Morgunblaðið - 04.12.1998, Blaðsíða 12

12 FÖSTUDAGUR 4. DESEMBER 1998
MORGUNBLAÐIÐ
FRÉTTIR
Dómur Hæstaréttar
um synjun sjávarút-
vegsráðuneytisins
HÉR fer á eftir í heild dómur
Hæstaréttar í máli Valdimars
Jóhannessonar gegn íslenska rík-
inu vegna synjunar sjávarútvegs-
ráðuneytisins á leyfi til fiskveiða:
Ár 1998, fimmtudaginn 3. desem-
ber, var í Hæstarétti í málinu nr.
145/1998: Valdimar Jóhannesson
(sjálfur) gegn íslenska ríkinu.
(Guðrún M. Arnadóttir hrl.) upp-
kveðinn svohljóðandi dómur: Mál
þetta dæma hæstaréttardómar-
arnir Pétur Kr. Hafstein, Garðar
Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir,
Haraldur Henrysson og Hjörtur
Torfason.
Málinu var skotið til Hæstarétt-
ar 1. apríl 1998. Afrýjandi krefst
þess, að dæmd verði ógild sú
ákvörðun sjávarútvegsráðuneytis-
ins 10. desember 1996 að synja sér
leyfis til veiða í atvinnuskyni og
aflaheimilda í fiskveiðilandhelgi ís-
lands í þeim tegundum sjávarafla,
sem tilgreindar voru í umsókninni.
Þá krefst hann málskostnaðar í
héraði og fyrir Hæstarétti.
Stefndi ki-efst staðfestingar
héraðsdóms og málskostnaðar fyr-
ir Hæstarétti.
I.
Með bréfi til sjávarútvegsráðu-
neytisins 9. desember 1996 sótti
áfrýjandi um það, með vísun til 1.
mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 um
stjóm fiskveiða „og þrátt fyrir
ákvæði 5. gr. laganna", að sér yrði
fyrir upphaf næsta fiskveiðiárs
veitt almennt veiðileyfi til að
stunda fiskveiðar í atvinnuskyni á
því ári í fiskveiðilandhelgi Islands.
Þá var með vísun til 2. mgr. 4. gr.
laganna jafnframt sótt um sér-
stakt leyfi til veiða á „500 tonnum
af þorski, 100 tonnum af ýsu, 150
af ufsa, 50 tonnum af steinbít, 20
tonnum af grálúðu, 20 tonnum af
skarkola, 50 tonnum af rækju, 10
tonnum af humri, 1.200 tonnum af
sfld og 5.000 tonnum af loðnu í
landhelginni á sama tímabili.“
Sjávarútvegsráðuneytið hafnaði
erindi áfrýjanda næsta dag með
þeim rökum, að samkvæmt lögum
nr. 38/1990 væru leyfi til veiða í at-
vinnuskyni „bundin við fiskiskip og
verða ekki veitt einstakhngum eða
lögpersónum". f 5. gr. laganna
væru tilgreind skilyrði fyrir veit-
ingu slíks leyfis og væru þau óund-
anþæg. Forsenda fyrir veitingu
sérstakra leyfa samkvæmt 2. mgr.
4. gr. væri sú, að viðkomandi fiski-
skip hefði jafnframt leyfi til veiða í
atvinnuskyni.
Með úrskurði Héraðsdóms
Reykjavíkur 24. október 1997 var
málinu vísað frá dómi. Hæstiréttur
taldi hins vegar í dómi sínum 19.
nóvember 1997, að sakarefnið væri
nægilega afmarkað til þess, að
dómstólar leystu úr því með efnis-
dómi, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr.
91/1991 um meðferð einkamála.
Var því lagt fyrir héraðsdómara að
taka málið til efnislegrar úrlausn-
ar.
II.
