Morgunblaðið - 19.10.2003, Blaðsíða 36

SKOÐUN
36 SUNNUDAGUR 19. OKTÓBER 2003 MORGUNBLAÐIÐ
SKÝRSLA nefndar mennta-
málaráðuneytisins, ,,Stytting náms
til stúdentsprófs“ er góður grunn-
ur að umræðu um
íslenska mennta-
kerfið og leiðir til
að bæta það.
Skýrsluna ber að
þakka og vert er að
hrósa því vinnuferli
sem mennta-
málaráðherra, Tómas Ingi Olrich,
hefur ákveðið í kjölfarið. Yfirlýst
markmið þess er að gefa almenn-
ingi og fagaðilum vægi í ákvarð-
anatökunni, setja fram sjónarmið
sín og taka þátt í málefnalegum
umræðum. Ég styð það út af fyrir
sig að stytta námstíma til stúd-
entsprófs með hliðsjón af því að
við verðum að líta á íslenskt
menntakerfi sem hluta af al-
þjóðlegri heild og innihald náms,
uppbygging og árangur þess þarf
að taka mið af því. Til þess ber
líka að líta að gildi stúdents-
prófsins hefur breyst. Það hafði
áður töluvert gildi á vinnumarkaði,
en er nú talið sýna góða almenna
menntun og vera fyrst og fremst
áfangi á leið til frekara náms.
Innihald og tilgangur námsins
Það sem ég slæ hins vegar var-
nagla við er að ætla styttingunni
að vera einhverja allsherjarlausn á
ýmsum landlægum vandamálum
skólakerfisins eins og miklu brott-
falli nemenda. Sama er að segja
um hagkvæmnisrökin sem tínd
eru til. Ef ekki tekst að draga úr
brottfallinu þá er ólíklegt að nokk-
uð sparist við styttingu námstíma
til stúdentsprófs. Meginályktun
höfunda skýrslunnar er sú að ekki
sé sjáanlegur ávinningur af lengri
námstíma íslenskra nemenda,
hann mætti því stytta, en þeir
leggja ríka áherslu á mikilvægi
þess að auka skilvirkni kerfisins. Í
lokaorðum skýrslunnar er á þessu
hnykkt, þar sem segir að þótt
skipulagsbreyting hafi verið aðal-
viðfangsefnið, sé ekki síður mik-
ilvægt að ræða tilgang og innihald
náms.
Mat á áhrifum styttingarinnar á
að vera að finna í skýrslunni, en
satt best að segja vekur umfjöllun
hennar og allir fyrirvararnir sem
gerðir eru fleiri spurningar en hún
svarar og miklar efasemdir um
hvort þetta sé þarfasta og brýn-
asta verkefnið í íslensku skólakerfi
– að ráðast í enn eina breytinguna
á skipulagi þess.
Ekki brýnasta viðfangsefnið
Svokallaður Dakar-hópur var á
öndverðri skoðun og taldi á næstu
árum brýnast að beina sjónum að
innra starfi skóla á öllum skóla-
stigum. Hópurinn samanstóð af 22
körlum og konum, sem áttu það
sameiginlegt að starfa að eða
fjalla um menntamál í starfi sínu,
hafa haldgóða þekkingu, reynslu
og yfirsýn á því sviði og áhuga á
framgangi menntamála. Hópurinn
var kvaddur til á síðasta ári í þeim
tilgangi að fjalla um markmið yf-
irlýsingar frá UNESCO-ráðstefnu
í apríl árið 2000 um ,,Menntun fyr-
ir alla“, sem hverju aðildarlandi
ber að skilgreina hvernig það
hyggst ná fyrir árið 2015.
Í skýrslu menntamálaráðuneyt-
isins um yfirlýsinguna og vinnu
hópsins er skilgreint hvernig til
hefur tekist að uppfylla sex mark-
mið hennar hér á landi og hvað
þurfi að gera á næstu árum til
þess að halda megi því fram að
markmiðum hennar hafi verið náð.
Hópurinn varð sammála um hvaða
þætti íslenska menntakerfisins
þurfi að styrkja á næstu árum.
