Fréttablaðið - 14.05.2011, Blaðsíða 28

14. maí 2011 LAUGARDAGUR28
Þ
etta er snúið verkefni,“ segir
Constanze Stelzenmüller um
þjóðaratkvæðagreiðslur og
framkvæmd þeirra.
„Þverstæðan er sú að til
þess að framkvæma beint
lýðræði svo vel fari er nauðsynlegt að
stofnanir ríkisvaldsins séu sterkar. Það
er ekkert annað en söguleg mýta að borg-
ararnir geti gert þetta allt saman upp á
eigin spýtur. Og kannski er engin til-
viljun að slíkar sögur verði vinsælast-
ar þegar vandamálin eru stærst. Þegar
myrkrið er hvað svartast grípur fólk til
þess ráðs að flauta í myrkrinu, eins og
við segjum í Þýskalandi. En það dugar
ekki alltaf.“
Stelzenmüller er stjórnlagafræðingur
og skrifaði doktorsritgerð sína um beint
lýðræði í Bandaríkjunum. Hún hófst
handa við þær rannsóknir seint á níunda
áratug síðustu aldar, en á þeim árum
fóru fram miklar umræður um þjóðar-
atkvæðagreiðslur í Þýskalandi. Margir
vildu auka mjög veg þeirra í þýskum
stjórnmálum.
Reynsla Þjóðverja
„Margir hafa sagt, sagnfræðingar meðal
annars, að Þjóðverjar hafi mjög slæma
reynslu af þjóðaratkvæðagreiðslum frá
því á tímum Weimar-lýðveldisins. Þeim
var kennt um það sem á eftir kom, Hitler
og helförina, sem var fáránlegt því það
var ekki þjóðaratkvæðagreiðslan sem
skapaði Hitler. Þjóðaratkvæðagreiðslur
skapa hins vegar ákveðið andrúmsloft
og öfgamenn notfærðu sér þetta óspart
til þess að kynda upp í stjórnmálaum-
ræðunni. Við vitum það núna hve þjóð-
aratkvæðagreiðslur eru viðkvæmar og
hve auðvelt að hafa áhrif á þær. Ég hafði
áhuga á að skoða þetta í tengslum við
umræðu Þýskalands um sjálft sig, um
það hve frjáls við getum verið til að taka
sameiginlegar ákvarðanir um grundvall-
armál. En svo kom auðvitað 1989. Það
var í fyrsta skipti í sögunni sem við upp-
lifðum lýðræðislega byltingu án blóðsút-
hellinga, og út úr því kom svo sameining
Þýskalands.“
Varð æ svartsýnni
Hún hélt því ótrauð áfram rannsóknum
sínum, lauk doktorsritgerðinni árið 1992
og tveimur árum síðar var hún gefin út
á bók.
„Ég verð að segja að meðan ég var að
rannsaka þetta og þangað til ég lauk við
að skrifa þetta þá snerist ég frá bjart-
sýni yfir í svartsýni á þjóðaratkvæða-
greiðslur. Það þýðir ekki að ég sé á móti
þeim, en ég held að við höfum tilhneig-
ingu til að vanmeta fulltrúalýðræði og
jafnvægið sem þarf að vera milli hinna
þriggja greina ríkisvaldsins. Því reynd-
ari og eldri sem ég verð því betur átta ég
mig á því hve dýrmætt þetta er.“
Henni þykir forvitnilegt að heyra
að hér á landi standi nú yfir vinna við
endurskoðun stjórnarskrárinnar. Ekki
síður vekur athygli hennar, að í tengslum
við þessa endurskoðun sér rætt um að
gera þjóðaratkvæðagreiðslum hærra
undir höfði.
„Ég held að það hljóti að koma upp þær
aðstæður að við viljum bera mál undir
þjóðina, og þá þarf að vera farvegur til
þess. Hér á landi ætti ekki að vera neitt
því til fyrirstöðu. Fólk er vel menntað
með góða þekkingu á stjórnmálum.“
Rætur í bæjarfundum
Rannsóknir hennar á beinu lýðræði í
Bandaríkjunum sýna hins vegar, að þar
hafi einkum tvennt farið úrskeiðis sem
ber að varast. Svo byrjar hún á að rekja
forsöguna.
„Í Bandaríkjunum var mjög snemma
byrjað á að efna til bæjarfunda sem
voru sjálfstjórnarfundir bæjarfélagsins
með svipuðum hætti og tíðkast í Sviss.
Þetta var gert í ensku nýlendunum
Ef gagn-
kvæmt að-
hald hinna
þriggja
greina
ríkisvaldsins,
eftirlit og
jafnvægi
eins og það
er nefnt í
Bandaríkj-
unum, er
lykilatriði í
lýðræðisfyr-
irkomulagi,
hvar er þá
þetta gagn-
kvæma að-
hald í beinu
lýðræði?
