Dagblaðið Vísir - DV - 28.01.2011, Blaðsíða 24

24 | Umræða 28.–30. janúar 2011 Helgarblað
E
ftir ákvörðun Hæstaréttar
er stjórnlagaþingið kom-
ið í uppnám. Enn er það
þó verðugt verkefni að taka
grundvallarlög íslenska lýðveldisins
til endurskoðunar. Þegar núverandi
stjórnarskrá tók gildi við lýðveld-
istökuna árið 1944 álitu flestir að hún
yrði aðeins til bráðabirgða, eða þar til
Íslendingar fengju ráðrúm til að setja
sér sína eigin stjórnarskrá. Þannig
skrifuðu til að mynda þeir Gylfi Þ.
Gíslason og Ólafur Jóhannesson í
Helgafell árið 1945 og menn á borð
við Bjarna Benediktsson og Gunn-
ar Thoroddsen tóku í sama streng.
Fyrir utan nauðsynlegar breytingar
á hlutverki þjóðhöfðingjans byggði
lýðveldisstjórnarskráin að mestu á
fullveldisstjórnarskránni frá árinu
1920 sem að stofni til hvíldi á þeirri
stjórnarskrá sem Danir settu Íslend-
ingum árið 1874 – sem aftur byggði á
dönsku grundvallarlögunum frá ár-
inu 1866.
Vanhæfni Alþingis
Á liðnum áratugum hefur Alþingi
skipað hverja stjórnarskrárnefnd-
ina á fætur annarri en allt hefur
komið fyrir ekki. Fjöldi mislukkaðra
tilrauna til að endurskoða stjórnar-
skrána er til vitnis um að alþingis-
menn hafi af augljósum ástæðum
of mikilla persónlegra hagsmuna
að gæta til að ráða við málið. Svo vel
sé. Ég skal nefna dæmi. Um miðj-
an tíunda áratuginn sat ég í nefnd
á vegum forsætisráðuneytsins sem
átti að endurskoða kosningalög-
in. Ég var kornungur háskólastúd-
ent en flestir samnefndarmanna
minna voru stútungskarlar á þingi
og viðleitni þeirra var undantekn-
ingarlítið að reikna fyrst sjálfa sig út
áður en afstaða var tekin til hverr-
ar tillögu fyrir sig. Á endanum náðu
þingmennirnir ekki saman um
annað en að festa flakkarann svo-
kallaða í Reykjavík. Að öðru leyti
kafnaði málið ofan í koki þingsins.
Sem sannfærði mig um að þing-
menn ættu hvergi að koma nærri
við endurskoðun stjórnarskrárinn-
ar.
Stjórnlagaþingið var einstakt
tækifæri til að leggja nýjan sátta-
grunn undir íslenskt samfélag með
heildstæðri endurskoðun stjórnar-
skrárinnar. Auk þess að skýra stöðu
þjóðhöfðingjans, tryggja eignar-
hald fólksins í landinu á sameig-
inlegum auðlindum og koma á
faglegri skipun hæstaréttardóm-
ara (sem ég ræði ekki nánar í þess-
ari grein) hef ég lagt áherslu á sex
grundvallaratriði sem mér finnst
ástæða til að ræða sérstaklega.
Aðskilnaður framkvæmda- og
löggjafarvalds
Mikilvægt er orðið að skilja betur á
milli löggjafar- og framkvæmdavalds.
Ein leið til þess væri að kjósa ríkis-
stjórnina beinni kosningu, annað-
hvort í heild sinni eða þá forsætisráð-
herrann einan sem myndi velja með
sér aðra ráðherra. Í því sambandi
eru margar útfærslur mögulegar. En
mestu skiptir að styrkja löggjafarhlut-
verk Alþingis sem smám saman hef-
ur koðnað niður undir oki ríkisstjórn-
arinnar.
Lengst af var Alþingi meginvett-
vangur íslenskra stjórnmála en lög-
gjafarþingið kom inn í landið langt á
undan framkvæmdavaldinu. Á síðari
árum hefur valdið hins vegar streymt
frá þinginu til ríkisstjórnar sem að-
eins hefur óbeint lýðræðislegt um-
boð, í gegnum þingið – sem þó er
undir járnhæl leiðtoga stjórnarflokk-
anna hverju sinni. Með því að kjósa
forsætisráðherra beinni kosningu
væri hægt að koma beinu lýðræðis-
legu taumhaldi á ríkisstjórnina.
Öfugt við hina formlegu tilhög-
un sem segir að þingið velji og hafi
taumhald á framkvæmdavaldinu
hefur reyndin orðin þveröfug, nú
ráða ráðherrar öllu sem máli skipt-
ir á Alþingi. Lagafrumvörp streyma í
stríðum straumum frá ráðuneytum
til Alþingis og svokölluð þingmanna-
frumvörp fá sjaldnast afgreiðslu. Þau
eru bara einhvers konar krúsidúllu-
verkefni á meðan öll alvöru lagasetn-
ing er undirbúin og unnin í stjórnar-
ráðinu.
