Morgunblaðið - 27.03.2008, Blaðsíða 25

Hvernig starfsreynsla aðstoðarmanns
dóms- og kirkjumálaráðherra kæmi til með
að nýtast í starfi héraðsdómara.
Þorsteinn Davíðsson varð aðstoðarmaður
dóms- og kirkjumálaráðherra vorið 2003 og
starfaði sem slíkur þar til hann var ráðinn
aðstoðarsaksóknari og deildarstjóri við emb-
ætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu
sumarið 2007. Undirritaður er mjög kunn-
ugur umfangi starfa aðstoðarmanna ráð-
herra enda búinn að vera ráðherra í mörg
ár. Í umsókn Þorsteins Davíðssonar kemur
fram greinargóð lýsing á því í hverju starf
hans var fólgið sem aðstoðarmaður ráðherra
og vísast til hennar svo og annarra gagna.
Eins og fram kemur í umsókn Þorsteins
Davíðssonar og skriflegum meðmælum
ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðu-
neytisins hefur hann, sem aðstoðarmaður
dóms- og kirkjumálaráðherra, öðlast reynslu
af stjórnun og skipulagningu starfa. Enn-
fremur hefur þar reynt á ýmsar hliðar lög-
fræði; stjórnsýslurétt, réttarfar, refsirétt,
löggjafarstarf, auk stjórnunar ráðuneytis,
fjárreiðna ríkissjóðs og einstakra stofnana.
Allt framangreint mun nýtast Þorsteini vel í
starfi héraðsdómara. Aukinheldur hefur
starf hans sem aðstoðarmaður ráðherra
veitt honum góða innsýn í störf ríkisstjórnar
og Alþingis svo og innsýn í samstarf á al-
þjóðavettvangi á sviðum ráðuneytisins og
krafist samskipta við ótal aðila, innlenda og
erlenda, setu á fundum og ráðstefnum
heima og erlendis. Þá er rétt að geta þess
að samkvæmt verklagsreglum dómnefndar
er „æskilegt [...] að umsækjandi treysti sér
til að hafa samskipti við fjölmiðla og hann
verður að þola umfjöllun þeirra og annarra
um mál sem hann fer með án þess að láta
utanaðkomandi hafa áhrif á störf sín“. Aug-
ljóst er að starfi aðstoðarmanns ráðherra
fylgja talsverð samskipti við fjölmiðla og
oftsinnis opinber athygli.
Auk þess ber að taka fram að mælt er
fyrir um stöðu aðstoðarmanna ráðherra í 15.
gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands,
sbr. lög nr. 83/1997 og 109/2007. Þar kemur
m.a. fram að ráðherra sé heimilt að kveðja
sér til aðstoðar, meðan hann gegni embætti,
mann utan ráðuneytis, sem starfi þar sem
skrifstofustjóri, enda hverfi hann úr starfi
jafnskjótt sem ráðherra. Samkvæmt þessu
er staða aðstoðarmanns ráðherra að lögum
sambærileg við starf skrifstofustjóra í ráðu-
neyti, í þessu tilfelli í dómsmálaráðuneytinu.
Vakin er athygli á þessu hér m.a. vegna
þess að í 7. tölul. 2. mgr. 4. gr. laga um
dómstóla nr. 15/1998 er sérstaklega tekið
fram að starf skrifstofustjóra í dóms-
málaráðuneytinu valdi því, að öðrum við-
miðum uppfylltum, að viðkomandi umsækj-
andi telst hæfur til að gegna embætti
hæstaréttardómara. Veitir þetta atriði laga-
lega vísbendingu um að vægi starfs aðstoð-
armanns ráðherra á síður en svo að vera
léttvægt þegar til álita kemur að skipa
mann í embætti héraðsdómara.
