Fréttablaðið - 09.10.2010, Blaðsíða 24

24 9. október 2010 LAUGARDAGUR
E
f hægt er að finna
rauðan þráð í svipting-
um efnahagshrunsins
er það kannski krafa
almennings í landinu
um að gerðar verði
grundvallarbreytingar á meðferð
ríkisvaldsins, hlutverk handhafa
þess verði skýrt og réttindi borgar-
anna verði skilgreind á mun skýr-
ari hátt en nú er. Þetta var krafa
búsáhaldabyltingarinnar í ársbyrj-
un 2009. Ríkisstjórn hrökklaðist
frá og sú sem situr verður áþreifan-
lega vör við að þolinmæði fólksins
er engu meiri nú en þá.
Það má til sanns vegar færa að
þjóðinni gefist eitt tækifæri til að
leggja nýjar grunnreglur fyrir
íslenskt samfélag. Þjóðfundur og
kosningar til stjórnlagaþings eru
skammt undan. Þingið sjálft verð-
ur sett 11. febrúar næstkomandi.
Ljósið í myrkrinu
„Fólk treystir á þetta eins og ljós
í myrkrinu. Í fyrsta sinn hefur
Alþingi framselt vald sitt til
fólksins og í fyrsta sinn eru allir
í framboði án þess að stjórnmála-
flokkarnir eigi einhvern rétt til að
véla þar um. Þeir geta skipt sér
af þessu, en þeir eiga ekki þess-
ar kosningar heldur fólkið í land-
inu,“ segir Guðrún Pétursdóttir,
formaður stjórnlaganefndar, um
kosningar til stjórnlagaþings sem
fara fram 27. nóvember.
Guðrún segir afar mikilvægt
að þeir sem veljast til verka, 25 til
31 fulltrúi í jöfnum kynjahlutföll-
um, vinni sér sæti á stjórnlaga-
þinginu án þess að kosta miklu til
þess. „Það er harðlega gagnrýnt
að frambjóðendur til þingsins geti
varið allt að tveimur milljónum
króna í kosningabaráttu. Ég hvet
fólk til þess að freistast ekki til
þess að kaupa auglýsingar í ljós-
vakamiðlum eða í blöðum. Stönd-
um sem jöfnust að vígi svo sátt
ríki um þá sem munu axla þessa
miklu ábyrgð.“
Guðrún gefur lítið fyrir úrtölu-
raddir sem tína stórt og smátt til.
Eitt er að svo margir muni bjóða
sig fram að fólk eigi erfitt með að
velja og hafna. Hún spyr á móti
hvernig sé hægt að túlka það sem
neikvæðan hlut ef fleiri en færri
vilji leggja sitt af mörkum. Kosn-
ingaseðillinn verði sendur inn á
hvert heimili og allir geti undir-
búið sig í góðu tómi. „Látum ekki
úrtölumenn naga af okkur skóinn,
heldur snúum dæminu við og segj-
um: Auðvitað getum við þetta.“
Tapað traust
Tilraunir til heildarendurskoðun-
ar stjórnarskrárinnar hafa staðið
yfir nær óslitið allt frá lýðveldis-
stofnun árið 1944. Þær hafa allar
mistekist. Hins vegar hafa ýmsar
breytingar verið gerðar; sumar
mjög afmarkaðar en aðrar víðtæk-
ari í seinni tíð eins og endurskoð-
aður mannréttindakafli. Á hverj-
um tíma hefur þrýstingurinn á
endurskoðun komið frá Alþingi,
og þá iðulega stjórnarandstöðunni.
Oft má greina rót þeirrar kröfu í
ríkjandi efnahagsástandi; erfið-
leikar skapa gerjun í sam félaginu.
Stjórnlagaþing felur í sér að borg-
ararnir hafa tapað trausti á æðstu
stofnun lýðræðisins, Alþingi, og
þjóðkjörnum fulltrúum sínum
til að leysa verkefnið. Og ekki að
ástæðulausu, er tilfinning Guð-
rúnar.