í héraðsdómi er rakið, hvemig
háttað hefur verið löggjöf hér á
landi um takmarkanir á fiskveið-
um. Með lögum nr. 82/1983 um
breyting á lögum nr. 81/1976 um
veiðar í fiskveiðilandhelgi íslands,
sbr. lög nr. 38/1981, var í fyrsta
skipti heimilað, að ráðherra gæti
ákveðið skiptingu hámarksafla á
árinu 1984 milli einstakra skipa, er
hefðu stundað tilteknar veiðar eða
væru af ákveðinni stærð. Á grund-
velli þessara laga var gefin út
reglugerð nr. 44/1984 um stjóm
botnfiskveiða 1984, þar sem sagði í
3. gr., að við veitingu veiðileyfa
samkvæmt þessum reglum kæmu
til greina útgerðir þeirra skipa,
sem stunduðu botnfiskveiðar á
tímabilinu 1. nóvember 1982 til 31.
október 1983 og ekki hefðu horfið
varanlega úr rekstri. Auk þess
kæmu til greina útgerðir nýrra eða
nýkeyptra fiskiskipa, sem ekki
hefðu verið að veiðum á framan-
greindu tímabili og búin væru til
botnfiskveiða, enda hefðu samn-
ingar um kaupin verið gerðir milli
hlutaðeigandi útgerðar og seljanda
fyrir 31. desember 1983. Onnur
skip kæmu því aðeins til greina, að
í stað nýs eða nýkeypts skips hefði
annað af svipaðri stærð verið tekið
úr rekstri. I 6. gr. reglugerðarinn-
ar kom fram, að við ákvörðun afla-
marks væri miðað við veiðireynslu
á tímabilinu frá 1. nóvember 1980
til 31. október 1983.
Sú tilhögun að binda úthlutun
veiðiheimilda við skip, sem þannig
var tekin upp í árslok 1983, hefur
síðan verið framlengd í fernum
lögum, þ.e. lögum nr. 118/1984 um
breytingu á lögum nr. 81/1976,
sbr. lög nr. 38/1981, lögum nr.
97/1985 um stjórn fiskveiða
1986-1987, lögum nr. 3/1988 um
stjóm fiskveiða 1988-1990 og nú-
gildandi lögum nr. 38/1990. Gild-
istími hinna síðastgreindu laga er
ekki takmarkaður við ákveðin ár
eða árabil eins og raun var á um
fyrri lögin.
III.
Áfrýjandi ber ekki á það brigð-
ur, að sjávarútvegsráðuneytið hafi
farið að lögum, er það synjaði hon-
um hins umbeðna leyfis 10. desem-
ber 1996. Hann telur á hinn bóg-
inn, að ákvæði 5. gr. laga nr.
38/1990 brjóti í bága við 65. gr. og
75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins
íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. og
13. gr. stjómarskipunarlaga nr.
97/1995.
í 1. gr. laga nr. 38/1990 kemur
fram sú almenna forsenda Jöggjaf-
arinnar, að nytjastofnar á Islands-
miðum séu sameign íslensku þjóð-
arinnar. Markmið laganna sé að
stuðla að vemdun og hagkvæmri
nýtingu þeiira og tryggja með því
trausta atvinnu og byggð í landinu.
Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt
lögunum myndi ekki eignarrétt
eða óaftui'kallanlegt forræði ein-
stakra aðila yfir veiðiheimildum. í
1. mgr. 5. gr. segir, að við veitingu
leyfa til veiða í atvinnuskyni komi
til greina þau skip ein, sem fengið
hafi veiðileyfi samkvæmt 4. gr. og
10. gr. laga nr. 3/1988 og ekki hafi
horfið varanlega úr rekstri. I 2. og
3. málslið þessa ákvæðis er svo
sérstaklega fjallað um báta undir 6
brúttólestum að stærð.
I 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrár-
innar er kveðið á um það, að allir
skuli vera jafnir fyrir lögum og
njóta mannréttinda án tillits til
kynferðis, trúarbragða, skoðana,
þjóðemisuppruna, kynþáttar, lit-
arháttar, efnahags, ætternis og
stöðu að öðm leyti. Jafnræðis-
regla þessi var áður meðal ólög-
festra grundvallarreglna í ís-
lenskri stjórnskipun. Hún á sér
nokkra hliðstæðu í 14. gr. mann-
réttindasáttmála Evrópu, sbr. lög
nr. 62/1994, og 26. gr. alþjóða-
samnings um borgaraleg og
stjórnmálaleg réttindi frá 1966,
sem Island er aðili að, sbr. auglýs-
ingu nr. 10/1979 í C-deild Stjórn-
artíðinda.
