Morgunblaðið - 25.04.1987, Síða 70

70
MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 25. APRÍL 1987
Umsvif hins opinbera
— staða og horfur
eftirFinn
Sveinbjörnsson
Starfsemi hins opinbera skiptir
okkur öll miklu máli. Við njótum
ýmiss konar þjónustu, eins og fjar-
skipta, heilsugæslu og menntunar og
á móti látum við hinu opinbera í té
hluta af tekjum okkar. Ef hið opin-
bera eykur þjónustu sína og krefst
stærri hluta tekna okkar í sinn hlut
verður þess minna af tekjum okkar
eftir til frjálsrar ráðstöftinar fyrir
okkur sjálf. Því hlýtur að vera áhuga-
vert að hugleiða hvort starfsemi hins
opinbera verði umfangsmeiri eða
umfangsminni í framtíðinni en nú er.
í þessari grein mun ég fyrst §alla
um þróun umsvifa hins opinbera
síðasta aldarflórðung og hvaða álykt-
un er unnt að draga af henni um
þróunina næstu áratugi. Síðan mun
ég Qalla um nokkur atriði sem ég tel
að muni verða mjög áberandi í allri
umræðu um starfsemi hins opinbera
á næstu árum.
Umsvif hins opinbera
Algengast er að mæla umsvif hins
opinbera með því að fínna útgjöld eða
tekjur hins opinbera sem hlutfall af
stærð sem mælir umsvif í þjóðfélag-
inu eins og vergri landsframleiðslu.
Sé litið á þetta hlutfall yfír langan
tíma má fá hugmynd um hvort og
hvemig umsvif hins opinbera hafí
breyst. Annar algengur mælikvarði á
umsvif hins opinbera er fyöldi starfs-
manna hins opinbera sem hlutfall af
vinnandi mönnum í landinu eða árs-
verk hjá hinu opinbera sem hlutfall
af ársverkum í landinu. í þessu sam-
bandi er vert að hafa í huga að í
skýrslum um efnahagsmál er hið
opinbera skilgreint á annan hátt en
í daglegri umræðu. í stuttu máli má
segja að til hins opinbera eða opin-
berrar starfsemi teljist sá hluti af
starfsemi ríkisins sem fjármagnaður
er með skatttekjum og sá hluti af
starfsemi sveitarfélaga sem fjár-
magnaður er úr sveitarsjóðum. Þetta
þýðir að starfsemi ýmissa fyrirtækja
hins opinbera, eins og Póst- og síma-
málastofnunarinnar, Áburðarverk-
smiðju ríkisins og Ferðaskrifstofu
ríkisins, starfsemi fyrirtækja með
eignaraðild hins opinbera, eins og
Landsvirlq'unar, og starfsemi ríkis-
banka telst ekki til hins opinbera.
Sé starfsemi þessara aðila talin með
opinberri starfsemi er ljóst að hún
er mun umfangsmeiri en hér kemur
fram.
Árið 1960 voru útgjöld hins opin-
bera um fjórðungur af vergri lands-
framleiðslu en árið 1985 höfðu þau
vaxið í rúmlega þriðjung. Sama þróun
sést ef litið er á opinber útgjöld og
verga landsframleiðslu á mann. Á
tímabilinu 1960—1985 tvöfaldaðist
verg landsframleiðsla á mann en op-
inber útgjöld á mann þrefölduðust. Á
tímabilinu 1965—1985 þrefaldaðist
fjöldi ársverka í opinberri stjómsýslu
og þjónustu á meðan ársverk í landinu
í heild tæplega tvöfölduðust.
Það skiptir því ekki máli hvort lit-
ið er á útgjöld hins opinbera eða
ársverk f opinberri starfsemi síðasta
aldarflórðung. Niðurstaðan verður sú
sama í báðum tilfellum: Hlutur hins
opinbera í þjóðfélaginu er stærri á
miðjum níunda áratugpium en hann
var í upphafi þess sjöunda.
Þetta er svipuð þróun og í þeim
ríkjum sem við tökum gjaman mið
af. Þannig óx hlutfall opinberra út-
gjalda af vergri landsframleiðslu í
ríkjum Efnahags- og framfarastofn-
unarinnar (OECD) úr rúmlega 26%
að meðaltali árið 1960 í rúmlega 47%
árið 1982. Svipaða sögu er að segja
um mannafla í þjónustu hins opin-
bera f rílq'um OECD. Árið 1960 voru
um 11% af mannafla í þjónustu hins
opinbera að meðaltali en árið 1982
hafði hlutfallið vaxið í rúmlega 18%.