„Það er ekki heppilegt að aðili
sem á svo ríkra hagsmuna að
gæta fjalli um málið með þeim
hætti sem hefur verið gert hing-
að til,“ segir Guðrún. „Þetta fjall-
ar um störf og starfsaðstöðu, vald
og valdmörk þings og stjórnar.
Þetta er einfaldlega ekki rétti
hópurinn til að gera þetta og nú
hafa þau horfst í augu við þá stað-
reynd og sagt: Við skulum fá sér-
stakt stjórnlagaþing til að annast
þetta.“
Raða skal eftir mikilvægi
Uppbygging stjórnarskrárinn-
ar sýnir að hún er að stofni til frá
19. öld. Valdahlutföll milli helstu
stofnana ríkisins endurspeglast
því ekki í henni og almennt er
viður kennt að uppsetning textans
verði að breytast. Þannig er talið
eðlilegt að kaflinn um Alþingi fari
á undan köflum um aðra handhafa
ríkisvalds. Alþingi er veigamesti
handhafi ríkisvalds og þunga-
miðja þess fulltrúalýðræðis sem
einkennir íslenska stjórnskipan.
Einnig að kafla um mannréttindi
sé gert hærra undir höfði í upp-
röðun einstakra kafla til að undir-
strika um hvað grundvallarlögin
raunverulega snúast, eins og Guð-
rún leggur þunga áherslu á.
„Sá sem opnar stjórnarskrána til
að finna útlistun á lýðræði að hætti
Íslendinga verður fljótt fyrir von-
brigðum,“ skrifaði Gunnar Helgi
Kristinsson, prófessor í stjórn-
málafræði við Háskóla Íslands,
árið 2005. „Orðið lýðræði kemur
þar hvergi fyrir. Heldur ekki
þingræði. Ekki er þar þrískipting
ríkisvaldsins nefnd berum orðum
og grundvallarstofnanir íslenska
lýðræðiskerfisins, eins og ríkis-
stjórn og Hæstiréttur, eru þar
hvergi nefndar á nafn – þótt tilvist
þeirra megi að vísu ráða af sam-
henginu.“
Það er ekkert einfalt mál að skil-
greina hvað á heima í stjórnarskrá
og hvað ekki. Grunnreglur þarf að
setja fram á knöppu en skýru máli.
Fjölmörg atriði, sem við fyrstu sýn
eiga heima í stjórnarskránni, verð-
ur að skilja eftir fyrir almenna
löggjafann og fjárveitingarvaldið.
Markmið verða því að vera ljós og
forðast verður að setja í stjórnar-
skrá almennar stjórnmálalegar
yfirlýsingar.
Inntakið er daglegt líf
Daði Ingólfsson er formaður
Stjórnarskrárfélagsins, en það
er félagsskapur sem vill tryggja
að til verði ný stjórnarskrá sem
samin verði með aðkomu þjóðar-
innar og vill efla vitneskju og
umræðu um stjórnarskrána. Hann
segir að stjórnarskrá eigi að snú-
ast um grunngildi þjóðfélagsins
og daglegt líf borgaranna, en ekki
upplifun löglærðra og stjórnvalda
af fólkinu í landinu og hvernig
eigi að deila völdum til að með-
höndla það. „Stjórnarskráin verð-
ur að vera samin á mannamáli,
ekki stofnanamáli, og svo einföld
og skýr að börn geti tileinkað sér
textann fyrir hafnarlaust og helst
skilið flest sem í henni stendur.
