Morgunblaðið - 26.02.1998, Síða 33

MORGUNBLAÐIÐ
FIMMTUDAGUR 26. FEBRÚAR 1998 33
FRUMVARP TIL DÓMSTÓLALAGA
rp dómsraálaráðherra til dómstólalaga eru gerðar alvarlegar athugasemdir við
undir starfssvið nýrrar nefndar um dómarastörf.
dómsvalds annars vegar og löggjaf-
arvalds eða framkvæmdavalds hins
vegar.
I frumvarpinu er sett almenn
leiðbeiningarregla um þetta efni.
Hún hljóðar svo: „Dómara er
óheimilt að taka að sér starf eða
eiga hlut í félagi eða atvinnufyrir-
tæki ef slíkt fær ekki samrýmst
stöðu hans eða leiðir af sér hættu á
að hann geti ekki sinnt embættis-
starfi sínu sem skyldi." Er ráðgert
að nefnd um dómarastörf setji nán-
ari reglur um þetta efni og hafi eft-
irlit með því að þeim sé fylgt.
Enga leiðsögn er að finna í frum-
varpinu um það hvers efnis slíkar
reglur eigi að vera og er það að
ýmsu leyti skiljanlegt að menn vilji
fara varlega þegar verið er að móta
löggjöf um þetta efni. Allsherjar-
nefnd lætur þess hins vegar getið að
óheppilegt sé að dómarar sitji í úr-
skurðar- og kærunefndum í stjórn-
sýslunni. Væntanlega er þar byggt á
því að sú staðreynd að dómari sitji í
slíkum nefndum kann að leiða til
þess að réttur manna til að bera úr-
lausnir þeirra undir dómstóla verði
ekki nægilega virkur þar sem ætla
má að dómarar endurskoði ekki
ákvarðanir kollega sinna fullum fet-
um.
Einnig má velta því upp hvort það
sé heppilegt að dómarar semji laga-
frumvörp en þurfi svo kannski síðar
að leggja mat á það sem dómarar
hvort viðkomandi lagaákvæði stand-
ist gagnvart stjórnarski'ánni. Er
slíkur dómari í aðstöðu til að gegna
starfi sínu sem varðmaður stjórnar-
skrárinnar? A móti kemur að í fá-
mennu þjóðfélagi kann að vera
nauðsynlegt að nýta starfskrafta
dómara í þessu efni.
Erfiðara er að átta sig á því hvað
menn hafa í hyggju með ákvæðun-
um um bann við eignarhlut dómara í
fyrirtækjum. Það getur varla verið
neitt athugavert við það að dómari
eigi hlut í fyrirtækjum meðan hann
gætir þess að dæma ekki í málum
sem það fyrirtæki varða. Hins vegar
gæti auðvitað verið spurning hvort
það sé við hæfi að dómarar eigi hlut
í fyrirtækjum sem starfa á mörkum
þess sem telst siðlegt.
Ekki er í frumvarpinu að finna
nein ákvæði um hömlur við félags-
starfi dómara eða stjórnmálastarfi
sem hvort tveggja eru þó efni sem
hafa verið nokkuð til umræðu und-
anfarið. í áliti allsherjarnefndar er
þó alltorskilin klausa um þetta efni.
„í umræðum um ákvæðið [þ.e. 26.
gi'. frumvarpsins] komu einnig fram
þau sjónarmið að eðlilegt væri að
takmarka heimildii' dómara til þátt-
töku í félagastarfsemi sem leynd
hvílir yfii' þar sem slíkt gæti leitt til
vanhæfis á sama hátt og aukastörf
dómara. Þykir meiri hluta nefndar-
innar ekki ástæða til að leggja til
breytingar á ákvæðinu hvað þetta
varðar en bendir á að almennar van-
hæfisreglur laga um meðferð einka-
mála ná yfir þetta svið.“ Það bland-
ast víst fæstum hugur um að þarna
er verið að vísa til aðildar dómara að
frímúrarareglunni. Meirihluti
nefndarinnar treystir sér ekki til að
taka á þessu en vísar til almennra
reglna um meðferð einkamála. Gall-
inn er bara sá að þær reglur eru of
almennar til þess að veita nokkra
haldbæra leiðsögn. Það virðist því
ekki vera þingvilji til að taka af
skarið í þessu efni enda kannski
ekki í verkahring þingsins heldur
verður að meta aðstæður í hverju
tilviki.