I 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár-
innar segir, að öllum sé frjálst að
stunda þá atvinnu, sem þeir kjósi.
Þessu frelsi megi þó setja skorður
með lögum, enda krefjist almanna-
hagsmunir j)ess. Vernd atvinnu-
frelsis á Islandi, sem hér er
tryggð, á rætur að rekja til stjóm-
arskrárinnar frá 1874, er sótti um
þetta fyrirmynd til dönsku grund-
vallarlaganna frá árinu 1849 og
eldri stjórnskipunarlaga annarra
ríkja.
IV.
Löggjafanum er rétt að tak-
marka fiskveiðar í fiskveiðiland-
helgi íslands, ef uggvænt þykir, að
fiskistofnar séu í hættu. Byggist
það á almennum valdheimildum
handhafa löggjafai-valdsins og full-
veldisrétti ríkisins, sbr. 2.-4. gr.
laga nr. 41/1979 um landhelgi,
efnahagslögsögu og landgmnn.
Ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar
standa því ekki í vegi, að í lögum
sé mælt fyrir um slíkar takmark-
anir, enda sé almannahagsmunum
fyrir að fara. Af forsögu núgild-
andi fiskveiðistjórnunarlaga er
Ijóst, að löggjafinn hefur talið, að
almannaheill ræki til takmörkunar
veiðanna. Ekki em efni til þess, að
því mati verði haggað af dómstól-
um. Þær skorður, sem atvinnu-
frelsi á sviði fiskveiða við strendur
Islands em þannig reistar með
lögum, verða á hinn bóginn að
samrýmast gmndvallarreglum
stjórnarskrárinnar. Dómstólar
eiga úrskurðarvald um það, hvort
löggjafinn hafi að því leyti gætt
réttra sjónarmiða.
Eins og að framan greinir hefur
sú regla verið við lýði frá setningu
laga nr. 82/1983, að leyfi til veiða í
fiskveiðilandhelgi íslands væra
bundin við skip, sem haldið hefði
verið til veiða á ákveðnum tíma.
Réttur þeirra, sem slík skip hafa
átt, hefur frá öndverðu verið annar
en hinna, sem ekki hafa haft yfir
skipum af þessu tagi að ráða.
Fram að setningu laga nr. 38/1990
var tilhögun úthlutunar veiðiheim-
ilda ákveðin til eins eða tveggja
ára í senn og hafði löggjafinn
málefni þessi þannig til reglubund-
ins endurmats um árabil. í mál-
flutningi áfrýjanda hefur verið
fallist á, að ekki hafi verið óeðlilegt
í upphafi að binda veiðar í fisk-
veiðilögsögunni við skip með til-
tekna veiðireynslu, þegar nauðsyn
þótti bera til að takmarka veiðarn-
ar. Slíkt bráðabirgðafyrirkomulag
hafi þó ekki mátt festa í sessi, eins
og nú hafi verið gert.
Svigrúm löggjafans til að tak-
marka fískveiðar og ákvarða til-
högun úthlutunar veiðiheimilda
verður að meta í ljósi hinnar al-
mennu stéfnumörkunar 1. gr. laga
nr. 38/1990 og þeirra ákvæða
stjómarskrárinnar, sem nefnd
hafa verið. Skipan 5. gr. fiskveiði-
stjórnunarlaga horfir þannig við
með tilliti til jafnræðis og atvinnu-
frelsis, að réttur til veiða er bund-
inn við eignarhald á skipum, sem
haldið var úti á öndverðum níunda
áratugnum eða hafa komið í stað
slíkra skipa. Af því leiðir, að aðrir
eiga þess ekki kost að stunda veið-
ar í atvinnuskyni en þeir, sem
fengið hafa heimildir til þess í
skjóli einkaeignarréttar, ýmist
sjálfir eða fyrir kaup, erfðir eða
önnur aðilaskipti. Þá em í lögum
nr. 38/1990 takmarkaðar heimildh’
til að framselja aflahlutdeild og
færa til aflamark, en þær em
bundnar við skip á sama hátt og
úthlutun veiðiheimildanna, sbr. 11.
gr. og 12. gr. laganna.
