Morgunblaðið - 26.09.2003, Blaðsíða 29

MORGUNBLAÐIÐ FÖSTUDAGUR 26. SEPTEMBER 2003 29
I
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar
Sjálfstæðisflokks og Framsókn-
arflokks er að finna ráðagerðir um
að setja í stjórn-
arskrá ákvæði um
að auðlindir sjávar
séu sameign ís-
lensku þjóðarinnar.
Hliðstæð hugmynd
er sett fram í
skýrslu auðlinda-
nefndar frá árinu 2000, en hún
miðast við náttúruauðlindir al-
mennt sem ekki eru háðar eign-
arráðum annarra, en er ekki
bundin við auðlindir sjávar. Í
þessari grein er leitað svara við
þeirri spurningu hvaða lög-
fræðilega þýðingu það hefði að
binda slíkt ákvæði í stjórnarskrá.
II
Ákvæði af því tagi sem rík-
isstjórnin hyggst beita sér fyrir að
sett verði í stjórnarskrá er þegar
til í íslenskum lögum, þótt ekki
hafi það stjórnarskrárgildi. Það er
að finna 1. gr. laga nr. 38/1990 um
stjórn fiskveiða. Þar segir:
Nytjastofnar á Íslandsmiðum
eru sameign íslensku þjóðarinnar.
Markmið laga þessara er að stuðla
að verndun og hagkvæmri nýtingu
þeirra og tryggja með því trausta
atvinnu og byggð í landinu. Út-
hlutun veiðiheimilda samkvæmt
lögum þessum myndar ekki eign-
arrétt eða óafturkallanlegt forræði
einstakra aðila yfir veiðiheim-
ildum.
Ákvæði þetta felur í meg-
inatriðum í sér þrennt. Fyrst eru
markmið laganna skilgreind, þ.e.
verndun og hagkvæm nýting fiski-
stofna. Þá er undirstrikað, að auð-
lindir sjávar séu sameign íslensku
þjóðarinnar. Þriðja efnisatriðið
leiðir síðan að nokkru af hinu síð-
ara, þar sem tekið er fram að út-
hlutun veiðiheimilda myndi ekki
varanleg eða óafturkallanleg eign-
arréttindi. Framsetning 1. gr. laga
um stjórn fiskveiða er ekki að öllu
leyti rökrétt, þar sem mark-
miðsyfirlýsingu er stungið niður á
milli tveggja setninga, sem tengj-
ast náið efnislega. Þetta kemur þó
ekki niður á merkingu ákvæðisins
og verður ekki rætt frekar hér.
Ennfremur er þess að geta að
hliðstæð ákvæði er að finna í öðr-
um lögum, þótt ekki lúti þau að
auðlindum sjávar sérstaklega, sbr.
2. gr. laga nr. 58/1998 um þjóð-
lendur, 3. gr. laga nr. 57/1998 um
rannsóknir og nýtingu auðlinda í
jörðu og lög nr. 73/1990 um eign-
arrétt íslenska ríkisins að auðlind-
um hafsbotnsins, sbr. einkum 1.
gr. Í tilvitnuðum ákvæðum er þó
kveðið á um eignarrétt íslenska
ríkisins, en ekki sameign íslensku
þjóðarinnar.