Lávarðadeildin lifir
I umsögn sinni leggur Hæstirétt-
ur til að ákvæði frumvarpsins um
skiptingu dómstólsins í deildir eftir
starfsaldri verði endurskoðuð:
„Þegar umrætt ákvæði var sett inn í
íögin um Hæstarétt á árinu 1994
lagðist Hæstiréttur eindi’egið gegn
því og taldi eðlilegast og heppilegast
að dómstóllinn sjálfur ákvæði til-
högun að þessu leyti eftir reglum
sem hann setti þar um, svo sem ver-
ið hafði fram til þess tíma. Það und-
irstrikar sérstöðu og sjálfstæði
æðsta dómstólsins, að hann geti
sjálfur kveðið á um innra skipulag
sitt, enda eru þarfir réttarins í
þessu efni mismunandi frá einum
tíma til annars. Eru þessi viðhorf nú
áréttuð og þeirri ósk beint til nefnd-
arinnar að 2. mgr. 7. gr. verði breytt
með þetta í huga.“
Ekki er að finna í áliti allsherjar-
nefndar nein viðbrögð við þessari
bón Hæstaréttar! Rökin fyrir skipt-
ingu réttarins í „lávarðadeild“ og
Morgunblaðið/Kristinn
að dómarar við réttinn skuli heyra
„neðri deild“ á sínum tíma voru þau
að stuðla að samfellu í starfi réttar-
ins þannig að það væru alltaf sömu
dómararnir sem kvæðu upp dóma í
stefnumarkandi málum. Hæstarétt-
ardómarar segja hins vegar að-
spurðir að ókostirnir vegi þyngra
eins og til dæmis að Hæstiréttur
skiptist nú í raun í tvo dómstóla. Ef
það er rétt að viðkomandi ákvæði
torveldi starf réttarins þá finnst
manni að Alþingi ætti að bregðast
vel við eða rökstyðja ella hvers
vegna það er ekki gert.
Starfsöryggi — réttaröryggi
Það er þýðingarmikið fyrir sjálf-
stæði dómstóla að dómarar njóti ör-
yggis í starfi. Ef framkvæmdavald-
ið, sem skipar dómara, gæti jafn-
framt leyst þá frá störfum að vild
væri vart hægt að tala um sjálf-
stæða dómstóla. Dómarar myndu
eiga erfitt með að dæma í málum
sem vörðuðu ríkið og viðkomandi
ráðhen'a og almenningur gæti ekki
treyst á sjálfstæði þeirra. Þetta
undirstrikaði Hæstiréttur í dómi
þegar hann dæmdi að staða dóm-
arafulltrúa uppfyllti ekki kröfur
stjómarskrárinnar og Mannrétt-
indasáttmála Evrópu meðal annars
vegna þess að ráðherra gæti vikið
þeim fyrirvaralaust úr starfi.
Núgildandi reglur um starfslok
dómara eru ekki að öllu leyti heppi-
legar. Þær eiga hins ------------
vegar rætur í stjómar-
skránni sem gerir allar
breytingar erfiðar. Það
má samt spyrja hvort
það hefði ekki verið
ástæða til að huga að
endurskoðun þessara reglna
Rétturinn sé ekki
í stakk búinn til
að koma auga á
vandamál
fyrst
verið er að setja dómstólalög á ann-
að borð.
Lengi hefur verið í íslensku
stjómarskránni ákvæði (nú 61. gr.)
þess efnis að hæstaréttardómurum
verði ekki vikið úr embætti nema
með dómi. Þó megi veita þeim dóm-
ara, sem orðinn er fullra 65 ára
gamall, lausn frá embætti, en eigi
skuli hann missa neins í af launum
sínum. Ákvæðið er sennilega hugsað
þannig að rétt sé að hafa heimild til
að víkja dómurum sem komnir eru á
þennan aldur úr embætti, til dæmis
vegna þess að þeir séu orðnir of
gamlir til að sinna starfi sínu. Til
þess að þeir þurfi samt ekki að ótt-
ast um sinn hag er svo mælt fyrir
um að þeir haldi óskertum launum.
Frá nútímasjónaimiði um réttai'-
öryggi og sjálfstæði dómstóla er það
auðvitað afar hæpið að heimila
framkvæmdavaldinu yfirleitt að
víkja dómurum úr starfi burtséð frá
fjárhagslegri afkomu þein'a ein-
staklinga sem fyrir verða. Hæsti-
réttur finnur einmitt að því í um-
sögn sinni um frumvarpið að ekki
skuli felld brott heimild ráðherra til
að víkja dómara tímabundið úr
starfi vegna ávirðinga sem á hann
eru bornar. Sú heimild styðst samt
við mun betri rök heldur en heimild-
in í stjórnarskránni.