Um það markmið, að auka gæði
menntunar á öllum sviðum og
tryggja að allir nái markverðum
og mælanlegum árangri, einkum á
sviði læsi, stærðfræði og lífsleikni,
var einhugur um þá niðurstöðu, að
ekki þyrfti að breyta skipulagi
skólahalds á Íslandi til að ná þeim,
heldur væri brýnast að beina sjón-
um að innra starfi skóla á öllum
skólastigum. Hugmyndir um stytt-
ingu námstíma til stúdentsprófs
voru þá í umræðunni eins og nú
og afstaða hópsins gegn skipulags-
breytingum var m.a gegn þeim
hugmyndum sem forgangsaðgerð.
Nýju grunnskólalögin voru sett
1996 og nýjar aðalnámskrár fyrir
öll skólastig 1999 og reynslan sýn-
ir að á meðan slíkar breytingar
eru í undirbúningi og vinnslu eru
mörg önnur verk- og viðfangsefni
lögð á hilluna.
Dakar-hópurinn var sammála
um að umbætur ættu að rúmast
innan núverandi laga, reglugerða
og aðalnámskrár, en leggja bæri
áherslu á starfshætti og vinnu-
brögð, kennsluaðferðir og ýmsa
þætti í útfærslu skólahalds, stuðla
að auknu samstarfi, betri stuðn-
ings- og sérfræðiþjónustu við
nemendur, kennara og foreldra og
skilvirkari vinnubrögðum.
Af einstökum þáttum sem sér-
staklega þótti þarft að huga að var
að draga úr brottfalli nemenda úr
framhaldsskólum. Gefa þyrfti
drengjum og nemendum af erlend-
um uppruna sérstakan gaum, efla
starf umsjónarkennara í fram-
haldsskólum, auka tengsl við for-
eldra fram til 18 ára aldurs nem-
enda og auka náms- og starfs-
ráðgjöf fyrir nemendur á öllum
skólastigum með áherslu á sam-
vinnu við foreldra.
Þessar niðurstöður og sjónarmið
sem eiga sér marga fylgismenn
valda því að margir gagnrýna rök-
in fyrir því að stytta nám til stúd-
entsprófs og að ráðast í þá breyt-
ingu á skipulagi, sem styttingin
fyrst og fremst er.
Ávinningur af
styttingu námstímans?
Rökin fyrir styttingu námstím-
ans er að finna í litlum bæklingi,
sem ráðuneytið gaf út núna á dög-
unum um leið og samnefnda
skýrslu, sem sjálf geymir fyrst og
fremst tölfræðiupplýsingar og
reifar ýmis álitaefni sem taka þarf
afstöðu til.
Ég ætla að mjög skiptar skoð-
anir séu um gildi og vægi ýmissa
raka sem talin eru til í bækling-
unum, svo sem ætlaðrar hagræð-
ingar af styttingu námstímans.
Ávinningur er sagður fyrir nem-
endur og foreldra þeirra vegna
minni kostnaðar við styttra nám
og þjóðhagslegur vegna aukinnar
framleiðni því ungt fólk kæmist
ári fyrr út á vinnumarkaðinn. Gert
er ráð fyrir sparnaði í húsnæðis-
málum því einum árgangi færri
nemendur þyrfti að hýsa og fyrir
betri nýtingu á fjármunum sem
veitt er til skólanna. Brottfall
nemenda úr framhaldsskóla er
viðurkennt sem vandamál hér á
landi og sem samanburðarþjóðir
okkar glíma ekki við í sama mæli
og um það segir að ,,kannanir
bendi til að langur námstími eigi
þátt í því að nemendur hverfa frá
námi í framhaldsskólum“ og stytt-
ing námstímans um heilt ár sé því
líkleg til að draga úr því. Í nið-
urlaginu er lögð áhersla á að ekki
sé ætlunin að draga úr gæðum
náms og kennslu, haft verði að
leiðarljósi að námskröfur til stúd-
entsprófs verði engu minni en í
samanburðarlöndum okkar, að ís-
lenskir stúdentar séu samkeppn-
isfærir í háskólanámi og að vanda
eigi til endurskoðunar innihalds og
skipulags náms til stúdentsprófs
samhliða styttingu námsins.
Sami ávinningur af markviss-
um aðgerðum gegn brottfalli
Nú er ekki að undra að margir
spyrji í forundran hvers vegna í
ósköpunum hafi ekki þegar verið
ráðist í aðgerðir til að hindra hið
gífurlega brottfall nemenda og
innihald og skipulag námsins m.a.
endurskoðað í því skyni. Minna
brottfall leiðir til aukinnar þjóð-
hagslegrar hagkvæmni og fram-
leiðni skólanna og bættrar afkomu
heimilanna með betri nýtingu á
tíma og fjármunum nemenda og
foreldra. Rökin fyrir markvissum
aðgerðum gegn brottfalli nemenda
eru öll þau sömu og nú eru færð
fram fyrir styttingu námstímans.