III
Talsvert hefur verið fjallað um
tilvitnað ákvæði 1. gr. laga um
stjórn fiskveiða og lagalega þýð-
ingu þess. Skoðanir fræðimanna
um það efni eru skiptar. Hefur
Sigurður Líndal fyrrverandi pró-
fessor m.a. haldið því fram að
ákvæðið hafi mjög takmarkaða
lagalega þýðingu. Á hann þar
fyrst og fremst við eignarrétt-
arlega merkingu þess, þar sem
erfitt eða ómögulegt sé að tengja
það eignarréttarhugtak, sem
greinin er byggð á, við þær heim-
ildir sem samkvæmt hefðbundum
viðhorfum eru taldar felast eign-
arrétti. Þrátt fyrir ákvæðið hafi
„íslenska þjóðin“ sem slík engar
þær heimildir sem að fiskistofn-
unum lúta sem tengjast eign lög-
um samkvæmt. Ákvæðið hafi þar
með ekki beina þýðingu í skilningi
eignarréttar. Sigurður Líndal hef-
ur talsvert til síns máls, en ekki er
tóm til að rekja hér ítarlega skoð-
anir hans og rök, né heldur aðrar
fræðiskoðanir sem fram hafa kom-
ið um þetta efni. Af þessari
ástæðu má halda því fram að
óheppilegt hafi verið að nota orðið
„sameign“ í lögum um stjórn fisk-
veiða þar sem það orð hefur
ákveðna merkingu í eignarrétti,
sem ekki fellur að notkun orðsins
í umræddu ákvæði. Þá má skjóta
því inn hér að skýrara hefði verið
frá eignarréttarlegu sjónarmiði að
lýsa auðlindir sjávar eign íslenska
ríkisins, enda getur ríkið verið að-
ili eignarréttinda þótt „íslenska
þjóðin“ geti það ekki. Um lög-
fræðilega þýðingu þess, ef sú leið
hefði verið valin, verður ekki frek-
ar rætt hér.
Þótt bein eignarréttarleg þýðing
1. gr. laga um stjórn fiskveiða sé
þannig frekar takmörkuð hefur
hún engu að síður ákveðnar „laga-
legar“ afleiðingar sem telja verður
þýðingarmiklar, eins og fræði-
menn hafa bent á. Þær eru þess-
ar: (1) Í fyrsta lagi hefur ákvæðið
líklega þau áhrif, að réttindi (t.d.
aflaheimildir) sem af lögunum
leiða í heild njóta ekki fullrar
stjórnskipulegrar verndar. Hér er
um nokkra einföldun að ræða á
flóknu lagalegu álitamáli, en þýð-
ingarmest er að ákvæðið leiðir til
þess að löggjafinn hefur heimild
til að breyta reglum um úthlutun
aflaheimilda (svipta einstaka aðila
heimildum eða takmarka þær) án
þess að það leiði til bótaskyldu
ríkisins gagnvart þeim sem rétt-
indanna njóta nú. Þessar heimildir
löggjafans eru þó ekki ótakmark-
aðar, þar sem taka þarf að
ákveðnu marki tillit til hefðbund-
inna réttinda þeirra sem fisk-
veiðar hafa stundað og gæta al-
mennra jafnræðissjónarmiða, auk
þess sem lagaheimildir verða að
vera skýrar. Á hinn bóginn má
segja, á meðan ákvæðið er í al-
mennum lögum, að tíminn vinni
með þeim sem nú njóta réttind-
anna og réttindin festist betur í
sessi í stjórnskipulegri merkingu
eftir því sem lengri tími líður. Um
þetta er þó afar erfitt að fullyrða
með vissu þegar til lengri tíma er
litið. (2) Í öðru lagi hefur ákvæðið
þýðingu varðandi skýringu ein-
stakra ákvæða laganna um stjórn
fiskveiða. (3) Í þriðja lagi er með
ákvæðinu undirstrikaður sá skiln-
ingur löggjafans að hann áskilji
sér rétt til að breyta reglum sem
varða nýtingu auðlinda hafsins og
úthlutun réttinda á grundvelli
þeirra, en þetta atriði tengist náið
því sem nefnt var í lið 1 hér að of-
an. Má segja að sá skilningur á
þýðingu 1. gr. laga nr. 38/1990,
sem hér er haldið fram, hafi verið
staðfestur í dómum Hæstaréttar
Íslands í máli Valdimars Jóhanns-
sonar gegn íslenska ríkinu
(H.1998,4076) og einnig í dómi
réttarins í Vatneyrar-málinu
(Dómur Hæstaréttar frá 6. apríl
2000). (4) Í fjórða lagi kann
ákvæðið að hafa vissa þýðingu
sem yfirlýsing gagnvart öðrum
ríkjum um yfirráð Íslendinga
sjálfra yfir auðlindum sjávar innan
íslenskrar efnahagslögsögu. Þann-
ig verður að telja að lagalegar af-
leiðingar 1. gr. laga um stjórn
fiskveiða séu mikilvægar, þótt
hvorki séu þær eignarréttarlegar í
þröngum skilningi þess orðs né að
öllu leyti skýrar. Þetta er þó sagt
með þeim fyrirvara að sumpart
leiðir þessa réttarstöðu af almenn-
um grundvallarreglum íslenskrar
stjórnskipunar, svo sem um vald-
heimildir löggjafans, og væri
þannig áþekk þótt ákvæði 1. gr.
laga um stjórn fiskveiða væri ekki
fyrir að fara.