Ef vel tekst til mun öll þjóðin geta
veitt stjórnvöldum aðhald, ekki
bara sprenglærðir lögfræðingar
eða aðrir valdhafar – grundvallar-
lögin verða þá ekki hundsuð eða
afskræmd af þeim sem fara með
völdin þegar það hentar.“
Daði er gagnrýninn á fyrir-
komulag kosninganna til stjórn-
lagaþingsins – og mundi vilja sjá
meiri tíma fyrir bæði stjórnlaga-
þingið og aðra borgara til að vanda
vel til verksins. „Menn verða að
halda vel á spöðunum ef þetta á
að takast. Tveir til fjórir mánuðir
eru fljótir að líða og erfitt að semja
stjórnarskrá sem allir eru sáttir á
þeim tíma. Hins vegar verðum við
að reyna, því svona tækifæri gefst
ekki aftur í bráð.“
Daði segist líka hafa töluverðar
áhyggjur af því að á stjórnlagaþing
veljist kokkteill af fjölmiðlafígúr-
um, flokksgæðingum og fulltrúum
sérhagsmunahópa. Heimild til að
eyða tveimur milljónum króna í
framboðið gangi einnig gegn anda
stjórnlagaþingsins enda gefi það
áðurnefndum hópum forskot sem
sé ámælisvert – ef ekki hreinlega
ósiðlegt.
„Nú þarf umræðan um kosning-
arnar og stjórnlagaþingið að hefj-
ast af fullum krafti,“ segir Daði.
„Þetta er nefnilega ekkert flókið
– öfugt við það sem margir halda.
Við þurfum að svara grundvallar-
spurningum sem allir hafa spurt
sig að í öðru samhengi. Það átta
sig allir á því eftir aðeins stutta
umhugsun. Við þurfum að semja
grunnreglur sem við viljum byggja
þjóðfélagið okkar á. Þetta verður
að gerast með sameiginlegu átaki
og við verðum að gefa okkur tíma
til að ræða þetta svo að sem flestir
verði sáttir við niðurstöðuna. Það
er nefnilega svo, þótt það kunni að
hljóma einkennilega, að sáttin er
jafn mikilvæg og niðurstaðan.“
Að hnika til og laga
„Það veikir auðvitað frumvarpið ef
frá stjórnlagaþinginu koma mörg
minnihlutaálit,“ segir Guðrún
þegar rætt er um þann möguleika
að á þinginu náist ekki eindrægni
um textann. „Það er enginn að
segja að frumvarpið sem frá þing-
inu kemur þurfi að vera með þeim
hætti að ekki megi hnika neinu til
eða laga það aðeins. Ef Alþingi
rekur augun í augljósa ágalla, ef
eitthvað hefur farist fyrir, verður
því kippt í liðinn. En það má jafn-
framt segja að ef svo fer sé stjórn-
lagaþingið að framselja ákvörðun-
ina til Alþingis.“
Guðrún segir að viss misskiln-
ingur sé uppi varðandi aðkomu
Alþingis. „Fólk spyr hvað Alþingi
sé að skipta sér að. Það er hins
vegar svo að við þurfum að fara
eftir stjórnarskránni sem í gildi
er. Hún kveður á um hvernig
stjórnarskrárbreytingar eiga að
fara fram.“
Afgreiðslustofnunin Alþingi
Stoð stjórnskipunar á Íslandi er
þrískipting ríkisvaldsins; lög-
gjafarvald, framkvæmdarvald og
dómsvald. Innan þessarar skipt-
ingar er Alþingi valdamesta stofn-
unin og fer með fjárveitingar- og
löggjafarvaldið. Framkvæmdar-
valdið starfar svo í skjóli meiri-
hluta þingsins sem grundvallast
af svokallaðri þingræðisreglu; sem
þýðir að ríkisstjórnin verður að
njóta trausts þingheims. Löggjafar-
valdið og framkvæmdarvaldið
er þannig samtvinnað í gegnum
ríkis stjórnina. Ráðherrar eru í
senn hluti af framkvæmdarvald-
inu, sem æðstu yfirmenn stjórn-
sýslunnar í sínum málaflokki, og
löggjafarvaldinu sem þingmenn.
Þó deilt sé um valdahlutföll fram-
kvæmdarvalds og löggjafarvalds
hníga flest rök að því að mjög halli
á það síðarnefnda.