Það er oft talað um 35–40%
brottfall, en sannleikurinn er sá ef
marka má margnefnda skýrslu að
það er mun meira í almennu bók-
námi og stúdentsnámi, eða heil
58%. Aðeins 42% þeirra sem hefja
bóknám til stúdentsprófs ljúka
því. Meðalfjöldi þeirra nemenda á
fyrsta námsári var árin 1992–2000
4.631, en meðalfjöldi brautskráðra
stúdenta á sama árabili aðeins
1.963. Brottfallið hefur þó verið
mun minna í starfsnámi, en mun-
urinn á fjölda þeirra sem hefja
starfsnám og ljúka því er að með-
altali 36% á árabilinu 1995–1999.
Ekki er ætlunin að rengja efn-
islega tilvitnunina hér að framan
úr litla bæklingnum um tengsl
brottfalls og lengdar námstíma, en
mér finnst ástæða til að árétta að
orðalagið er jafnlítið afgerandi og
niðurstöður kannana gefa tilefni
til og í skýrslunni sjálfri er því
ekki haldið fram að stytting náms-
tíma geti leitt til minna brottfalls.
Aðgerðir gegn
brottfalli úr námi
Það er ekki mörgum íslenskum
rannsóknum til að dreifa á þessu
sviði. Meginheimildin er skýrsla
þeirra Kristjönu Stellu Blöndal og
Jóns Torfa Jónassonar um rann-
sókn þeirra á brottfalli úr námi;
Afstaða til skóla, félagslegir og
sálfræðilegir þættir; útg. í nóv
2002. Í niðurlagi skýrslu þeirra er
fjallað um forspár um brottfall og
þar segir m.a. að ekki komi á
óvart að fyrri námsárangur spái
fyrir um það, en skv. niðurstöð-
unum virðist jafnframt miklu
skipta að nemendunum finnist þeir
fá stuðning frá foreldrum sínum
til náms og að þeir upplifi sam-
ræmi á milli eigin námsvals og
áherslna foreldra sinna. Auk þess
skipti afstaða til náms máli. Þá
benda höfundarnir á að hægt sé
að bregðast við með að hjálpa
nemendum að finna hvar vilji
þeirra og áhugi liggi, að sumu
leyti með því að breyta umhverfi
eða skipulagi skólans og að sumu
leyti með því að hafa áhrif á
stuðning í nánasta umhverfi
þeirra.
Ein megináhersla Framsókn-
arflokksins árum og áratugum
saman er að tryggja jafnrétti til
náms. Kosningastefnuskrá flokks-
ins sl. vor bar þessu glöggt vitni,
en þar var m.a. lögð áhersla á að
draga úr brottfalli nemenda úr
framhaldsskóla og í ályktunum
síðasta flokksþings Framsókn-
arflokksins er bent á þá leið gegn
brottfallinu að stórauka náms- og
starfsráðgjöf í grunnskólum í sam-
vinnu við atvinnulífið. Niðurstöður
rannsókna þeirra Guðbjargar
Stellu og Jóns Torfa sýna að mínu
mati jafnframt augljósa þörf fyrir
aðkomu foreldra að ráðgjöf og
stuðningi við nemendur og erlend-
ar kannanir margar hafa sýnt
fram á mikilvægi stuðnings þeirra
jafnt og stuðnings innan veggja
skóla.
Stytting námstíma –
brottfall nemenda úr námi
Eftir Jónínu Bjartmarz
Höfundur er alþingismaður og
formaður Heimila og skóla, lands-
samtaka foreldra.
PÁLL Þórhallsson lögfræðingur
skrifar ritdóm um bók mína „Um for-
dæmi og valdmörk dómstóla“ í
Morgunblaðið 12.
október sl. Í lok
greinar sinnar segist
Páll myndu bera
spurningar/
athugasemdir sínar
fram við mig í tíma ef
hann væri svo lán-
samur að setjast aftur á skólabekk
hafandi val milli tveggja lagadeilda,
eins og hann orðar það. Um leið og
ég þakka Páli vinsamleg ummæli um
bók mína og mig ímynda ég mér að
hann sé staddur í tíma hjá mér hér á
síðum Morgunblaðsins og vil því
freista þess að svara honum um þau
efni sem hann langar til að við ræð-
um í tímanum.