Auk hinna lagalegu afleiðinga
sem nefndar voru felur ákvæðið í
sér almenna stefnu- og mark-
miðsyfirlýsingu um að nýta beri
auðlindina til hagsbóta fyrir land
og þjóð. Slík yfirlýsing er ef til vill
til þess fallin að auka sátt um fisk-
veiðistjórnunarkerfið, eins og
stjórnmálamenn kalla það. Ef það
er rétt mat, hefur ákvæðið vafa-
laust mikla pólitíska þýðingu.
Þetta skiptir máli þegar fjallað er
um þýðingu þess að setja ákvæði
af þessu tagi í stjórnarskrá.
IV
Í stefnuskrá ríkisstjórnarinnar
er ekki skýrt frekar hvernig ætl-
unin er að útfæra hið ráðgerða
stjórnarskrárákvæði. Sýnist rétt
að reikna með að efnisatriði þess
verði í aðalatriðum þrenns konar:
(1) Tekið verði fram að auðlindir
hafsins innan efnahagslögsög-
unnar (og landgrunnsins) séu sam-
eign íslensku þjóðarinnar, og (2)
til að stuðla að verndun þeirra og
hagkvæmri nýtingu geti löggjafinn
sett reglur um nýtingu þeirra,
ákvörðun heildarafla og úthlutun
aflaheimilda og ennfremur (3) að
úthlutun aflaheimilda samkvæmt
þeim myndi ekki eignarrétt eða
óafturkallanlegt forræði einstakra
aðila yfir þeim. Efnislega verði
ákvæðið því sambærilegt við það
sem þegar er að finna í 1. gr. laga
um stjórn fiskveiða, að öðru leyti
en því að festar verði í stjórn-
arskrá með beinum hætti heim-
ildir löggjafans til að setja reglur
um nýtingu auðlindarinnar. Þetta
síðastnefnda leiðir þó raunar af al-
mennum valdheimildum löggjafans
og er því strangt til tekið ekki
nauðsynlegt.
V
Eðlilegt er að spurt sé hver sé
bein lögfræðileg þýðing þess að
setja ákvæði af þessu tagi í stjórn-
arskrá. Nánar lýtur spurningin að
því hver yrði sérstakur ávinningur
af því frá lögfræðilegu sjónarmiði
að hafa það í stjórnarskrá fremur
en í almennum lögum eins og nú
er. Eftirtalin atriði má nefna.
Ljóst er að ákvæði í stjórn-
arskrá hefði ekki, eða a.m.k. mjög
takmarkaða, beina eignarrétt-
arlega þýðingu í þrengri merk-
ingu. Er að því leyti ekki munur á
því að hafa ákvæðið í stjórnarskrá
fremur en almennum lögum. Þá
hefði ákvæðið, að því gefnu að það
innihéldi þau efnisatriði sem nefnd
eru í kaflanum á undan, ekki í för
mér sér beinar efnislegar breyt-
ingar á þeirri réttarstöðu sem nú
þegar leiðir af 1. gr. laga um
stjórn fiskveiða, framangreindum
dómum Hæstaréttar og almennum
grunnreglum um valdheimildir
löggjafans. Ákvæðið hefði þar með
í meginatriðum sömu eða sam-
bærilegar „lagalegar“ afleiðingar
og 1. gr. laga um stjórn fiskveiða
og grunnreglur um valdheimildir
löggjafans hafa nú þegar. Þannig
kæmi sérstakt ákvæði í stjórn-
arskrá í veg fyrir að úthlutun rétt-
inda á grundvelli laga um stjórn
fiskveiða mynduðu varanleg rétt-
indi sem vernduð yrðu af stjórn-
arskrá. Þá hefði það þýðingu um
skýringu laga og ennfremur yrðu
festar í sessi heimildir löggjafans
til að breyta reglum um stjórn
fiskveiða, ákvörðun hámarksafla,
útgáfu veiðileyfa, úthlutun afla-
heimilda, sölu þeirra á uppboðs-
mörkuðum, álagningu gjalda
o.s.frv.
