhátta hafnað. Við
þessu má bregðast með almennri
upplýsingu sem stuðlað geti að
gagnrýnni hugsun. En það er lang-
tíma viðfangsefni í samkeppni við
afþreyinguna og því verður einnig
að skoða önnur úrræði. Þar liggur
beinast við að skerpa á skiptingu
valds milli stjórnarstofnana þannig
að þær veiti gagnkvæmt aðhald.
Þetta ætti að vera sérstakt við-
fangsefni Sjálfstæðisflokksins,
enda yfirlýst stefna hans að tak-
marka umsvif og vald ríkisins. Það
má gera annars vegar með því að
stuðla að markaðsstjórn í stað vald-
stjórnar svo sem gert var og hins
vegar með því að dreifa ríkisvaldi.
Nú fór markaðsstjórnin úr bönd-
unum, en ríkisvaldi var þjappað
saman með ráðherraræðinu. Þessi
þróun hefur ekki sætt teljandi
gagnrýni svo að séð verði. Reyndar
hafa tveir ungir þingmenn flokks-
ins, þeir Sigurður Kári Kristjáns-
son og Birgir Ármannsson berum
orðum stutt yfirgang ráðherra-
ræðisins gagnvart dómsvaldinu.
Og þá standa eftir tvær spurning-
ar: Er Sjálfstæðisflokkurinn horf-
inn frá þeirri stefnu að takmarka
miðstjórnarvald ríkisins? Hefur
sú valdasamþjöppun sem fylgt
hefur ráðherraræðinu valdið því
að aðhald og yfirsýn hafi skort og
það hamlað eðlilegri markaðsstjórn
og átt nokkurn þátt í efnahagshrun-
inu.
Höfundur er prófessor í lögfræði.
UMRÆÐAN
Kristján Möller skrifar um mögulega
sameiningu samgöngustofnana
Ég vil láta athuga hagkvæmni þess að sameina stofnanir og verkefni sem
heyra undir samgönguráðuneytið. Annars
vegar kanna hvort fýsilegt er að sameina
Vegagerðina, Siglingstofnun Íslands og
Umferðarstofu og hins vegar hvort betur
væri komið í einu félagi opinberu hlutafélögunum
tveimur Flugstoðum og Keflavíkurflugvelli.
Það er mín skoðun að með reglulegum hætti eigi
að skoða hvort fjármunir séu vel nýttir og hvort gætt
sé ítrustu hagkvæmni á öllum sviðum. Mér finnst
það skylda mín að kanna kosti og galla núverandi
stofnanakerfis, greina verkefnin, meta mögulega
samþættingu viðfangsefna þvert á núverandi skip-
an. Við þurfum alltaf að leitast við að gera betur.
Ýtt var við vangaveltum um hugsanlegar
breytingar á samgöngustofnunum með stjórn-
sýsluúttekt Ríkisendurskoðunar í fyrra á sam-
gönguframkvæmdum. Þar var stuttur kafli um
að stjórnvöld könnuðu breytta stofnanaskipan.
Nokkru fyrir áramót samþykkti ríkisstjórnin til-
lögu mína um að hrinda í framkvæmd könnun
á sameiningu samgöngustofnana. Hefur nefnd
verið falið að útfæra hugmynd að nýrri skip-
an Vegagerðar, Siglingastofnunar Íslands og
Umferðarstofu og vinna tillögu um framkvæmd
hennar. Einnig verður kannað hvort leggja eigi
niður fagráðin á viðkomandi sviðum ef það verð-
ur niðurstaðan að samráði við hagsmunaaðila sé
betur komið með öðrum hætti.
Verkefnið er umfangsmikið en markmiðið er
skýrt: Að auka hagkvæmni og árangur, bæta
þjónustu samgöngustofnana, efla rannsóknir,
styrkja nýsköpun og bæta nýtingu fjármuna sem
fara til samgöngumála. Gísli Gíslason, fram-
kvæmdastjóri Faxaflóahafna, hefur verið
skipaður formaður nefndarinnar og í
starfi sínu skal nefndin vinna náið með
viðkomandi forstöðumönnum og starfs-
mönnum og jafnframt kanna hug við-
skiptavina stofnananna.
Eðlileg könnun
Hitt hugsanlega sameiningarverkefnið hef
ég hugsað talsvert um í seinni tíð: Er ekki
hagkvæmt að sameina hin nýju opinberu
hlutafélög, Flugstoðir og Keflavíkurflugvöll? Þar
hefur einnig verið skipuð nefnd og fer fyrir henni
Jón Karl Ólafsson, sem á að baki langa reynslu í
flugrekstri og ferðaþjónustu. Verkefni nefndar-
innar er skýrt og markmiðið að bæta hagkvæmni,
skilvirkni, fagþekkingu og þjónustu við stjórn
og uppbyggingu á flugvöllum og flugleiðsögu á
Íslandi. Í nefndinni verða einnig forráðamenn
félaganna og/eða fulltrúar starfsmanna.
Flugstoðir hafa frá ársbyrjun 2007 séð um
rekstur og uppbyggingu flugvalla og flugleið-
söguþjónustu í flugi á Íslandi að Keflavíkurflug-
velli undanskildum. Samgönguráðuneytið tók við
borgaralegum málum vallarins í ársbyrjun 2008
og sér nú um rekstur og uppbyggingu þar. Þess
vegna eru nú breyttar forsendur og rétt að meta
hvort ekki sé eðlilegt að nýta þau samlegðaráhrif
sem sameining þessara tveggja félaga gæti haft í
för með sér.
