Morgunblaðið - 24.09.2009, Blaðsíða 23

23
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 24. SEPTEMBER 2009
Þröngt mega sáttir sitja Af fúsum og frjálsum vilja ætlar þetta unga fólk að dúsa í þrjá sólarhringa í fangaklefa í Kringlunni en hann mun vera hluti leikmyndar í Fangavaktinni.
Golli
ÞEGAR rætt er um
að opinber starfsemi
þurfi að vera gagn-
særri en nú er, þá er
átt við að störf og
starfsafurðir, mál og
málsferli eigi að birta
með aðferðum upplýs-
ingatækni. Það er í
sjálfu sér hægt að
opna stjórnsýslu með
verulega aukinni út-
gáfu blaða og bæklinga og annars
útgáfuefnis, það má líka hugsa sér
að ríkissjónvarpið sé vettvangur
aukins gagnsæis, en hagkvæmast
er að nota upplýsingatæknina.
Tvennt virðist þurfa til: ákveðna
innri gerð í upplýsingatækni-
málum og breytingu á starfs-
hefðum opinberra starfsmanna.
Útgáfuform opinberra upplýs-
inga með upplýsingatækni
Upplýsingagjöf ríkisvalds á
Vesturlöndum hefur á síðasta ára-
tug tekið á sig fast form sem er
tvenns konar: annars vegar upp-
lýsingagjöf einstakra stofnana og
sveitarfélaga eins og við þekkjum
hér á landi og hins vegar sam-
ræmd upplýsingagjöf um nokkurs
konar þjóðargátt. Á Íslandi heitir
hún www.island.is.
Á bak við þjóðargáttir standa
ríkisgagnagrunnar þar sem út-
gáfuefni einstakra stofnana og
sveitarfélaga er samræmt bæði að
formi og innihaldi og meðal annars
gefin efnisorð (t.d. samræmd efn-
isorð ESB) og leitarorð. Það er
allur gangur á því hvernig skipu-
lag þessara ríkisgagnagrunna er,
en yfirleitt eru þeir undir stjórn
ráðuneyta og bundnir við málefni
ráðuneytis, þ.e. málefnabundnir
gagnagrunnar.
Mikilvægi þessa skipulags felst í
því að samþættir
gagnagrunnar veita
aukið gagnsæi. Þar
er hægt að skoða
feril máls sem fer
milli stjórnvalda,
skyld málefni og þar
geta einstaklingar
séð málefni sem þá
varða og eru hjá
fleiri en einu stjórn-
valdi. Þetta skipulag
er helsta formið sem
notað er í okkar
heimshluta til að
veita almenningi innsýn í opinber
mál. Hér á landi vantar þessa
grunna að mestu leyti. Þannig er
aukið gagnsæi í opinberum störf-
um ekki mögulegt um sinn á Ís-
landi af tæknilegum orsökum.
Mikið hefur verið rætt og ritað
síðustu 10 árin um samþætta
gagnagrunna og eru þeir nú óum-
deildir. Á síðustu fimm árum hafa
flest eða öll ríki Vesturlanda
byggt upp svona gagnagrunna,
nema Ísland. Sú staðreynd hefur
smám saman orsakað það að Ís-
land er nú í einu af neðstu sætum
Evrópuríkja á alþjóðlegum mæli-
kvörðum Sameinuðu þjóðanna um
þróunarstig rafrænnar stjórnsýslu.
Hér á landi snerist umræðan
um gagnagrunna á heilbrigðissviði
einmitt um þessa uppbyggingu op-
inberra gagna. Henni var ekki
fyrr lokið hér með fullnaðarsigri
þeirra lækna sem vildu ekki sam-
ræmda gagnagrunna en heimurinn
komst að andstæðri niðurstöðu á
forsendum gagnsæis.
Íslenska ríkið þjófstartaði raun-
ar í samræmingunni með því að
hafa alla vefi ráðuneyta eins. Það
er að jafnaði ekki gert í öðrum
ríkjum. Það eru slæm mistök að
binda vefi ráðuneyta við ákveðið
útlit og ákveðið kerfi, því áhuga-
samir ráðherrar skilja af þeim
sökum ekki eftir sig þróaða og
góða ráðuneytisvefi, eins og ger-
ist í nágrannaríkjunum. Bara
þetta eitt og út af fyrir sig veldur
því að Ísland mælist neðarlega í
alþjóðlegum mælingum á raf-
rænni stjórnsýslu, því vefir ráðu-
neytanna eru komnir til ára
sinna.
Röð mistaka var þessi: að um-
ræðan um gagnagrunna á heil-
brigðissviði endaði í blindgötu, að
vefir ráðuneytanna voru sam-
ræmdir og að ekki voru myndaðir
málefnabundnir ríkisgagna-
grunnar undir stjórn ráðuneyt-
anna. Þessi mistök hafa ekki verið
leiðrétt. Það er mjög hættulegt,
því þróun upplýsingatækninnar er
hröð og munurinn í rafrænni
þjónustu íslenska ríkisins og ná-
grannalandanna getur orðið mikill
á fáeinum árum.