Eins og áður getur taldi löggjaf-
inn brýnt að grípa til sérstakra
úrræða á árinu 1983 vegna þverr-
andi fiskistofna við Island. Var
skipting hámarksafla þá felld í
þann farveg, sem hún hefur síðan
verið í, að úthlutun veiðiheimilda
yrði bundin við skip. Er
óhjákvæmilegt að líta svo á, að
þessi tilhögun feli í sér mismunun
milli þeirra, sem leiða rétt sinn til
veiðiheimilda til eignarhalds á
skipum á tilteknum tíma, og hinna,
sem hafa ekki átt og eiga þess ekki
kost að komast í slíka aðstöðu.
Þótt tímabundnar aðgerðir af
þessu tagi til varnar hrani fiski-
stofna kunni að hafa verið réttlæt-
anlegar, en um það er ekki dæmt í
málinu, verður ekki séð, að rök-
bundin nauðsyn hnígi til þess að
lögbinda um ókomna tíð þá mis-
munun, sem leiðir af reglu 5. gr.
laga nr. 38/1990 um úthlutun veiði-
heimilda. Stefndi hefur ekki sýnt
fram á, að aðrar leiðir séu ekki
færar til að ná því lögmæta mark-
miði að vernda fiskistofna við Is-
land. Með þessu lagaákvæði er
lögð fyrirfarandi tálmun við því, að
drjúgur hluti landsmanna geti, að
öðrum skilyrðum uppfylltum, notið
sama atvinnuréttar í sjávarátvegi
eða sambærilegrar hlutdeildar í
þeirri sameign, sem nytjastofnar á
Islandsmiðum era, og þeir tiltölu-
lega fáu einstaklingar eða lögaðil-
ar, sem höfðu yfir að ráða skipum
við veiðar í upphafi umræddra tak-
markana á fiskveiðum.
Þegar allt er virt verður ekki
fallist á, að til frambúðar sé heim-
ilt að gera þann greinarmun á
mönnum, sem hér hefur verið lýst.
Hið umdeilda ákvæði 5. gr. laga
nr. 38/1990 er því að þessu leyti í
andstöðu við jafnræðisreglu 1.
mgr. 65 gr. stjórnarskrárinnar og
þau sjónarmið um jafnræði, sem
gæta þarf við takmörkun á at-
vinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75.
gr. hennar.
Með hliðsjón af framansögðu
verður ekki talið, að sjávarátvegs-
ráðuneytinu hafi verið rétt að
hafna umsókn áfrýjanda um al-
mennt og sérstakt veiðileyfi á
þeim forsendum, sem lagðar vom
til gi-undvallar í bréfi þess 10. des-
ember 1996. Verður synjun ráðu-
neytisins því felld úr gildi. Hins
vegar er ekki í þessu dómsmáli
tekin afstaða til þess, hvort ráðu-
neytinu hafi að svo búnu borið að
verða við umsókn áfrýjanda, en
málið er einungis höfðað til ógild-
ingar á ákvörðun ráðuneytisins en
ekki til viðurkenningar á rétti
áfrýjanda til að fá tilteknar veiði-
heimildir í sinn hlut.
Eftir þessum úrslitum er rétt,
að stefndi greiði áfrýjanda máls-
kostnað í héraði og fyrir
Hæstarétti, eins og nánar greinir í
dómsorði.
Dómsorð: Akvörðun sjávarát-
vegsráðuneytisins 10. desember
1996 í bréfi til áfrýjanda, Valdi-
mars Jóhannessonar, er ógild.
Stefndi, íslenska ríkið, greiði
áft-ýjanda 500.000 krónur samtals í
málskostnað í héraði og fyrir
Hæstarétti.