7. Í álitum umboðsmanns Alþingis hefur
verið bent á að í ljósi þeirrar skyldu sem
hvílir á stjórnvaldi að velja þann umsækj-
anda sem telst hæfastur til að gegna við-
komandi starfi verði að gera þá kröfu að
heildstæður samanburður á framkomnum
umsóknum fari fram með tilliti til þeirra
sjónarmiða sem veitingarvaldshafinn ætlar
að byggja á. Ég óska því eftir að þér gerið
mér grein fyrir hvernig var af yðar hálfu
staðið að slíkum samanburði og látið mér í
té þau vinnugögn eða annað sem orðið hefur
til við þann samanburð. Ég vek athygli á því
að í málinu lá fyrir rökstudd umsögn lög-
bundinnar dómnefndar um samanburð á
hæfni umsækjenda til að gegna héraðsdóm-
arastarfinu sem var í verulegum atriðum á
annan veg en niðurstaða yðar, sbr. niðurlag
í rökstuðningi yðar, dags. 4. janúar sl.
Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar
almennar reglur um hvaða sjónarmið eigi að
leggja til grundvallar við skipun, setningu
eða ráðningu í opinber störf. Hefur því al-
mennt verið gengið út frá því að stjórnvald-
ið sem veitir viðkomandi starf skuli ákveða
hverju sinni á hvaða sjónarmiðum ákvörð-
unin eigi að byggjast ef ekki er mælt fyrir
um það í lögum. Leiði þau sjónarmið sem
lögð eru til grundvallar ekki til sömu nið-
urstöðu verður enn fremur að líta svo á að
það sé komið undir mati stjórnvaldsins á
hvaða sjónarmið sérstök áhersla skuli lögð.
Þá gildir ennfremur sú óskráða meginregla í
stjórnsýslurétti að niðurstaðan verður að
byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins
og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eft-
ir atvikum þeim persónulegu eiginleikum
sem talið er að skipti máli, en tekið skal
fram í þessu samhengi að í 2. mgr. 4. gr.
reglna 693/1999 um störf nefndar sem fjallar
um hæfni umsækjenda um embætti héraðs-
dómara kemur fram að nefndin skuli hafa til
hliðsjónar við mat á hæfni umsækjanda;
starfsferil, fræðilega þekkingu, almenna og
sérstaka starfshæfni og góð tök á íslensku
máli. Til viðbótar framangreindu hefur verið
gengið út frá því að það sé meginregla í
stjórnsýslurétti að við skipun, setningu eða
ráðningu í opinbert starf beri að velja þann
umsækjanda sem talinn er hæfastur til að
gegna viðkomandi starfi.
Við ákvörðun um skipun héraðsdómara
með starfsstöð í héraðsdómi Norðurlands
eystra 20. desember 2007 studdist undirrit-
aður við öll þau gögn sem lágu fyrir í mál-
inu, þ. á m. við vinnu hinnar lögbundnu
dómnefndar. Þegar undirritaður hafði kynnt
sér umsögn dómnefndarinnar og rökstutt
álit hennar á hverjum umsækjanda fyrir sig
var hann ekki sammála niðurstöðu nefnd-
arinnar, eins og vikið var að í svari við
spurningum 3 til 5 hér að ofan. Þótti honum
sérstaklega lítið gert úr starfsreynslu Þor-
steins Davíðssonar sem aðstoðarmanns ráð-
herra andspænis störfum annarra umsækj-
enda sem metnir voru mjög vel hæfir. Með
vísan til þeirra sjónarmiða sem fram koma í
rökstuðningi undrritaðs fyrir ákvörðuninni
frá 4. janúar 2008 um þekkingu og reynslu
Þorsteins taldi undirritaður að hann væri
hæfastur umsækjenda um embættið og því
var honum veitt það. Var ákvörðunin tekin
samkvæmt þeim réttarreglum sem að ofan
greinir og fylgja ber við veitingu embætta
hjá hinu opinbera.
8. Í rökstuðningi yðar, dags. 4. janúar sl.
var tekið svo til orða að Þorsteinn hafi
„gegnt veigamiklum nefndarstörfum á veg-
um hins opinbera“ og þar er meðal annars
greint frá því að Þorsteinn Davíðsson hafi í
júní 2007 verið kjörinn af Alþingi varamaður
í yfirkjörstjórn Reykjavíkurkjördæmis norð-
ur vegna alþingiskosninga. Ég óska af því
tilefni eftir því hvort þér hafið aflað ein-
hverra upplýsinga um hvort í reynd hafi
komið til þess að Þorsteinn hafi „gegnt“
þessu varamannsstarfi.