Það gæti verið verulega brýnt
að leiðrétta þessi mistök. Það
þarf ekki að búa til nýtt SKÝRR
eða Reiknistofu bankanna, slíkar
stórar stofnanir með forstjórum,
riturum og annarri yfirbyggingu
þarf ekki til þessa verks. Það þarf
ekki heldur stór útboð eða mikla
einkavæðingu. Það þarf hins veg-
ar að koma upp 20 manna stofnun
sem verður málefnabundnir
gagnagrunnar ríkisins, hún þjóni
öllum ráðuneytunum og er fjöldi
starfsmanna miðaður við að skrif-
stofa Alþingis hefur tvo menn við
umsjón og uppbyggingu gagna-
grunna sinna.
Breytingar á starfshefðum
opinberra starfsmanna
Það gæti einnig þurft viðhorfs-
breytingu hjá opinberum starfs-
mönnum, nýja afstöðu til þess
hvernig þeir vinna og skrá störf
sín í upplýsingakerfi.
Þótt löggjafavaldið hafi fyrir
hálfum öðrum áratug opnað alla
starfsemi sína út á vefinn þá hef-
ur framkvæmdavaldið farið sér
hægt og ekki sýnt þess merki að
það ætli að breyta starfshefðum
sínum. Oft er sagt að opinberir
embættismenn viti ekki í umboði
hvers þeir starfa, þeir líti á mál-
efnalega gagnrýni sem persónu-
lega árás á sig og að þeir treysti
sér ekki til þess að gagnsæi ríki
um störf þeirra gagnvart almenn-
ingi. Þótt ekkert af þessu sé
kannski satt, þá ríkir ákveðin tor-
tryggni í garð starfshefða op-
inberra embættismanna hjá net-
verjum og öðrum sem vilja blanda
sér í þjóðmál.
Helsta dæmi íslenskrar stjórn-
sýslu um breytingu af þessu tagi í
starfsmannamálum er hjá skrif-
stofu Alþingis fyrir um 20 árum.
Þá var metnaðarfull forsæt-
isnefnd yfir þinginu og hún gerði
breytingar sem bæði voru tækni-
legar (vefur Alþingis er árangur
þeirra) og í málefnum starfs-
manna. Störf ómenntaðs fólks
(hagyrðingar og húsverðirnir voru
einkenni Alþingis á þessum tíma)
sem fór á eftirlaun voru end-
urnýjuð með háskólamenntuðu
fólki og skipulagsbreytingar voru
gerðar sem kölluðu ungt og vel
menntað fólk til ábyrgðar. Þessar
breytingar á skrifstofu Alþingis
unnu saman. Nýjar skipulagsein-
ingar og nýtt og vel menntað
starfsfólk tók því vel að skrá í
gagnagrunna öll störf sín og gerði
Alþingi mögulegt að starfa fyrir
opnum tjöldum vefsins.
Ekki er ósennilegt að ríkis-
stjórnin þurfi að gera eitthvað
svipað ef hún ætlar að auka
gagnsæi opinberra starfa veru-
lega. Það sem helst virðist blasa
við fyrir þrjú næstu ár, sem eru
niðurskurðarár og munu meðal
annars einkennast af stöðnun í
mannaráðningum, er að virkja 95
ára regluna þannig að eldra
starfsfólk fari fyrr á eftirlaun en
ætlað var og að heimila niður-
færslu millistjórnenda og stjórn-
enda í sérfræðingsstörf. Þessar
tvær breytingar gætu þýtt að rík-
isstjórnin gæti endurnýjað hluta af
millistjórnendum og stjórnendum
hjá ríkinu og ef til vill einhverja
sérfræðinga.
Með fyrirætlunum af þessu tagi
myndi ríkisstjórnin styrkja stöðu
sína í yfirstandandi togstreitu við
embættismannavaldið – og styrkja
jafnframt þá miklu breytingu sem
gagnsæi opinberra starfa er.
Gagngæi opinberra starfa er
ekki líklegt til þess að komast á
eins og er á Íslandi. Helstu for-
sendur þess eru ekki til staðar,
hvorki tæknilega né í starfs-
hefðum framkvæmdavaldsins.
Ef ríkisstjórnin ætlar sér að efla
gagnsæi þá á hún nokkurt starf
fyrir höndum. Hún getur mætt
mótstöðu embættismannakerfisins,
en ef hún sýnir styrk og viljafestu
gæti henni tekist vel til – og fátt
er skemmtilegra en að vinna við
aðstæður breytingastjórnunar
þegar þær takast vel og sú stað-
reynd gæti unnið með ríkisstjórn-
inni. Þannig gæti hún fengið með
sér framfarasinnaðasta hluta emb-
ættismannanna og einangrað þá
sem vilja halda í eldri vinnubrögð.
Gagnsæi er ein af þeim erfiðu
áskorunum sem ríkisstjórnin
stendur frammi fyrir og verður
gaman að sjá hvernig henni tekst
til við hana.
Eftir Hauk
Arnþórsson »Ef ríkisstjórnin ætl-
ar sér að efla
gagnsæi þá á hún nokk-
urt starf fyrir höndum.
Haukur Arnþórsson
Höfundur er stjórnsýslufræðingur og
var yfirmaður upplýsinga- og tækni-
mála á skrifstofu Alþingis á árunum
1989-2004.
Hvað hindrar gagnsæi opinberra starfa?