Samfara auknum umsvifum hins
opinbera í ríkjum OECD hefur orðið
umtalsverð breyting á samsetningu
útgjalda hins opinbera. Hlutur út-
gjalda til málaflokka, eins og vamar-
mála og stjómsýslu, hefur minnkað
en hlutur útgjalda til þeirra mála-
flokka sem einkenna velferðarríkið,
eins og mennta-, heilbrigðis-, og
lífeyrismála, hefur aukist. Þessi
breyting á samsetningu útgjaldanna
þýðir m.a. að æ meiri áhersla hefur
verið lögð á verkefni sem koma ein-
staklingum mest til góða og hafa
jöfnun aðstöðu og lffskjara að megin-
markmiði en verkefni sem gagnast
þjóðinni f heiid hafa orðið æ fyrirferð-
arminni.
Þessi áhersla á velferðarríkið hefur
einnig verið ríkjandi hér á landi. Þar
sem upplýsingar um skiptingu út-
gjalda hins opinbera eftir málaflokk-
um eru ekki til nema fyrir síðustu
ár verður látið nægja að huga að
skiptingu ríkisútgjalda. Á tímabilinu
1970—1985 hefur hlutur útgjalda til
mennta-, heilbrigðis- og annarra vel-
ferðarmála vaxið á kostnað útgjalda
til atvinnumála. Þannig námu útgjöld
til þessara þriggja málaflokka rúm-
lega 51% árið 1970 samanborið við
tæplega 60% á árinu 1985. Á sama
tfmabili lækkaði hlutur útgjalda til
atvinnumála úr 34% árið 1970 í rúm-
lega 23% árið 1985.
Þegar þessi þróun er höfð í huga
er nokkuð auðvelt að skilja hvers
vegna ársverk í opinberri þjónustu
hafa vaxið jafnhratt og raun ber
vitni. Útgjöld til atvinnumála eru að
miklu leyti tilfærslur úr ríkissjóði,
þ.e. flutningur á fé úr vasa skatt-
greiðenda til atvinnugreinanna. Sem
dæmi má nefna uppbætur á útfluttar
landbúnaðarafurðir, niðurgreiðslur á
vöruverði, framlag til Skipaútgerðar
ríkisins og verðjöfnunargjald af ra-
forku. Hins vegar byggjast útgjöld
til mennta-, heilbrigðis- og annarra
velferðarmála gjaman á einhverri
starfsemi hjá hinu opinbera og þegar
útgjöld til þessara málaflokka aukast
vex §öldi ársverka. Það má heldur
ekki gleyma því að starfsemi eins og
umönnun fatlaðra og aldraðra, bama-
gæsla og sérkennsla er iðulega
mannfrekari en t.d. hefðbundin iðn-
aðarframleiðsla.
Eins og áður sagði hafa umsvif
hins opinbera aukist vemlega síðasta
aldarfjórðungi, einkum á sjöunda ára-
tugnum, bæði hér á landi og í öðmm
ríkjum OECD. Það er hins vegar rétt
að hafa í huga að sjöundi áratugurinn
var um margt sérstakur. Jafnvægi
ríkti í alþjóðaefnahagsmálum, hag-
vöxtur var ör og almenn bjartsýni
ríkti um möguleika hins opinbera til
að stjóma þróun efnahagsmála og
tryggja hagvöxt í framtíðinni. Aukin
menntun almennings, bætt heilsu-
gæsla, betri samgöngur og aukinn
réttur til ýmiss konar almannatrygg-
inga, svo dæmi séu nefnd, vom öll
talin örva hagvöxt. Sífellt hærri þjóð-
artekjur áttu svo að standa undir
auknum útgjöldum hins opinbera.
Þetta olli þvi að- meira var rætt um
á hvaða sviði ætti helst að auka út-
gjöld hins opinbera en hvort það
ætti að auka þau.
Áttundi áratugurinn var tfmi um-
róts í efnahagsmálum og ýmsar
efasemdir vöknuðu um ágæti opin-
berra umsvifa. Þannig var farið að
draga í efa að ríkisstjómir gætu
stjómað gangi hagkerfísins af ná-
kvæmni með aðgerðum á sviði ríkis-
fjármála og peningamála. Einnig
vöknuðu spumingar um óæskileg
áhrif ýmissa verkefna hins opinbera
og skattlagningar á hagkvæma notk-
un framleiðsluþátta, hvatann til
vinnu, val neytenda og frelsi einstakl-
inga. Margir töldu meira að segja að
þessi neikvæðu áhrif væm sterkari
en jákvæðu áhrifín þannig að sum
verkefni hins opinbera gerðu meira
ógagn en gagn. Þessi umræða hefur
haldið áfram og í ýmsum löndum
hafa heyrst háværar kröfur um að
reynt verði að „temja ófreskjuna,"
þ.e. hægja verulega á vexti útgjalda
hins opinbera eða jafnvel snúa þróun-
inni við og draga úr umsvifum hins
opinbera.