Þótt bein efnisleg lagaleg áhrif
af ákvæði í stjórnarskrá yrðu
þannig takmörkuð hefur það viss-
ar lagalegar afleiðingar að setja
ákvæðið í stjórnarskrá til viðbótar
því sem nefnt var. Er hér fyrst og
fremst átt við breytta stöðu lög-
gjafans, en einnig að nokkru leyti
veikari lagalega stöðu þeirra sem
njóta réttinda samkvæmt lögum
um stjórn fiskveiða eins og þau
eru nú, auk þess sem slíkt stjórn-
arskrárákvæði kynni að hafa vissa
þýðingu í samskiptum við aðrar
þjóðir. Í fyrsta lagi yrðu hendur
löggjafans bundnar um tiltekin
grundvallaratriði stjórnkerfis fisk-
veiða. Þannig fengi ákvæðið um
sameign þjóðarinnar og sú regla,
að úthlutun réttinda á grundvelli
laganna mynduðu ekki óafturkall-
anlegan eignarrétt, stjórn-
skipulegt gildi og yrði ekki breytt
eftir það nema með stjórn-
arskrárbreytingu, en eins og stað-
an er nú hefur löggjafinn það í
hendi sér að breyta þessum
reglum. Önnur afleiðing þessa er
líklega sú að tilkall þeirra, sem
eiga aflaheimildir á grundvelli
gildandi reglna, til varanlegra
eignarrráða yfir þeim á grundvelli
langrar og óslitinnar nýtingar,
verður veikara ef eitthvað er. Á
sama hátt myndi ákvæði í stjórn-
arskrá binda hendur fram-
kvæmdar- og löggjafarvalds í
samningunum við önnur ríki og
takmarka svigrúm þeirra til að
framselja réttindi sem lúta að yf-
irráðum yfir auðlindum sjávar. Í
öðru lagi má segja að festar séu í
sessi heimildir löggjafans til að
setja reglur um stjórn fiskveiða að
öðru leyti og breyta þeim, m.a. til
að takmarka réttindi eða aft-
urkalla réttindi sem úthlutað hef-
ur verið á grundvelli gildandi laga.
Frá sjónarhóli þeirra sem nú
njóta réttindanna eru áhrifin af
þessu síðarnefnda að nokkur leyti
jákvæð að því leyti að minni hætta
er á að dómstólar víki reglum til
hliðar vegna þess að þær fari
gegn stjórnarskrá þar sem heim-
ildir löggjafans yrðu byggðar á
skráðum stjórnskipunarreglum,
þótt álitamálum þar að lútandi
yrði samt sem áður ekki eytt að
fullu þar eftir sem áður verður að
gera þá kröfu að reglurnar, eins
og þær eru á hverjum tíma, sam-
rýmist stjórnskipulegum meg-
inreglum. Á hinn bóginn eru heild-
aráhrifin af báðum þessum
atriðum, hvort sem menn vilja
leggja áherslu á lagaleg, efnahags-
leg eða pólitísk áhrif, líklega aftur
þau, að viðhalda óvissu þeirra sem
nú njóta réttinda samkvæmt lög-
um, um stjórn fiskveiða um rétt-
arstöðu sína í framtíðinni. Gildir
það jafnt um stöðu þeirra sem
fengið hafa aflaheimildum úthlutað
og þá sem hafa keypt þær. Í
þriðja lagi er þess að geta að
ákvæði í stjórnarskrá hefði þýð-
ingu sem yfirlýsing gagnvart öðr-
um ríkjum um fullveldisrétt ís-
lenska ríkisins til að ráða yfir
auðlindum sjávar innan efnahags-
lögsögunnar.