Orðin svartsýn
á beint lýðræði
Þýski stjórnlagafræðingurinn Constanze Stelzenmüller
segir Ísland vel til þess fallið að styrkja möguleikana á
þjóðaratkvæðagreiðslum. Hins vegar þurfi að vanda til verka
og ekki megi vanmeta kosti fulltrúalýðræðisins. Hún var hér
á landi fyrir skömmu og ræddi þá við Guðstein Bjarnason.
CONSTANZE STELZENMÜLLER Hún starfar í Berlín sem framkvæmdastjóri bandarískrar stofnunar, The German Marshall Fund, sem var stofnuð fyrir þýskt gjafafé árið 1972
til minningar um Marshall-aðstoðina og hefur það hlutverk að styrkja samstarf milli Evrópu og Bandaríkjanna. FRÉTTABLAÐIÐ/VALLI
Í nútímalýðræði hafa stjórn-málamenn ýmsar leiðir
til þess að koma sér undan
ábyrgð á þeim verkum, sem
þeim er þó falið að sinna,“
segir Stelzenmüller.
Ein þessara leiða er að
láta almenning taka ákvarð-
anir um óvinsæl mál, sem
gætu kostað þingsæti eða
ráðherrastól. Önnur er sú að
vísa málum til hæstaréttar.
„Í Þýskalandi gerum við
mikið af því. Þýskir stjórn-
málamenn vilja gjarnan láta
stjórnlagadómstól lands-
ins taka ákvarðanir í erf-
iðum málum. Ég tel þetta
hafa ýmis vandamál í för
með sér, sérstaklega þegar
dómstólarnir eru farnir að
taka ákvarðanir í málum
sem eru pólitísk í eðli sínu.
Hæstiréttur Bandaríkj-
anna fer öðru vísi að, því
hann hefur sett sér strangar
reglur um sjálfstaumhald
og neitar að taka að sér mál
sem gætu raskað jafnvægi
hinna þriggja greina ríkis-
valdsins með því að færa út
valdmörk dómsvaldsins. Ég
vildi gjarnan að þýski stjórn-
lagadómstóllinn gerði meira
af þessu.“
Hún nefnir einnig tregðu
þýskra stjórnmálamanna
til þess að taka ábyrgð á
aðgerðum þýska hersins,
til dæmis í Afganistan.
„Hvorki kanslarinn né þing-
ið hafa viljað beina kast-
ljósinu að sér við að taka
hættulegar ákvarðanir,
svo þau reyna að ramma
hlutina þannig inn að þeir
verði tæknileg afgreiðsluat-
riði fyrir herinn frekar en
þær grundvallar pólitísku
ákvarðanir sem þær eru í
raun. Þýski herinn gerir sér
grein fyrir þessu og notfær-
ir sér það, en þetta er líka
gömul hefð.“
KOMA SÉR UNDAN ÁBYRGÐ
löngu áður en Bandaríkin urðu til. Upp
úr þessum bæjarfundum spratt svo
rík hefð fyrir því að stjórnarskrár ein-
stakra ríkja Bandaríkjanna væru bornar
undir íbúana. Eftir því sem Bandaríkin
þöndust út til vesturs á nítjándu öldinni
styrktist þessi hefð í sessi og undir þessa
þróun ýttu róttækar lýðræðishreyfing-
ar, sem oft byrjuðu sem pólitísk uppreisn
gegn rótgrónum valdaklíkum.“
Grundvallarmunur
„Næstum öll nýju ríkin, sem bættust í
hópinn, létu halda allsherjaratkvæða-
greiðslur um stjórnarskrána. Mjög
sjaldan var hins vegar efnt til íbúakosn-
inga um önnur lög, en það stafar af því
að gerður var greinarmunur á grund-
vallaratriðum, sem eiga heima í stjórn-
arskrá, og minniháttar atriðum, sem
eiga ekki að vera í stjórnarskrá heldur
nægir að hafa þau í almennum lögum.
Mannréttindi til dæmis eru grundvall-
armál sem eiga að vera í stjórnarskrá
en umferðarreglur eiga bara að vera í
almennum lögum. Hugmyndin á bak við
þennan greinarmun er sú, að þjóðin er
fullvalda og í grundvallarmálum þarf
því að spyrja hana. En það eiga að vera
undantekningartilvik.“
Mörkin hverfa
„Mistökin voru hins vegar þau, að þegar
leið á 19. öldina urðu mörkin þarna á
milli æ óljósari. Ný öfl, sem vildu komast
til áhrifa, tóku upp á því að láta kjósa um
þessi minniháttar mál í kosningum um
stjórnskipunarlög, og afleiðingin varð sú
að stjórnarskrár sumra ríkja Bandaríkj-
anna eru álíka þykkar og símaskrár. Í
þeim er að finna ákvæði sem verða úrelt
nánast um leið og þau taka gildi.“
Hún nefnir kostulegt dæmi úr stjórn-
arskránni í Kentucky, þar sem tilgreint
var hvaða laun konurnar í fatageymslu
þingsins áttu að hafa.
„Þetta er auðvitað fáránlegt dæmi,
en sýnir hve farið var langt með þetta.