Vorið 1985 var gefín út af OECD
Finnur Sveinbjömsson
„Þannig er iðulega mun
þægilegra og auðveld-
ara fyrir þá sem
ákvarðanir taka að
auka útgjöldin en
hækka skattana. Vilji
menn síðan jafnvægi í
búskap hins opinbera
fer að verða erfitt að
koma öllu heim og sam-
an. Leiðin út úr þessum
vanda er að huga vel
að stefnumótun og gera
upp við sig hveiju hið
opinbera á að sinna og
hvað það á að láta í
hendur í öðrum aðilum
í þjóðfélaginu.“
athugun á umsvifum hins opinbera í
ríkjum OECD á síðustu áratugum.
Höfundar skýrslunnar athuguðu m.a.
hveijar væru helstu ástæður fyrir
vexti útgjalda til nokkurra þátta í
starfsemi hins opinbera í 12 af ríkjum
OECD. Niðurstöðumar eru mjög at-
hyglisverðar. Sem dæmi má nefna
að á tímabilinu 1960—1975 jukust
útgjöld til menntamála um þrisvar
sinnum hraðar á ári en á tlmabilinu
1975—1981 og útgjöld til heilbrigðis-
mála tæplega þrisvar sinnum hraðar
á fyrra tímabilinu en hinu síðara.
Athuganir höfunda sýndu að í báðum
málaflokkum á báðum tímabilum var
það ekki aukinn mannfjöldi eða aukin
eftirspum innan hvers aldurshóps
sem hafði mest áhrif á vöxt útgjald-
anna heldur aukin gæði þjónustunn-
ar. Það eru því gæðin, þjónustustigið,
sem skipta mestu um þróun opin-
berra útgjalda en breytingar á
mannfjölda skipta hins vegar minna
máli.
Óvarlegt er að álykta að þetta
verði þannig um ókomna framtíð.
Opinber þjónusta hefur aukist mikið
í ríkjum OECD síðasta aldarfjórðung
og á mörgum sviðum hefur þeim
markmiðum sem að var stefnt verið
náð. Einnig verður að hafa í huga
að aldurssamsetning þjóða iðnríkj-
anna breytist vemlega næstu áratugi
— þjóðimar munu eldast hratt.
Miklar breytingar eru fyrirsjáan-
legar á samsetningu íslensku þjóðar-
innar á næstu áratugum. Þannig er
talið að ungu fólki á aldrinum 0—19
ára fækki verulega á næstu áratug-
um en fólki á vinnualdri, 20—64 ára,
fíjölgi nokkuð. Mesta fjölgunin verður
í flokki 65 ára og eldri. Sá hópur var
rúmlega 8% þjóðarinnar árið 1960
en verður rúmlega 17% hennar árið
2020. Talið er að bömum og ungling-
um muni fækka úr tæplega 70
þúsundum á árinu 1985 í um 50
þúsund árið 2020. Fólki á framhalds-
skóla- og háskólaaldri fækkar einnig,
eða úr tæplega 50 þúsundum árið
1985 í um 30 þúsund árið 2020.
Þessi mikla fækkun fólks á skóla-
aldri gæti gefíð tilefni til að álykta
sem svo að útgjöld til menntamála
muni dragast saman á næstu áratug-
um. Ég tel þó að þróun síðustu ára
sýni hins vegar að sfvaxandi áhersla
verði lögð á aukna þjónustu, aukin
gæði, í menntamálum hér á landi í
framtíðinni. Sem dæmi má nefna
samfelldan skóladag, kennslu fímm
ára bama, dreifingu skóla eða ein-
stakra deilda skóla um landið,
stuðnings- og sérkennslu, auk endur-
menntunar af ýmsu tagi.
Kostnaður við rekstur sjúkrahúsa
og heilsugæslustöðva og greiðsla
lífeyris vega langþyngst í útgjöldum
til heilbrigðis- og velferðarmála.