Vitskuld er mögulegt að ákvæði
í stjórnskrá hefði í för með sér að
náð verði betri sátt um fisk-
veiðistjórnunarkerfið og ef til vill
er það meginástæða þess að rík-
isstjórnin setur þetta mál á
stefnuskrá sína. Þetta er pólitískt
mat og hefur ekki sérstaka þýð-
ingu þegar reynt er að að meta
beinar lagalegar afleiðingar þess
að festa ákvæðið í stjórnarskrá.
VI
Ef þess er freistað að draga
saman í stuttu máli svarið við
spurningu þeirri sem sett er fram
í upphafskafla greinar þessarar er
ljóst að bein lagaleg áhrif þess að
setja í stjórnarskrá ákvæði um að
auðlindir sjávar séu sameign ís-
lensku þjóðarinnar eru fremur
óljós og takmörkuð, að öðru leyti
en því að með því þrengist vald-
svið löggjafans (og eftir atvikum
framkvæmdarvaldsins) um viss at-
riði stjórnkerfisins og á það bæði
við innlenda reglusetningu og til
að stofna til þjóðréttarskuldbind-
inga. Þótt jafnframt yrði sett
ákvæði um heimildir fyrir löggjaf-
ann til að setja reglur um nýtingu
auðlindarinnar, úthlutun aflaheim-
ilda o.s.frv. verður ekki séð að
þær heimildir yrðu nauðsynlega
rýmri en þær sem þegar leiða af
almennum valdheimildum löggjaf-
ans, án sérstaks ákvæðis í stjórn-
arskrá, þótt þær heimildir teldust
hugsanlega hvíla á traustari
grunni ef rituðu stjórnarskrár-
ákvæði væri til að dreifa. Frá
sjónarhóli þeirra sem njóta rétt-
indanna samkvæmt núverandi
kerfi leiðir breyting á stjórn-
arskránni ekki til þess að óvissu
um réttarstöðu þeirra í framtíð-
inni verði eytt. Þvert á móti er
hún til þess fallin að viðhalda
henni og auka á hana ef eitthvað
er.
Vera má að ákvæði af þessu
tagi í stjórnarskrá geti þó haft
mikla pólitíska þýðingu og í því
felist lykill að víðtækari sátt í
þjóðfélaginu í heild um fisk-
veiðistjórnunarkerfið, þar sem til-
kall rétthafa samkvæmt núverandi
kerfi til varanlegra eignarráða yfir
aflaheimildum verður, þegar á allt
er litið, líklega veikara en áður.
Það er að öðru leyti hlutverk
stjórnmálamanna að meta þýðingu
fyrirhugaðs stjórnarskrárákvæðis
að þessu leyti.
Stjórnarskráin og auðlindir sjávar
Eftir Davíð Þór Björgvinsson
Höfundur er prófessor og
forstöðumaður Rannsóknar-
stofnunar í auðlindarétti við
Háskólann í Reykjavík.
Samfylkingarinnar, segir að ákveðin tengsl
séu á milli sviptinga í fjármálalífinu og
stjórnmálanna og endurskoða þurfi þátt
bankanna í viðskiptalífinu. Ögmundur Jón-
asson, formaður þingflokks Vinstri hreyfing-
arinnar – græns framboðs, segir að stórfelld
einkavæðing sé áhrifavaldur á efnahags-
kerfið, sem sé mjög vafasamt.
na að vera
tækjum
rningu
til ein-
r hann
ormann
ndar Al-
takan
skilyrði
Lands-
yllt.
salan á
eppnast
gamerki
um. „Ef
in póli-
arinnar
vil ég
t mjög vel
stærsti
a 8%. Svo
Lands-
ðingu fyr-
þá segja
r að þar
nmark-
lu á
mar að
grund-
eima set-
ur sam-
ar yrði þá
kar hafa
kavædda
a segi
í orku-
kki á dag-
r, for-
king-
ingu um
eðin
séu á
iptinga í
alífinu
rnmál-
n erfitt
pá um
að sé til
ða ekki.