Með því að kjósa framkvæmda-
valdið sérstaklega frelsum við alþing-
ismenn um leið undan þeim þrýstingi
að metnaður allra stjórnmálamanna
hljóti ávallt að standa til þess að verða
ráðherra. Og þeim þrúgandi ónotum
að það lýsi einhvers konar metnað-
arleysi að vilja aðeins vera alþingis-
maður. Þingmennska og ráðherra-
dómur eru eðlisólík störf og því kann
það að henta sumum stjórnmála-
mönnum mun betur að einbeita sér
að þingstörfum í stað þess að vera
sífellt með augun á ráðherrastóln-
um. Flestar táknmyndir á þingi end-
urspegla þá stéttskiptingu sem er
á milli ráðherra og óbreyttra þing-
manna: ráðherrar eru hæstvirtir en
þingmenn aðeins háttvirtir. Ráðherr-
anum er ekið í glæsibifreið að fram-
hlið þingsins en þingmenn leggja eig-
in bíl fyrir aftan húsið. Aðeins myndir
af ráðherrum prýða veggi Alþingis.
Svona mætti áfram telja.
Því er ansi brýnt að losa þingið
loksins undan oki ráðherranna og
koma löggjafarstarfinu aftur í hend-
ur þingmanna – án afskipta ráð-
herra sem eiga að sjá um framkvæmd
þeirra laga sem Alþingi samþykkir
en ekki að stýra lagasetningarvinn-
unni. Þingmennska á að vera dyggð-
ugt starf og hver stjórnmálamaður á
að vera fullsæmdur af því að sækjast
fremur eftir þingmennsku en ráð-
herradómi.
Aukið persónukjör
Spennandi væri að opna fyrir per-
sónukjör í einhverri mynd. Ýmsar út-
færslur koma til greina í þeim efnum.
En vandinn sem við er að etja er eink-
um sá að völd hafa smám saman, en
jafnt og þétt, safnast að stjórnmála-
flokkunum, sér í lagi að fjórflokknum
sem öllu ræður í íslenskum stjórn-
málum. Stjórnmálaflokkarnir ráða
enn framboðslistum, hvort heldur
er með handröðun innmúraðra á
lista eða í mislokuðum prófkjörum,
en kjósandinn getur lítil áhrif haft
á mönnun listans sem hann merkir
við í kjörklefanum. Aðeins er hægt
að beita útstrikun, semsé með nei-
kvæðri aðgerð, en mikill fjöldi kjós-
enda þarf að gera sömu breytingu til
að útstrikunin hafi einhver áhrif.
Kannski væri öllu nær að kjós-
endur gætu haft áhrif á röðun fram-
bjóðenda með persónukjöri í ein-
hverri mynd, áhrifin birtast þá með
jákvæðum hætti sem flestum er held
ég betur að skapi.
Persónukjör í kjörklefanum
myndi líka brjóta upp það tangar-
hald sem stjórnmálaflokkarnir hafa
á frambjóðendum sínum. Að vísu er
útfærsla á slíku engan vegin einföld
og viss hætta á að aukið lýðskrum
fylgdi persónukjöri. Vilmundur
Gylfason og félagar í Bandalagi jafn-
aðarmanna sáu fyrir sér að kjósend-
ur gætu jafnvel valið frambjóðendur
þvert á framboðslista í kjörklefanum.
En hér þarf semsé að vanda mjög til
verks
Fleiri þjóðaratkvæðagreiðslur
Tíðar þjóðaratkvæðagreiðslur eru að
vísu engin töfralausn í þeirri stjórn-
málakreppu sem nú er í landinu en
rannsóknir sýna að almenningur er
yfirleitt mun íhaldssamari og tregari
til breytinga en kjörnir fulltrúar sem
hafa (samkvæmt kenningunni) tíma
til að setja sig inn í flókin mál.
Fólk sem er í fullri vinnu við allt
annað en að fylgjast með fínni blæ-
brigðum þjóðmálaumræðunnar hef-
ur auðvitað mun takmarkaðri mögu-
leika á að setja sig inn í málin. Því er
það nánast náttúrulegt varnarvið-
bragð þeirra sem standa fyrir utan
hringiðu stjórnmálanna að sporna
fremur við breytingum heldur en að
styðja framsækin mál.
Í Sviss, þar sem um það bil helm-
ingur allra þjóðaratkvæðagreiðslna í
heiminum fer fram, hefur reynst örð-
ugra að ná fram ýmsum framfara-
málum. Til að mynda fengu konur
ekki kosningarétt í Sviss fyrr en á átt-
unda áratugnum því karlarnir kusu
alltaf gegn því þegar málið var lagt
fyrir þá í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Þjóðaratkvæðagreiðslur eru því
vandmeðfarnar og geta ef slælega
er að málum staðið gert illt verra.