Samkvæmt spá um þróun mannfjöld-
ans mun öldruðum, þ.e. 65 ára og
eldri, fjölga úr tæplega 25 þúsundum
árið 1985 í tæplega 48 þúsund árið
2020. Fjöldi þeirra tvöfaldast því á
tímabilinu. Ljóst er að miðað við nú-
verandi fyrirkomulag í lífeyrismálum
er því fyrirsjáanleg mikil aukning
útgjalda til þessa málaflokks. Sam-
kvæmt tölum frá hinum Norðurlönd-
unum er það fólk eldra en 65 ára sem
notar þjónustu sjúkrahúsa hlutfalls-
lega mest af öllum aldurshópum.
Fjölgun í þessum aldurshópi mun því
leiða til aukinna útgjalda til heilbrigð-
ismála. Ef gert er ráð fyrir því að
þjónusta við aldraða aukist hinsvegar
mikið frá því sem nú er verður vöxt-
ur útgjaldanna þeim mun meiri.
Fljótt á litið bendir þróun síðustu
ára og dagleg umræða til þess að
þjónusta hins opinbera aukist á kom-
andi árum frekar en hún dragist
saman. Þessu til stuðnings má benda
á niðurstöður könnunar sem Félagsví-
sindastofnun gerði í nóvember 1986
og birtar eru í grein eftir Stefán Ól-
afsson í Vinnunni, blaði ASÍ, í
desember 1986. Þegar spurt var um
viðhorf fólks á kosningaaldri til nok-
kurra þátta opinberrar þjónustu kom
í ljós að folk er misánægt með þessa
þætti og nokkur vilji er fyrir því að
þeir verði efldir frá því sem nú er.
Þannig sagðist t.d. tæplega helming-
ur vera ánægður með heilbrigðis-
þjónustuna og svipað hlutfall taldi
að það ætti að efla hana. Um 80%
svarenda taldi að efla bæri þjónustu
við aldraða og 60% að efla bæri dag-
vistun barna. Það kemur því ekki á
óvart að sjá að einungis 16% að-
spurðra eru ánægðir með núverandi
þjónustu við aldraða og 21% ánægð
með dagvistun bama. A milli 40 og
50% svarenda vildu efla skólakerfíð
og almannatryggingakerfíð. Fyrir
utan velferðarmálin var mikill vilji
fyrir því að efla samgöngumál/vega-
gerð, eða 73% svarenda. Séu svör
úr þessari könnun borin saman við
svör úr svipuðum könnunum á hinum
Norðurlöndunum kemur í ljós að ís-
lendingum er það nokkru meira
kappsmál en fbúum hinna landanna
að skólakerfið, dagvistun bama og
samgöngumál verði efld, en íbúar
hinna þjóðanna eru sama sinnis og
íslendingar þegar kemur að þjónustu
við aldraða og mikill meirihluti vill
auka hana.
í greininni er einungis um grófa
athugun á svörum að ræða, enda
segir höfundur að þetta séu bráða-
birgðaniðurstöður. Því er ekki ráðlegt
að draga of ákveðnar eða almennar
ályktanir af henni. Hins vegar tel ég
að varla fari milli mála að könnunin
gefur visbendingu um að almenning-
ur vilji efla opinbera þjónustu.
Starfsemi hins opinbera er að lang-
mestu leyti flármögnuð með tekjum
af sköttum og gjöldum. Samfara
auknum umsvifum hins opinbera víða
um lönd á síðustu áratugum hefur
því farið aukin skattheimta. Aukin
skattheimta hefur siðan vakið spum-
ingar um ýmis óæskileg áhrif hennar.
Hagfræðingar hafa ekki verið á eitt
sáttir um áhrif skatta eins og telq'u-
skatts á vinnuframlag einstaklinga.
Áður fyrr var almennt talið að í heild
væru áhrifín lítil sem engin, a.m.k.
það lítil að ekki þyrfti að hafa áhyggj-
ur af þeim. Þetta hefur hins vegar
verið dregið í efa á síðustu árum í
ljósi nýrra athugana þótt enn sem
komið er sé varla tímabært að draga
almennar ályktanir af þeim.
í könnun Félagsvísindastofnunar,
sem áður var minnst á, var einnig
spurt um viðhorf íslenskra kjósenda
til skattheimtu. í ljós kom að 57%
töldu skatta of háa og 38% töldu þá
hæfilega háa. Þetta eru nokkuð önn-
ur viðhorf en rílq'a á hinum Norður-
löndunum. Þannig töldu frá 72% til
90% aðspurðra á hinum Norðurlönd-
unum skatta vera of háa. Þessi óliku
viðhorf stafa trúlega að mestu leyti
af tvennu. í fyrsta lagi er skatt-
heimta lægri á fslandi en á hinum
Norðurlöndunum vegna minni um-
svifa hins opinbera og í öðru lagi er
hlutur beinna skatta, eins og tekju-
skatts einstaklinga, mun minni hér á
landi en á hinum Norðurlöndunum.