Afturvirkar reglur
Páll spyr, hvort það sé óumdeil-
anlegt, að það fái ekki staðist í rétt-
arríki að dómstólar setji afturvirkar
lagareglur. Nefnir hann þar til sög-
unnar, að í stjórnarskránni segi til
dæmis einungis að refsilög og skatta-
lög megi ekki vera afturvirk; þar sé
ekkert almennt bann við afturvirkni
laga.
Því er hér til að svara, að þær regl-
ur stjórnarskrárinnar, sem Páll
nefnir, eru settar til að binda hendur
löggjafans við lagasetningu. Við hlið-
ina á þeim gildir svonefnd lögmæt-
isregla, sem segir nokkurn veginn,
að ekki megi skerða eignir og rétt-
indi nema með settum lögum. Þá
gildir einnig stjórnarskrárbundin
regla um birtingu laga. Í henni felst
að lögum verði ekki beitt nema þau
hafi verið birt almenningi. Það er
ekki útilokað tæknilega, að lög sem
Alþingi setur geti að einhverju leyti
orðið afturvirk. Svo gæti til dæmis
orðið með löggjöf, sem ætlað er að
ívilna mönnum án þess að slíkt sé
gert á kostnað annarra. Af þessum
reglum leiðir meðal annars að laga-
regla, sem hefði það markmið að
ívilna einum manni á kostnað annars,
verður ekki sett með afturvirkum
hætti. Tökum dæmi. Nú er heimilt að
íslenskum lögum að verðtryggja
fjárskuldbindingar. Mætti Alþingi
setja í dag lög, sem kvæðu á um að í
stað verðtryggingar í skuldbind-
ingum, sem stofnaðar hafa verið eftir
1. janúar 2002, skuli koma 1% árs-
vextir á óverðtryggða upphafs-
fjárhæð skuldbindingar? Svarið er
neitandi, þó að hvorki sé um refsilög
né skattalög að ræða.
Ef tveir menn deila um atburð eða
réttarstöðu á ákveðnu augnabliki í
fortíðinni og afturvirk lög eru sett til
að ákveða niðurstöðuna er klárlega
brotinn réttur á þeim aðilanna sem
sætir skerðingu réttinda sinna.
Regla um þetta verður dregin af
þeim meginreglum sem hér voru
nefndar. Í því tilviki sem við Páll er-
um að ræða um er svo í viðbót nauð-
synlegt að hafa það í huga, að dóm-
stólar fara ekki að stjórnlögum með
neitt vald til að setja lagareglur. Það
vald er í höndum löggjafans. Reglur
stjórnarskrár, sem að þessu lúta,
varða meðferð þess valds.
Mismunandi meginreglur
um sama tilvik?
Svo er að sjá, sem Páll telji mig
hafna því í bók minni, að „megin-
reglur laga“ og „eðli máls“ teljist til
réttarheimilda. Þetta var skrítið að
lesa. Svo er alls ekki. Ég tek það víða
fram í bókinni, að leita verði til þess-
ara heimilda, þegar settum lögum
sleppir. Það sem ég hef hins vegar
sagt er að við hljótum að ganga út frá
því, að ekki sé unnt að finna margs
konar mismunandi meginreglur laga
um sama tilvik og að eðli hvers máls
sé eitt. Þar hafi menn ekki úr mörg-
um jafn góðum „eðlum“ að velja!
Í samhengi við þetta er svo nauð-
synlegt að árétta, það sem fram kem-
ur í bók minni með skýrum hætti, að
leitin að heimild réttarins þarf ekki
að vera einföld eða augljós. Okkur
getur meira að segja hreinlega
greint á um í einstöku tilfelli hvaða
heimild eigi við. Það er því ekki ná-
kvæmt að skilgreina skoðanir mínar
á þann hátt að ég telji alltaf hægt að
komast að „áreiðanlegum“ nið-
urstöðum. Vafamálin eru tíð í lög-
fræðinni og í þeim má finna kveikju
að flestum ágreiningsmálum sem
rata til dómstóla. Ég segi bara:
Markmið hvers og eins lögfræðings,
sem fengið hefur verið valdið til að
skera úr, er eitt og aðeins eitt; hann á
að finna þá heimild sem hann telur
helst eiga við. Hann má ekki telja sér
trú um, að hlutverk hans sé að setja
reglu um tilvikið, eins og sumar
kenningar vilja segja honum.