Þótt langt sé síðan ráðhen-a hefur
notfært sér stjórnarski'árákvæðið í
pólitískum tilgangi þá hefur ákvæð-
ið síður en svo legið í dvala. Það hef-
ui' gegnt sínu hlutverki í öðram
skilningi. Framkvæmdin á íslandi
hefur nefnilega færst í það horf
seinustu áratugina að hæstaréttar-
dómarar hafa iðulega óformlega
beðið um að vera leystir frá störfum
þegar þeir hafa náð 65 ára aldri eða
fljótlega eftir það. Hafa þeir þá
fengið óskert laun til æviloka.
Framan af fengu þeir launin auk
áunninna lífeyrisréttinda en árið
1980 var gerð sú breyting á lögum
um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkis-
ins að viðkomandi fá ekki lífeyrinn
ofan á launin. En samt er auðvitað
mikill munur á því að halda fullum
launum til æviloka eða fá einungis
lífeyri en menn geta átt mjög mis-
jafnlega mikinn lífeyrisrétt. Fyi-ir
lögmann sem hefur kannski ekki
hirt um að kaupa sér lífeyristrygg-
ingu eða greiða í lífeyrissjóð er það
auðvitað mikið happ, svo dæmi sé
tekið, að vera skipaður hæstaréttar-
dómari upp úr sextugu, starfa þar í
örfá ár og njóta svo fullra launa til
æviloka.
Árið 1991 var gamla stjórnar-
skrárákvæðinu breytt lítillega og er
reyndar sérkennilegt að tækifærið
þá skyldi ekki notað til að afnema
heimild ráðherra með öllu. Segir nú
að það megi veita þeim dómara, sem
orðinn er fullra 65 ára gamall, lausn
frá embætti, en eigi skuli hæstarétt-
ardómarar missa neins í af launum
sínum. Um héraðsdómara eru nán-
ari ákvæði í 6. mgr. 8. gr. laga nr.
92/1989 um aðskilnað dómsvalds og
umboðsvalds í héraði. Þar segir að
forseti geti veitt lausn þeim dómara,
sem orðinn er fullra 65 ára að aldri,
enda njóti hann þá sömu eftirlauna
sem hann hefði fengið ef hann hefði
, gegnt starfinu til 70 ára aldurs.
Það er margt við þessar reglur og
framkvæmdina, sem lýst hefur verið
í stóram dráttum, að athuga.
1. Er það samboðið virðingu
Hæstaréttar að dómarar ljúki störf-
um með því að biðja um að vera
reknir?
2. Er stjómarskránni sýnd nógu
mikil virðing með því að ákvæði sem
hugsað var sem varnagli og vernd
gegn yfirgangi framkvæmdarvalds
er notað til þess að færa dómuram
eftirlaunakjör sem aldrei var tekin
pólitísk ákvörðun löggjafans eða
stjórnarskrárgjafans um að veita
þeim? Það er ekki hægt að áfellast
einstaka dómara, því eðlilega gera
menn eins og hinir og
telja sér trú um að
þetta sé eðlilegur hluti
af þeirra starfskjörum
sem sakir venju njóti
__________ stjórnskipulegrar
verndar. Það eru miklu
frekar hinir kjörnu fulltrúar al-
mennings sem hefðu átt að taka í
taumana og koma þessum málum í
eitthvert vitrænt horf.
3. Hvernig má það vera að sá
skilningur á stjórnarskránni varð
ofan á að kjör dómara batna við það
að þeir láta leysa sig frá störfum,
þ.e. að launin haldast til æviloka en
ekki fram að eftirlaunaaldri? Blasir
ekki við að réttur skilningur sé sá að
dómarar séu jafnsettir, þ.e. haldi
óskertum launum fram að eftir-
launaaldri en fari þá á eftirlaun í
stað óskertu launanna? Danska
stjórnarskrárákvæðið, sem væntan-
lega er fyi-irmyndin, er hins vegar
ótvírætt að þessu leyti.
4. Burtséð fi'á framkvæmdinni, er
það eðlilegt að ráðherra geti vikið
dómara sem kysi að sitja áfram til
sjötugs fyrirvaralaust úr starfi?