Hér lýtur rökstuðningur undirritaðs ekki
að störfum Þorsteins í viðkomandi nefnd
heldur hinu að Alþingi hefur sýnt Þorsteini
Davíðssyni þann trúnað og traust að kjósa
hann til þessa nefndarstarfs. Af augljósum
ástæðum hefur enn ekki reynt á starfa Þor-
steins í þessari nefnd enda hefur ekki verið
kosið til Alþingis síðan hann var skipaður í
hana. Að því er varðar önnur veigamikil
nefndarstörf Þorsteins hjá hinu opinbera má
til dæmis nefna að hann hefur verið formað-
ur í prófnefnd til þess að öðlast héraðsdóms-
lögmannsréttindi.
9. Í rökstuðningi yðar vegna skipunar í
starfið, dags. 4. janúar sl., segir m.a.: „Af
meðmælum umsagnaraðilanna má enn frem-
ur ráða að Þorsteinn sé ágætur íslensku-
maður, eigi auðvelt með að setja fram skýr-
an lögfræðilegan texta og hafi góðan
hæfileika til þess að greina aðalatriði frá
aukaatriðum.“ Í umsögn dómnefndar skv.
12. gr. laga nr. 15/1998 um þann sem skip-
aður var í starfið segir: „Umsækjandi hefur
ekki lagt fram höfundarverk af einhverju
tagi svo að meta megi tök hans á íslensku
máli og rökhugsun við úrlausun vandasamra
lögfræðilegra verkefna og hefur hann ekki
bætt úr þessu frá fyrri umsókn sinni um
dómaraembætti. Hins er þó að gæta að ít-
arleg umsókn hans er rituð á skýru og
kjarngóðu máli og aukastörf hans við bóka-
útgáfu og dómnefndarstörf vegna bók-
menntaverðlauna gefa skýra vísbendingu
um að hann njóti trausts á þessu sviði.“ Ég
óska af þessu tilefni eftir að fram komi til
hvaða umsagnaraðila þér vísið í rökstuðn-
ingi yðar.
Undirritaður vísar í þessu tilviki til skrif-
legra meðmæla Karls Axelssonar, hæsta-
réttarlögmanns, Hjördísar Hákonardóttur
hæstaréttardómara og Þorsteins Geirssonar
ráðuneytisstjóra, sem fylgdu umsókn Þor-
steins.
10. Ég óska eftir að þér skýrið nánar á
hverju sú niðurstaða yðar, sbr. rökstuðning
í bréfi, dags. 4. janúar sl., byggðist að sá
sem skipaður var í starfið hafi verið hæf-
astur umsækjenda og þá að teknu tilliti til
fyrirliggjandi upplýsinga um menntun,
starfsreynslu og fræðiskrif allra umsækj-
enda. Ég minni á að hvað sem líður heim-
ildum veitingarvaldshafa opinbers starfs til
að ákveða, þegar sleppir lögum, löglegum
fyrirmælum og takmörkunum sem leiða af
eðli starfsins og stjórnskipulegri stöðu, á
hvaða sjónarmiðum hann byggir við mat sitt
á hæfni umsækjenda og þar með samanburð
milli þeirra er í stjórnsýslurétti byggt á því
að unnt verði að vera að staðreyna að veit-
ingarvaldshafinn hafi dregið forsvaranlegar
ályktanir af fyrirliggjandi upplýsingum.
Þegar litið er til starfa héraðsdómara er
ljóst að þar reynir sérstaklega á þekkingu
og starfshæfni viðkomandi við úrlausn lög-
fræðilegra álitaefna og að viðkomandi hafi
vald á reglum um einkamála- og opinbert
réttarfar, eins og dregið er fram í verklags-
reglum þeim sem dóms- og kirkjumálaráð-
herra samþykkti 23. mars 2001. Vegna
framangreindrar óskar minnar um nánari
skýringar bendi ég á að meðal umsækjenda
voru einstaklingar sem höfðu gegnt störfum
héraðsdómara (þ.m.t. dómarafulltrúa meðan
þeir fóru með dómsstörf), sinnt lögmennsku
og verið aðstoðarmenn dómara, meðal ann-
ars við Hæstarétt, og það verður því að ætla
að þeir hafi í störfum sínum öðlast starfs-
þjálfun og starfshæfni sem taka þurfti af-
stöðu til við samanburð á umsækjendum um
það embætti sem hér er fjallað um.