Almenningur gerir sér hins vegar
mun betri grein fyrir áhrifum tekju-
skatts og útsvars á ráðstöfunartekjur
sínar en áhrifum óbeinna skatta eins
og söluskatts sem er falinn í vöru-
verði í landinu.
í könnuninni var einnig spurt um
viðhorf almennings til aukinnar þátt-
töku sjúklinga í kostnaði við heil-
brigðisþjónustu og aukinnar þátttöku
foreldra í skólakostnaði bama gegn
almennri skattalækkun. í ljós kom
að um 69% voru því annaðhvort frek-
ar eða algjörlega ósammála að
sjúklingar greiddu meira af kostnaði
við heilbrigðisþjónustu. Hvað skóla-
kostnaðinn varðar kom í ljós að
heldur lægra hlutfall, eða 56%, var
því annaðhvort frekar eða algjörlega
ósammála að foreldrar tælq'u aukinn
þátt í skólakostnaði bama. Af þessu
má draga þá ályktun að fólk kjósi
heldur að kostnaður við mennta- og
heilbrigðismál sé greiddur af almenn-
um skatttekjum hins opinbera en að
bein þátttaka neytenda í kostnaði
verði aukin.
Þegar til lengri tíma er litið hafa
tekjur og útgjöld hins opinbera hér
á landi staðist á. Það er ekki fyrr en
á allra síðustu árum sem verulegt
ójafnvægi hefur myndast vegna halla
á rekstri ríkissjóðs. Athygli manna
hefur beinst að þessu ójafnvægi og
það á ugglaust eftir að hafa mikil
áhrif á umræðu manna um starfsemi
hins opinbera og opinbera þjónustu
í framtíðinni.
Viðhorf til opinberrar
starfsemi í framtíðinni
Ég ætla ekki að taka afstöðu til
þess hvort auka eigi útgjöld hins
opinbera eða minnka þau, hækka
skatta eða lækka, eða láta allt vera
óbreytt eins og það er nú. Hins veg-
ar langar mig til að benda á nokkur
atriði sem eiga örugglega eftir að
verða meira áberandi í umræðu um
starfsemi hins opinbera og opinbera
þjónustu en nú er. Þessi atriði eru
óháð því hversu mikil umsvif hins
opinbera eru og á hvaða sviðum hið
opinbera haslar sér völl. Þau hníga
reyndar öll í eina átt: Að stefnufesta
í starfsemi hins opinbera verði aukin
og meiri virðing verði borin fyrir hin-
um sjálfsagða rétti skattborgarans
að stjórnvöld nýti skatttekjumar sem
best.
a) Aukin stefnumótun löggjafar-
og framkvæmdavalds.
Útgjöld hins opinbera hér á landi
byggjast ekki á ákveðinni stefnu.
Hveijum sem les Qárlög eða fyár-
hagsáætlanir sveitarfélaga má verða
ljóst að þar ráða málamiðlanir rílq'um
og ótrúlega oft verða tímabundin
útgjöld, sem nota átti til að leysa
aðkallandi vandamál, að föstum lið.
Þetta veldur því að illa gengur síðar
meir að finna rök fyrir ýmsum út-
gjaldaliðum sem halda áfram ár eftir
ár, eins og af gömlum vana. Og eng-
inn maður skilur hvers vegna styrkur
til félags A er 500 þús. kr. en styrk-
urtil félags B ekki nema 250 þús. kr.
Alvarlegra er þó það ósamræmi
sem hefur myndast milli þess sem
löggjafarvaldið ákveður þegar það
setur almenn lög og þegar það setur
flárlög. Síðan 1978 hefur Alþingi
ekki treyst sér til að standa við
ákvæði laga um útgjöld til ýmissa
verkefna og þetta hefur aukist með
árunum fremur en hitt. Af mörgum
dæmum er að taka, en ég vil nefna
lög um skipulag ferðamála, sem sett
voru vorið 1985. í þeim er m.a.
ákvæði um að 10% af sölutekjum
Fríhafnar á Keflavíkurflugvelli skuli
renna til verkefna á sviði ferðamála.