Þessi spuming er einkum raunhæf
varðandi héraðsdómara því hæsta-
réttardómarar hætta yfirleitt sjálf-
viljugir upp úr 65 ára aldri. Hugsum
okkur að það kæmi mál fyrir hér-
aðsdóm sem væri af einhverjum
sökum óþægilegt fyrir ráðherra.
Hann gæti þá tekið sig til og rekið
þá dómara, sem hann byggist við að
dæmdu sér í óhag, ef þeir væra
orðnir 65 ára! I lögum er ekki einu
sinni vamagli um að dómarar ljúki
þeim málum sem þeir hafa fengið
úthlutað (sbr. hins vegar reglur um
mannréttindadómstól Evrópu).
Á að breyta framkvæmdinni?
Þessi atriði hafa flest komið fram
áður í opinberri umræðu og meira
að segja sagði Friðrik Sophusson
fjármálaráðherra í viðtali við Morg-
unblaðið 8. október 1993 að breyta
yrði framkvæmdinni, án þess að séð
verði að það hafi gengið eftir. Og
það væri kannski engin ástæða til að
rifja þau upp nema vegna þess að í
framvarpinu er ákvæði sem snertir
þetta efni. Þar segir í 31. gr. (letur-
br. Mbl.):
„[2. mgr:] Dómara skal veitt lausn
frá embætti ef hann leitar eftir
henni sjálfur, enda sé það gert með
þeim fyrirvara, sem gildir almennt
um starfsmenn ríkisins.
[4. mgr:] Heimilt er að veita dóm-
ara lausn frá embætti án óskar
lians ef hann er orðinn 65 ára, en
hann skal þá upp frá þvi taka eftir-
laun svo sem hann hefði gegnt emb-
ættinu til 70 ára aldurs nema hann
njóti ríkari réttar samkvæmt stjórn-
skipunarlögum.“
Ekki er hægt annað en að staldra
við það að nú skuli í fyrsta skipti
berum orðum gerður greinarmunur
á því hvort dómari óskar þess að
vera leystur frá störfum eða ekki.
Við fyrsta lestur kviknar sú hug-
mynd að nú eigi að taka til hendinni
og breyta hinni óeðlilegu fram-
kvæmd sem lýst hefur verið.
Hæstaréttardómarar líkt og héraðs-
dómarar eigi almennt að sitja til sjö-
tugs. Óski þeir þess að hætta 65 ára
fari þeir á eftirlaun en njóti ekki
hinnar sérstöku vemdar sem trygg-
ir þeim óskert laun nema þeim sé
vikið úr embætti gegn vilja sínum.
En hefur það þá verið athugað hvort
þeir sem nú era í réttinum eigi
hugsanlega rétt á bótum fyrir að
vera sviptir starfskjörum sem for-
verar þeiira hafa notið? Væntanlega
eiga þeir ekki slíkan rétt, þvi hvern-
ig geta menn átt stjórnarskrárvar-
inn rétt á því að vera reknir úr
starfi? Þetta er samt nokkuð að-
kallandi spurning því fimm hæsta-
réttardómarar af níu eru um sex-
tugt eða eldri.
Við annan lestur vakna efasemdir
um að það eigi að breyta nokkru, því
í greinargerð með framvarpinu seg-
ir að með þessu ákvæði sé verið að
staðfesta gildandi rétt. Samtöl við
þá sem komu nærri gerð fram-
varpsins staðfesta líka að það sé alls
ekld meiningin að hrófla við fram-
kvæmd þeirri sem talin er njóta
stjórnarskrár“helgi“. Samt hlýtur
að verða spurt næst þegar hæsta-
réttardómari hættir fyrir sjötugt:
Óskaði hann þess eða ekki? Verði
svarið á þá lund að dómarinn hafi
óskað þess hlýtur hann að fara á
venjuleg eftirlaun, en hafi hann ekki
óskað þess verður ráðherrann vænt-
anlega að svara því hvers vegna
maðurinn hafi verið rekinn.
Framvarp dómsmálaráðherra er
allra góðra gjalda vert og er að
flestu leyti til mikilla framfara en
eftir stendur stjórnarskrárákvæði
og framkvæmd sem hefur þrifist í
skjóli þess sem er mikil tíma-
skekkja. Er til dæmis einhver regin-
munur á stöðu dómara á aldrinum
65 til 69 ára gagnvart framkvæmd-
arvaldinu og dómarafulltrúans sem
Hæstiréttur taldi stríða gegn
stjómarskránni og Mannréttinda-
sáttmála Evrópu?