Eigi að síður tel ég rétt að opna fyrir
þjóðaratkvæðagreiðslur í ákveðnum
vel skilgreindum tilvikum sem mikil-
vægt er að útfæra með skilmerkileg-
um hætti.
Málskotsrétturinn er nú í hönd-
um forseta eins og Íslendingar fengu
að kynnast í kosningunni um Ic-
esave-samkomulagið. Hugsanlega
mætti færa málskotsréttinn til þjóð-
arinnar þannig að beiðni tiltekins
hlutfalls kjósenda dugi til að kalla
fram þjóðaratkvæðagreiðslu um
mikilvæg mál. Þá mætti einnig hugsa
sér að tiltekinn minnihluti þing-
manna gæti einnig farið fram á þjóð-
aratkvæðagreiðslur. Slíkt vald myndi
jafnvel stuðla að ábyrgari umræðum
á þingi – eins og stjórnmálafræðingar
hafa greint að orðið hafi í Danmörku
með tilkomu þessa réttar.
Afnám kjördæmaskiptingar
Að minni hyggju ætti einnig að út-
færa leiðir til þess að afnema kjör-
dæmaskiptinguna. Kjördæmaskipt-
ingin hefur að sumu leyti eitrað
stjórnmálalífið hér á landi og við-
haldið aðskilnaði milli landsbyggð-
ar og höfuðborgarsvæðis. Jafnvel alið
á sundrung. Ég skil þó afar vel ótta
margra úti á landi við að vald fær-
ist til Reykjavíkur með afnámi kjör-
dæmaskiptingarinnar en svo þarf
þó alls ekki að verða. Ekki ef rétt er á
málum haldið.
Til að gæta að trúverðugleika og
ná sem víðastri skýrskotun til kjós-
enda yrði það eftir sem áður hag-
ur framboðsins að bjóða upp á sem
fjölbreyttastan lista, svo sem hvað
viðvíkur búsetu, kyni, aldri og þess
háttar.
Borgaraleg réttindi
Enn fremur væri gráupplagt að útbúa
sérstaka borgaralega réttindaskrá,
sem sé til viðbótar við hefðbundin
mannréttindaákvæði. Góð stjórnar-
skrá á að vera skýr, skorinorð og auð-
skiljanleg öllum læsum mönnum.
Framsæknustu stjórnarskrár heims,
eins og til að mynda sú þýska og suð-
urafríska, byrja á almennri yfirlýs-
ingu um grunngildi, til að mynda um
virkt lýðræði og þess háttar og svo
kemur ítarlegur kafli um mannrétt-
indi áður en stjórnskipan ríkisins er
lýst.
En auk hefðbundinna mannrétt-
indaákvæða væri einnig hægt að
vísa í mun víðfemari skrá um borg-
aralegt réttindi, svo sem um sann-
gjarna meðferð mála hjá hinu op-
inbera. Leita má fyrirmynda í Bill of
Rights í Bandaríkjunum og Chart-
er of Fundamental Rights í Evrópu.
Slík skrá þyrfti ekki endilega að vera
formlegur hluti stjórnarskrárinn-
ar heldur hugsanlega sér plagg sem
stjórnarskráin vísar í og eykur þar
með gildi þess umfram venjuleg lög.
Lækkun kosningaaldurs
Við heildræna endurskoðun á stjórn-
arskrá þarf að líta til allra þátta, ekki
aðeins til þeirra augljósustu og um-
töluðustu í kjölfar hrunsins. Því
myndi ég líka vilja taka til umræðu
að lækka kosningaaldurinn í sextán
ár. Þetta er mér að vísu ekkert sértakt
baráttumál en myndi áreiðanlega
auka áhuga ungs fólks á stjórnmál-
um og hvetja ungmenni almennt til
þátttöku í þjóðmálaumræðunni.
Boltinn hjá Alþingi
Frá lýðveldistökunni hafa aðeins
smávægilegar breytingar verið gerð-
ar á hinni danskættuðu stjórnarskrá,
sér í lagi á kjördæmakerfinu. Alþingi
hefur reynst ófært um að takast á
við verkefnið. Með ákvörðuninni
um að kjósa sérstakt stjórnlagaþing
hyllti loksins undir að við Íslend-
ingar fengjum tækifæri til að semja
eigin stjórnarskrá. Á okkar eigin for-
sendum. En nú er sú vegferð semsé
komin í uppnám með nýföllnu áliti
Hæstaréttar. Málið er aftur komið til
kasta Alþingis (og fjórflokksins) sem
þarf að ákveða framhaldið.
Kjallari
Eiríkur
Bergmann„Þingmennska
á að vera
dyggðugt starf og hver
stjórnmálamaður á
að vera fullsæmdur af
því að sækjast fremur
eftir þingmennsku en
ráðherradómi.
Það sem ég vildi gera