Það er reyndar athyglisvert í því
sem Páll segir, að starfsemi dómstóla
við mótun réttarreglna einkennist af
því að þeir þurfi að rökstyðja niður-
stöður sínar og rökstuðningurinn
þurfi að falla að réttarhefðinni. Hvað
er hann hér að segja? Einfaldlega, að
dómstólar séu bundnir af réttar-
heimildum (þ.m.t. meginreglum lag-
anna eða réttarhefð ef menn vilja
frekar), þegar þeir komast að nið-
urstöðum í einstökum málum.
„Framsæknar“ lögskýringar
Í grein Páls kemur fram, að hann
virðist aðhyllast sömu hugmynd og
margir aðrir lögfræðingar, að heim-
ilar séu „framsæknar“ lögskýringar,
en með því er átt við að lagatexti geti
þýtt eitt í dag en annað á morgun.
Slíkar skýringar séu að minnsta
kosti heimilar þegar um ræðir
ákvæði stjórnarskrár og sáttmála
um mannréttindi. Þau ákvæði hafi
inni að halda knappar meginreglur,
sem kalli beinlínis á útfærslu og túlk-
un af hálfu dómstóla. Nefnir hann
dómaframkvæmd Mannréttinda-
dómstóls Evrópu til sögunnar og tel-
ur að í henni megi finna fjölmörg
dæmi um að ákvæði hans séu útfærð
og þau túlkuð með þeim hætti sem
ógjörningur hefði verið að sjá fyrir
við gerð hans. Telur hann að með
þessu hafi dómstóllinn lagt mikið af
mörkum til að tryggja vernd grund-
vallarréttinda í aðildarríkjunum.
Fara verður nokkrum orðum um þá
aðferðafræði, sem Páll lýsir með
þessum hætti.
Þegar sett eru ákvæði í stjórnlög
(eða sáttmála), sem ætlað er að
vernda réttindi á tilteknu sviði, er
það oftast gert með almennri reglu,
eins og Páll segir. Það er fjarri öllu
lagi að hugsa sér, að höfundar regl-
unnar hafi getað gert sér í hugarlund
öll tilvik sem hugsanlega gætu komið
upp, þar sem á regluna reyndi. Þeir
hafa raunar ekkert verið að reyna
það. Þeir voru einmitt að setja al-
menna reglu, með þeirri tilætlan, að
henni yrði beitt um hin mismunandi
tilvik, sem upp gætu komið í fjöl-
skrúðugu mannlífinu. Það er auðvit-
að hlutverk dómstólanna að túlka
regluna, þegar á hana reynir í hinum
margvíslegu tilvikum og beita henni í
samræmi við þá túlkun. Það fær ekki
staðist, að telja þá smíða nýja reglu í
hvert sinn sem þeir beita henni á til-
vik, sem „ógjörningur var að sjá fyr-
ir“, þegar reglan var sett.
Taka má dæmi. Tjáningarfrelsi er
verndað bæði í íslensku stjórn-
arskránni og Mannréttindasáttmála
Evrópu. Samkvæmt beinum texta
ákvæðanna felur þetta í sér réttinn
til að tjá skoðanir sínar. Hugsum
okkur að við dómstólana reyni á til-
vik, þar sem manni hefur verið skip-
að með lögum að halda einhverju
ákveðnu sjónarmiði fram um ákveðið
málefni ef hann tjái sig um það á ann-
að borð; sjónarmiði, sem getur verið
andstætt hans eigin. Í ákvæðunum
um tjáningarfrelsi er ekki tekið fram
berum orðum, að bannað sé að leggja
slíka skyldu á menn. Samt er ekki
nokkur vafi á, að túlkun ákvæðanna
felur það í sér, að óheimilt sé að
leggja svona skyldu á menn, sem tjá
sig. Með túlkun sinni er dómstóllinn
ekki að auka við regluna, hann er ein-
faldlega að beita henni. Dæmið er
ekki fjarlægara en svo, að íslensku
tóbaksvarnarlögin hafa inni að halda
ákvæði af því tagi sem dæmið ráð-
gerir. Á hinn bóginn má vera að tak-
Lánsamur á
skólabekk
Eftir Jón Steinar Gunnlaugsson
Stórhöfða 21, við Gullinbrú, s. 545 5500.
www.flis.is
netfang: flis@flis.is
lím og fúguefni