Ég vek líka athygli á því að þegar dóm-
nefnd um hæfni umsækjenda um embætti
héraðsdómara var fyrst komið á fót með
lögum nr. 92/1989 sagði m.a. í athugasemd-
um við það lagafrumvarp: „Ekki er að efa
að tilvist umsagnarnefndarinnar verður auk
þess hvatning fyrir lögfræðinga, sem hyggja
á starfsferil sem dómarar, til að afla sér
framhaldsmenntunar og leggja stund á
fræðistörf á sviði lögfræði.“ (Alþt. 1988-89,
A-deild, bls. 1125.) Verður ekki annað séð
en þessu sjónarmiði sé síðan fylgt eftir í áð-
urnefndum verklagsreglum sem ráðherra
samþykkti. Í hópi umsækjenda voru meðal
annars einstaklingar sem hafa að baki fram-
haldsnám og hafa sinnt kennslu og fræði-
störfum á sviði lögfræði.
Ég ítreka að framangreind spurning mín
beinist að því að upplýsa hvort forsvar-
anlegar ályktanir um hæfni umsækjenda og
þar með um niðurstöðu yðar um hvern þér
tölduð hæfastan úr hópi umsækjenda hafi
verið dregnar af fyrirliggjandi upplýsingum.
Með tilliti til þess vægis sem þér hafið gefið
þeirri reynslu sem sá er skipaður var í
starfið hafi öðlast í starfi aðstoðarmanns
dóms- og kirkjumálaráðherra óska ég sér-
staklega eftir að fram komi í svari yðar
hvernig hann hafi í því starfi öðlast þá þjálf-
un, starfsreynslu og þekkingu sem leitt hafi
til framangreindrar niðurstöðu yðar um
hæfni hans í samanburði við aðra umsækj-
endur.
Í 4. gr. reglna nr. 693/1999 er, eins og áð-
ur segir, lagt fyrir hina lögskipuðu dóm-
nefnd að hafa til hliðsjónar við mat á hæfni
umsækjanda starfsferil, fræðilega þekkingu,
almenna og sérstaka starfshæfni og góð tök
á íslensku máli. Í verklagsreglunum, sem
samþykktar voru af dómsmálaráðherra 23.
mars 2001, er fjallað nánar um þessi skil-
yrði. Við veitingu embættis héraðsdómara
ber fyrst að athuga hin formlegu skilyrði til
að vera skipaður héraðsdómari og er ljóst
að Þorsteinn Davíðsson uppfyllti þau, sbr. 2.
mgr. 12. gr. dómstólalaga. Að því er varðar
þann þátt í verklagsreglunum frá 2001 þar
sem leiðbeiningarreglur eru gefnar er varða
mat á starfsreynslu skal tekið fram að Þor-
steinn hefur átta ára reynslu af störfum þar
sem reynt hefur á lögfræðiþekkingu; sem
aðstoðarmaður dómara í rúm þrjú ár, sem
aðstoðarmaður dóms- og kirkjumálaráð-
herra í rúmlega fjögur ár og síðan í nokkra
mánuði sem aðstoðarsaksóknari og deild-
arstjóri við embætti lögreglustjórans á höf-
uðborgarsvæðinu. Einn umsækjandi hafði
talsvert lengri starfsreynslu en sá sem stöð-
una hlaut. Hér verður að huga að þeim al-
mennu sjónarmiðum sem gilda í þessu tilviki
sem öðrum, að mestu skiptir að tiltekinni
starfsreynslu er náð en ekki hve lengi menn
sinna starfinu. Hér voru aðrir hæfileikar
þess sem stöðuna hlaut taldir vega þyngra
en skemmri starfsreynsla hans. Þá hefur
Þorsteinn tekið mjög virkan þátt í fé-
lagsstarfi, þar sem hann hefur gegnt for-
ystustörfum frá unglingsaldri, eins og sjá
má af umsókn hans.