Það er hollt og gott að staldra við og kanna hvar
hugsanlegt er að gera betur í stjórnkerfinu og
nýtingu fjármuna hins opinbera. Að því er stefnt
með þeim könnunum á stofnanasviðinu sem ég
hef nú lýst. Á tímum efnahagsþrenginga er það
enn brýnna og nú er að mínu viti tækifæri til að
hrinda umbótum í framkvæmd ef það verður nið-
urstaða þessara athugana.
Ég vil jafnframt benda á mikilvægi þess að
upplýsa starfsfólk á viðkomandi sviðum. Þess
vegna hyggst ég efna fljótlega til fundar til að
kynna starfsfólki þessi verkefni, heyra viðbrögð
og fá ábendingar. Ég er sannfærður um að með
ákveðnum skipulagsbreytingum náum við mark-
miðum um betri þjónustu samgöngustofnana.
Langtímamarkmiðið er alltaf hagræðing og betri
nýting fjármuna.
Höfundur er samgönguráðherra.
SIGURÐUR LÍNDAL
Ráðherrar raska stjórnskipan
KRISTJÁN MÖLLER
Mikilvægt að hagræða í
samgönguframkvæmdum
Hefur nefnd verið falið að útfæra hugmynd
að nýrri skipan Vegagerðar, Siglingastofnunar
Íslands og Umferðarstofu og vinna tillögu um
framkvæmd hennar.
Nýjustu birtingarmyndir hennar eru pottlokaglamur undir stjórn
rokkara og rappara, sem leyst hefur rökræðuna af hólmi og þá er
stutt í að bareflin taki við af sleifunum. Með þessu er forsendum
lýðræðisstjórnarhátta hafnað.
UMRÆÐAN
Ágúst Guðmundsson
skrifar um hlunnindi
ráðandi stétta
Ætli ég sé einn um að furða mig á eftirlaun-
um, biðlaunum og starfs-
lokasamningum? Við erum
ekki öll í þeirri aðstöðu
að geta krafist hárra kaupauka
fyrir að hætta í vinnunni. Hvern-
ig stendur þá á því að engin leið
er að losna við vanhæfan starfs-
mann í toppstöðu nema með því að
borga honum nokkra milljónatugi í
premíu fyrir að láta af embætti?
Hér koma enn og aftur fram
sérhagsmunir þeirra sem undan-
farið hafa lent rjómamegin í skil-
vindu samfélagsins. Þessi skilvinda
varð smám saman æ mikilvirkari
í greiningu á milli þeirra stóru og
þeirra smáu. Úr varð stórkostlegt
kerfi sem gerir rækilega upp á
milli fólks: annars vegar er undan-
rennan, sauðsvartur almúginn með
afar takmarkað starfsöryggi, hins
vegar eru topparnir, þeyttir og loft-
kenndir.
Þeir ríku ættu náttúrulega að
vera í aðstöðu til að hætta að vinna
án þess að hljóta umbun fyrir, en
kerfið hefur snúið því á hvolf. Á
hinn bóginn hefur í fjölmörgum
fyrirtækjum verið lögð rík áhersla
á að allir almennir starfsmenn séu
lausráðnir, svo að hægt sé að segja
þeim upp fyrirhafnarlítið.
Eftirlaun ráðherra og alþingis-
manna eru ekki nema svolítill angi
af þessu misræmi, en jafnframt
lýsandi dæmi um það. Á
uppgangstímunum voru
þingmennirnir væntanlega
orðnir stóreygir yfir kjör-
um bankastjóra og ann-
arra milljarðamæringa,
fannst að sjálfir ættu þeir
skilið að fá eitthvað svipað,
kannski ekki það sama, en
eitthvað í áttina. Og eftir-
launafrumvarpið varð til
og samþykkt á mettíma.
Nú er boðað að brátt muni eftir-
launasérhagsmunir þessir fyrir bí
– og þá er rétt að muna hve óskap-
lega langan tíma það tók þingfólk-
ið að átta sig á reiði almennings
út af þessum lögum. Það skýrist
aðeins með einu: stjórnmálamenn
eiga afar erfitt með að játa á sig
mistök. Í flestum flokkum jafn-
gildir það afsögn. Og þeir sem
helst studdust við þá hugmynda-
fræði sem ráðið hefur undanfarin
ár virðast seint ætla að viðurkenna
að þar hafi grunnhugsunin verið
röng. Þeir eiga enn fremur eftir að
heilla marga næstu vikurnar með
gamalkunnum fagurgala og kjafta-
gangi og verða örugglega kosnir
aftur á þing í vor.
Samt finnst mér rétt að reyna
að malda í móinn og biðja um lag-
færingu á kerfinu svo að það verði
ekki svona dýrt að segja vanhæf-
um stjórum upp starfi sínu. Það
hlýtur að vera hægt að orða ein-
hver lög þannig að ríkið þurfi ekki
að borga hundruð milljóna til að
losna við fólk sem svo til öll þjóð-
in hefur kallað eftir að taki pok-
ann sinn.
Þá er ekki síður mikilvægt að
þeir einstaklingar sem ráðnir
eru í stað þeirra vanhæfu fái ekki
samninga sem gefa þeim yfir-
burðastöðu, fari svo að þjóðin vilji
losna við þá. Það hlýtur þó að vera
hægur vandi. Nýja Ísland hefur
ekki efni á ofurgreiðslum af neinu
tagi, allra síst til skussanna.
Höfundur er leikstjóri.
Kvatt með gjöfum
ÁGÚST GUÐ-
MUNDSSON
Þá er ekki síður mikilvægt að
þeir einstaklingar sem ráðnir
eru í stað þeirra vanhæfu fái
ekki samninga sem gefa þeim
yfirburðastöðu...