Afleiðingin er hins vegar sú að enn í
dag mæta bandarískir kjósendur á kjör-
stað á tveggja ára fresti og fá þá víða í
hendurnar geysiflókinn kjörseðil með
löngum lista yfir margvísleg efni, sem
þeir eiga að taka ákvörðun um. Mörgum
fallast þá hendur og margir taka einfald-
lega ekki þátt í svona kosningum.“
Fór úr böndunum
„Eftir því sem fólki er gert erfiðara
fyrir að kjósa því auðveldara verður
hins vegar fyrir sérhagsmunaöfl að
hafa áhrif á kosningarnar. Í sjálfu sér er
ekkert óeðlilegt við það að fólk reyni að
hafa áhrif á útkomu kosninga í málum
sem það lætur sig miklu varða, en það
má segja að í Bandríkjunum hafi menn
misst algerlega stjórnina á þessu.
Hér máttu samt ekki misskilja mig,
því ég tel engan veginn að sérhagsmun-
ir séu í sjálfu sér slæmir. Hver einasti
einstaklingur hefur sérhagsmuna að
gæta, nema hvað sumir eru valdameiri
en aðrir.
Það þarf bara að tryggja að skilyrði
séu gerð um að ákvarðanabær meirihluti
sé nægilega stór. Það á ekki að duga, til
dæmis, að eitt fyrirtæki taki upp á því
að segja starfsfólki sínu að greiða ein-
hverju atkvæði og það nægi til þess að
málið verði sett á dagskrá til löggjafar.
Einnig þarf að hafa skynsamlegar reglur
um lágmarksmeirihluta. Að mínu viti er
í lagi að hafa einfaldan meirihluta þegar
ekki er verið að kjósa um grundvallar-
mál, en þegar efnt er til kosninga um
grundvallarmál ættu menn að vilja hafa
aukinn meirihluta, sem yfirleitt hefur
verið hafður tveir þriðju eða jafnvel þrír
fjórðu atkvæða.“
Grafið undan vægi stofnana
Það sem fór úrskeiðis í Bandaríkjunum
er því, að mati Stelzenmüller, annars
vegar þegar menn fóru að blanda saman
kosningum um grundvallaratriði stjórn-
skipunar og kosningum um almenn lög
sem snúast um ýmis úrlausnarefni í sam-
félaginu. Það gerir hlutina of flókna sem
gerir það að verkum að sérhagsmuna-
öfl eiga auðveldara með að hafa áhrif á
niðurstöðurnar.
Hitt atriðið, sem óvarlega hefur verið
farið með í Bandaríkjunum, er heimild
helstu stofnana ríkisvaldsins, svo sem
þingsins, til þess að skjóta málum til
íbúanna með því að efna til kosningar.
„Þarna er það stofnun fulltrúalýð-
ræðis sem setur ferlið af stað og þar
með er þetta ferli orðið einn liöurinn í
valdajafnvægi og gagnkvæmu aðhaldi
hinna ólíku greina ríkisvaldsins. Þetta
getur í sjálfu sér verið réttlætanlegt,
en í framkvæmd verður það oft mjög
umdeilanlegt. Ástæðan er sú að í eðli
sínu snýst þetta um að stofnun, sem ber
ábyrgð á verkefnum sem hún var annað
hvort kosin til eða falið að sinna, tekur
ákvörðun um að ákveðið mál sé of við-
kvæmt og vill koma sér undan ábyrgð-
inni. Fá öðrum ákvörðunarvaldið. Nefni-
lega þjóðinni. Þetta grefur undan þeirri
stofnun, veikir hana.“
Gagnkvæmt aðhald
„Spurningin sem þarf að spyrja er
þessi,“ segir Stelzenmüller og tekur fram
að nú sé hún að komast að kjarna máls-
ins: „Ef gagnkvæmt aðhald hinna þriggja
greina ríkisvaldsins, eftirlit og jafnvægi
eins og það er nefnt í Bandaríkjunum, er
lykilatriði í lýðræðisfyrirkomulagi, hvar
er þá þetta gagnkvæma aðhald í beinu
lýðræði?“
Í þjóðaratkvæðagreiðslu er það þjóð-
in ein sem tekur ákvörðun. Ef engin
önnur stofnun ríkisvaldsins getur veitt
þessu beina valdi þjóðarinnar neina mót-
spyrnu, þá er eins gott að vanda til verka
þegar þjóðin tekur ákvörðun.
„Svarið við spurningunni er náttúrlega
þetta: Aðhaldið þarf að vera í umgjörð-
inni, reglunum sem settar eru um þjóðar-
atkvæðagreiðslur, kröfum um lágmarks-
þátttöku og lágmarksmeirihluta og svo
framvegis. En hvað ef ferlið virkar full-
komlega en niðurstaðan verður samt
þvert á þau gildi, sem lögð eru til grund-
vallar í íslensku stjórnarskránni?“ spyr
hún, og svarar sér aftur sjálf: „Ef svo
fer, þá þarf að minnsta kosti að gera ráð
fyrir því að hæstiréttur eða stjórnlaga-
dómstóll geti haft eitthvað um málið að
segja.“