Varðandi fræðilega þekkingu þá hefur
Þorsteinn Davíðsson staðgóða þekkingu í
lögfræði og hlaut I. einkunn á embættisprófi
í lögfræði frá Háskóla Íslands. Á þeim árum
sem hann starfaði hjá héraðsdómi og í
dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hefur hann
fylgst með framvindu mála og aflað sér
staðgóðrar þekkingar á námsstefnum, fræði-
ráðstefnum og fundum um þá málaflokka
sem snert hafa starfssvið hans á hverjum
tíma. Þá hefur hann einnig tekið þátt í ráð-
stefnum um lögfræðileg málefni með dóms-
og kirkjumálaráðherra auk þess að sitja sér-
fræðilega fundi. Telur undrritaður að þessa
sé ekki heldur getið nægilega vel í umsögn
dómnefndarinnar um Þorstein undir liðnum
aldur og menntun, þó svo það sé gert hjá
öðrum umsækjendum. Í verklagsreglunum
er talið að þátttaka í endurmenntunarnám-
skeiðum og starfsemi fræðafélaga verði talin
vísbending um að umsækjandi hafi gert sér
far um að viðhalda þekkingu sinni og það
hefur Þorsteinn gert. Þorsteinn hefur ekki
framhaldsnám að baki. Framhaldsnám verð-
ur helst að vera nám sem kemur að góðum
þörfum við dómararstörf, svo að hér komi til
álita. Tveir umsækjendur sem voru metnir
mjög vel hæfir höfðu heldur ekki framhalds-
nám á sviði lögfræða að baki. Einn þeirra
sem var metinn mjög vel hæfur hafði fram-
haldsnám, en einkum þó á sviði sem ekki
fæst séð að nýtist að teljandi marki við
dómarastörf. Þá var starfsreynsla hans ekki
sambærileg starfsreynslu Þorsteins né
tveggja annarra umsækjenda.
Það var mat undirritaðs að Þorsteinn
uppfyllti ótvírætt bæði almenna starfshæfni
svo og sérstaka starfshæfni samkvæmt
verklagsreglunum. Almenn starfshæfni gerir
ráð fyrir því að umsækjandi geti sem dóm-
ari sýnt sjálfstæði, óhlutdrægni, frumkvæði
og skilvirkni í störfum. Í starfi hans sem að-
stoðarmaður ráðherra hefur Þorsteinn öðl-
ast þessa hæfni. Í reglunum segir að æski-
legt sé að umsækjandi hafi reynslu af
stjórnun og skipulagningu starfa. Þorsteinn
Davíðsson hefur í gegnum störf sín öðlast
reynslu af stjórnun og skipulagningu starfa,
einkum í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu
sem aðstoðarmaður ráðherra og síðar við
störf sín hjá lögreglustjóranum á höfuðborg-
arsvæðinu, sem aðstoðarsaksóknari og deild-
arstjóri þar. Í almennri starfshæfni er einn-
ig gert það skilyrði að umsækjandi hafi góða
þekkingu á íslensku máli og eigi auðvelt
með að tjá sig í ræðu og riti. Varðandi
þennan þátt í almennri starfshæfni taldi
nefndin að Þorsteinn hefði ekki lagt fram
höfundarverk af einhverju tagi svo að meta
mætti tök hans á íslensku máli og rök-
hugsun við úrlausn vandasamra lög-
fræðilegra verkefna. Þó bendir nefndin að á
að ítarleg umsókn hans sé rituð á skýru og
kjarngóðu máli og aukastörf hans við bóka-
útgáfu og dómnefndarstörf vegna bók-
menntaverðlauna gefi skýra vísbendingu að
hann njóti trausts á þessu sviði. Hér er und-
irritaður einnig ósammála mati dómnefnd-
arinnar og vísar til meðmælabréfa Þor-
steins, sbr. svar við 9. spurningu. Af
meðmælabréfunum verður ráðið að Þor-
steinn er góður íslenskumaður og á auðvelt
með að setja fram skýran lögfræðilegan
texta. Í því felst óskoruð viðurkenning á
þekkingu Þorsteins og máltilfinningu að
honum hefur iðulega verið falinn próf-
arkalestur og undirbúningur á útgáfu bóka.