em vekur
i mesta
í þessum
kanna og
gt að
ort það
með
um áhrif í
mér að
t.d. á öðr-
ður skoð-
ptalífinu
f tví-
þátt
u og í því
g fróðlegt
ur ríki
ld að það
narvert
n hindr-
rðað það
ma með
ptalífið
ð bank-
að vera
i beinir
kunum.
verðugir
stofnanir
i og ein-
ð beinum
ngum á
a verið að
gera. Það hljóta einhvers staðar
að rekast á hagsmunir í þessum
tveimur hlutverkum þeirra.“
Bryndís segist lengi hafa verið
þeirrar skoðunar að ganga þurfi í
það verk að setja siðareglur í ís-
lensku viðskiptalífi. „Stjórn-
málamenn þurfa að beita sér
meira í því að þær verði settar og
komið á einhverjum siðferð-
isstöðlum almennt í viðskiptalíf-
inu, ef við getum orðað það þann-
ig. Það hefur verið að gerast bæði
austanhafs og vestan en hefur
verið seinna að koma til hér á
landi.“
tir
éu
ón-
anir
ÖGMUNDUR Jónasson, formað-
ur þingflokks Vinstri hreyfing-
arinnar græns framboðs, segir
nauðsynlegt að
skoða svipt-
ingar í við-
skiptalífinu í
sögulegu sam-
hengi. „Þegar
fjárfest-
ingasjóðir at-
vinnulífsins
voru sameinaðir
í FBA, sem síð-
an var steypt
inn í Íslandsbanka, var sett af
stað fjármálahringekja þar sem
milljarðar skipta um hendur á
skömmum tíma. Það stóðu margir
í þeirri trú að þetta myndi örva
atvinnulífið og búa í haginn fyrir
dreifðari eignaraðild. Þetta kom
róti á atvinnulífið en það er fátt
sem bendir til þess að sjálfar und-
irstöðurnar hafi styrkst og verð-
mætasköpun hafi aukist. Þvert á
móti hefur þetta skapað óvissu og
eignaraðildin er á færri höndum
en menn höfðu vonast til.“
Að sögn Ögmundar er stórfelld
einkavæðing áhrifavaldur á efna-
hagskerfið og ríkisbankarnir, sem
áður voru kjölfesta í fjármála- og
efnahagslífi þjóðarinnar, séu nú í
höndum stórra aðila í atvinnulíf-
inu. „Þetta er mjög vafasamt, svo
vægt sé til orða tekið. Það er
óeðlilegt að almennir viðskipta-
bankar gerist jafnframt fyrirferð-
armiklir fjárfestingar- og rekstr-
araðilar í atvinnulífinu.“
Ögmundar segir margt í þróun
viðskiptalífsins hér á landi gefa
tilefni til að staldra við. „Það rifj-
ast t.d. upp að í skilmálum fyrir
sölu bankanna segir að því meira
sem bankarnir myndu afskrifa af
lánum, þeim mun lægra yrði sölu-
verðið. Nú hafa komið fram ásak-
anir um að eigendur gömlu rík-
isbankanna afskrifi lán í gríð og
erg hjá fyrirtækjum sem eru und-
ir þeirra handarjaðri. Þá blæða að
sjálfsögðu önnur fyrirtæki að
ógleymdum skattborgaranum,
sem fær minna í sinn hlut fyrir
söluna á ríkisbönkunum.
Þetta er í raun orðin ein alls-
herjar svikamylla sem ég held að
menn vilji huga alvarlega að því
að stöðva. Þá þarf að gera tvennt;
annars vegar að endurskoða nú-
gildandi löggjöf og framkvæmd
hennar og hins vegar þarf að
hyggja að því með hvaða hætti sé
hægt að reisa lagalegar skorður
við samkrulli af þessu tagi, sem
er að birtast okkur núna mjög
sýnilega að er óheppilegt,“ segir
Ögmundur.
Ögmundur Jónasson
Í raun ein
allsherjar
svikamylla
Ögmundur
Jónasson