Styrkur framkvæmdarvalds-
ins felst í því að meirihlutinn sem
styður ríkisstjórnina á hverjum
tíma unir því að framkvæmdar-
valdið hafi undirtökin á þingi. Það
er því stjórnarandstaðan á hverj-
um tíma sem ber hitann og þung-
ann af því að verja stöðu löggjaf-
ans en hefur farið halloka í þeirri
baráttu. Það er framkvæmdar-
valdið sem hefur frumkvæði að
stórum meirihluta þeirra laga-
frumvarpa sem þingið hefur til
meðferðar. Aðkomu þingsins að
KOSTIR
■ Þingmenn hafa mikil
tækifæri til að beita sér
í þinginu. Minni mögu-
leikar á fjölmennum
þingum.
■ Hlutfallskosningar
og líklegra að ólíkir
hugmyndastraumar
fái rödd.
■ Þingræðið er skilvirkt.
Lagasetning einföld.
■ Valddreifing meiri en í
forsetaræði.
GALLAR
■ Misræmi í atkvæða-
vægi. Fyrirgreiðslu-
pólitík.
■ Stjórnmálaflokkar
mjög valdamiklir.
■ Valdheimildir forseta
óskýrar.
■ Afskipti framkvæmda-
valds af embættisveit-
ingum.
■ Oddviti framkvæmda-
valdsins ekki kjörinn
beinni kosningu.
FORSETI
LÖGGJAFARVALD
63 þingmenn
Ráðherrar sitja á þingi
Þingræði (ákveður forystu
framkvæmdarvaldsins, eftirlit með
framkvæmdarvaldinu.
Undirbýr lagasetningu.
Hlutverk Alþingis:
Fulltrúa- og umræðuhlut-
verk: Að sjónarmið í samfélag-
inu hafi rödd.
Löggjafarhlutverkið: Þingið er
aðalhandhafi löggjafarþingsins.
Eftirlitshlutverkið: Vakta
framkvæmdarvaldið og veita
því aðhald.
Fjárveitingarvald.
Setur lög.
Dæ
m
ir
um

em
bæ
tti
sta
k-
m
ör
k
yf
irv
ald
a
STJÓRNKERFI ÍSLANDS
Kjósendur
Kjósendur
DÓMSVALD
Hæstiréttur
Héraðsdómstólar
Handhafar framkvæmdar-
valds sjá um að framkvæma
þá stefnu sem sett er af löggjaf-
arvaldi og dómsvald úrskurðat um.
Á Íslandi er forseti æðsti handhafi
framkvæmdarvaldsins. Hann framselur
valdið forsætisráðherra:
Umboðskeðjan. Kjósendur framselja
vald til þings, þing til forsætisráðherra eða
ríkisstjórnar, stjórn til ráðherra, ráðherrar
til ráðuneytis, ráðuneyti til stofnana og
síðan til almennra starfsmanna í opinbera
geiranum.
Getur vísað lögum
til þjóðaratkvæða-
greiðslu.
FRAMKVÆMD-
ARVALD
Forseti
Ríkisstjórn
Áhrif á stjórn-
armyndanir.
(Takmarkast af
þingræðisreglu).
Einstakt tækifæri til breytinga
Kosningar til stjórnlagaþings fara fram í næsta mánuði að undangengnum þúsund manna þjóðfundi. Áhugasamir undrast hversu litla
athygli þessi sögulegi viðburður hefur fengið í þjóðmálaumræðunni. Ekki er að undra þar sem stjórnlagaþings bíða ærin verkefni,
eins og Svavar Hávarðsson komst að. Þjóðinni er falið að velja fulltrúa sína til að skrifa ný grundvallarlög íslenskrar stjórnskipunar.
FORMAÐUR STJÓRNLAGANEFNDAR Guðrún Pétursdóttir leiðir starf sjö manna nefndar sem kosin var af Alþingi. Með henni sitja í
nefndinni Aðalheiður Ámundadóttir laganemi, Ágúst Þór Árnason, brautastjóri við HA, Björg Thorarensen lagaprófessor, Ellý Katr-
ín Guðmundsdóttir framkvæmdastýra, Njörður P. Njarðvík rithöfundur og Skúli Magnússon, kennari í lögum við Háskóla Íslands.
FRÉTTABLAÐIÐ/GVA
FRAMHALD Á SÍÐU 28