Þorsteinn uppfyllir einnig skilyrði um sér-
staka starfshæfni þar sem hann hefur ágæta
þekkingu á íslensku réttarfari, bæði á sviði
einkamála og opinberra mála, úr störfum
sínum, m.a. sem aðstoðarmaður dómara við
héraðsdóm Reykjavíkur og aðstoðarmaður
dómsmálaráðherra. Þá hefur hann, sam-
kvæmt áliti þeirra sem hafa gefið honum
meðmæli, þann mikilvæga kost góðs dómara
að geta greint aðalatriði frá aukaatriðum.
Niðurstaðan er því sú að ofangreind skilyrði
uppfyllir Þorsteinn tvímælalaust.
Varðandi persónuleika Þorsteins kemur
fram í mati nefndarinnar að Þorsteinn fái
yfirleitt góð ummæli þeirra, sem til hefur
verið leitað, og þyki ágætur í samstafi og
umgengni.
Með vísan til framangreinds og á grund-
velli fyrirliggjandi gagna var það mat und-
irritaðs að nefndin hafi haft allar forsendur
til að meta Þorsteinn Davíðsson mjög vel
hæfan þar sem hann uppfyllti öll skilyrði til
þess að fá það mat. Síðan var það mat und-
irritaðs að fjölbreytt reynsla Þorsteins og
þekking hafi gert það að verkum að hann
hafi verið hæfastur umsækjenda um emb-
ætti héraðsdómara að þessu sinni. Að feng-
inni þeirri niðurstöðu var undirrituðum rétt
og skylt að skipa hann í embættið.
11. Af hálfu yðar hefur t.d. í yfirlýsingu,
dags. 10. janúar sl., verið vísað sérstaklega
til ákvæðis 7. gr. reglna nr. 693/1999 en þar
segir: „Umsögn nefndarinnar er ekki bind-
andi við skipun í embætti héraðsdómara.“
Ég óska af þessu tilefni eftir upplýsingum
um hvort það sé afstaða yðar að mat nefnd-
arinnar á hæfni umsækjenda og þar með um
samanburð milli þeirra hafi enga þýðingu
við ákvörðun ráðherra ef hann er ekki sam-
mála nefndinni um mat hennar. Ef svo er
ekki óska ég eftir að þér skýrið nánar hvaða
þýðingu umsögn nefndarinnar eigi að hafa
við þessar aðstæður þegar kemur að und-
irbúningi og ákvörðun ráðherra.
Þessu er til að svara að dómnefndin telst
að stjórnsýslurétti lögbundinn álitsgjafi við
töku umræddrar stjórnvaldsákvörðunar
þannig að öflun umsagnar hennar er nauð-
synlegur undanfari ákvarðanatökunnar, sbr.
3. og 4. mgr. 12. gr. dómstólalaga. Tilgangur
umsagnarinnar er öðrum þræði að málið sé
nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin,
sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og hefur mat
nefndarinnar þýðingu að því leyti til. Það er
hins vegar dómsmálaráðherra sjálfs, að við-
lagðri ábyrgð samkvæmt 14. gr. stjórn-
arskrárinnar, að taka umrædda stjórnvalds-
ákvörðun á grundvelli 1. mgr. 12. gr.
dómstólalaga að fengnu áliti nefndarinnar
og að gættum meginreglum stjórnsýslurétt-
arins, m.a. réttmætis- og jafnræðisreglu, og
er hann ekki bundinn af umsögn nefnd-
arinnar, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglna nr. 693/
1999, þó hann hafi hana til hliðsjónar við
mat sitt.
Virðingarfyllst,
Árni M. Mathiesen,
settur dómsmálaráðherra.“
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 27. MARS 2008 25