Morgunblaðið - 10.01.1980, Blaðsíða 12

12
MORGUNBLAÐIÐ, FIMMTUDAGUR 10. JANÚAR 1980
Steingrímur Gautur Kristjánsson:
Umboðsmaður í dómsmála-
ráðuneytinu og dómstólamir
í útvarpsþættinum Morgun-
póstinum 4. janúar s.l. var viðtal
við Finn Torfa Stefánsson, stjórn-
arráðsfulltrúa, og frv. alþing-
ismann, í tilefni af ráðningu hans
til starfs umboðsfulltrúa í dóms-
málaráðuneytinu.
í viðtalinu lýsti Finnur Torfi
skilningi sínum á hlutverki sínu í
hinu nýja starfi og eðli starfsins.
í máli hans kom m.a. fram:
1. að hlutverk hins nýskipaða
fulltrúa í dómsmálaráðuneyt-
inu væri m.a. að taka við
kvörtunum manna sem teldu
sig eiga um sárt að binda í
skiptum við dómstóla og stjórn-
völd á sviði dómgæslu, athuga
kærurnar og gera viðkomandi
embættismönnum tiltal, ef efni
þættu til, í sendibréfsformi.
2. að hlutverk fulltrúans væri
samsvarandi starfi umboðs-
manns þjóðþinga á Norðurlönd-
um og víðar.
3. að hlutverk fulltrúans væri
þess eðlis að eðlilegt væri að
flokkspólitísk sjónarmið réðu
vali í starfið.
Ég tel að þessi ummæli séu
fallin til að gefa ranga mynd af
verkaskiptingu dómstóla og
stjórnvalda hér á landi og að þau
feli í sér villandi upplýsingar um
hlutverk umboðsmanna þjóðþinga
á Norðurlöndum, auk þess sem
mér finnst koma fram í þeim
hættulegt viðhorf varðandi mögu-
leika hins pólitíska valds til íhlut-
unar í dómsmál.
I auglýsingu ráðuneytisins,
dags. 3. þ.m., um stofnun stöðunn-
ar segir að verkefni umboðsfull-
trúa verði að sinna fyrirspurnum
og erindum fólks, sem telur á hlut
sinn gengið í samskiptum við
stofnanir ríkisins, og veita leið-
beiningar í því sambandi. „Fyrst
um sinn mun starf umboðsfulltrúa
einkum lúta að dómgæslu og
fangelsismálum."
1. Getur íulltrúinn
haft áhrif á
dómsathafnir?
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár-
innar er ríkisvaldið greint í þrjá
þætti. Alþingi og forseti íslands
fara saman með löggjafarvaldið.
Forseti og önnur stjórnvöld fara
með framkvæmdavaldið og dóm-
endur með dómsvaldið.
Samkvæmt 59. gr. stjórnar-
skrárinnar verður skipan dóms-
valdsins ekki ákveðin nema með
lögum.
Samkvæmt 60. gr. skera dóm-
endur úr öllum ágreiningi um
embættistakmörk yfirvalda, og
samkvæmt 61. gr. skulu dómendur
einungis fara eftir lögunum í
embættisverkum sínum.
Samkvæmt þessum ákvæðum
má vera Ijóst að dómstólarnir fara
með einn af þrem höfuðþáttum
ríkisvaldsins, sem hver um sig er
að sínu leyti sjálfstæður.
Á hinn bóginn er að því að gá að
eining ríkisvaldsins og jafnvægið
milli hinna þriggja þátta þess
byggist m.a. á ýmsum ráðum sem
handhafar valdþáttanna hafa til
áhrifa hver á annan. Þekktast
þessara ráða er heimild þingsins
til að fella ríkisstjórn með van-
trausti og á hinn bóginn þing-
rofsheimild forseta (forsætisráð-
herra). Auk hinna lögbundnu úr-
ræða hafa valdhafarnir ýmis ráð
til að hafa áhrif á öðrum sviðum
en þeim sem lúta valdi þeirra
beint.
öflugasta úrræði dómstóla til
að hindra gerræði af hálfu hand-
hafa hinna valdþáttanna felst í
því að dómstólar skera úr, hvort
lög séu í samræmi við stjórn-
arskrá og hvort stjórnvöld hafi
haldið sig innan réttra vald-
marka. Þetta vald liggur ekki
aðeins hjá Hæstarétti heldur hjá
hverjum þeim handhafa dóms-
valds sem fær álitaefni af þessu
tagi til úrlausnar í sambandi við
tiltekið sakarefni. Raunhæft
dæmi er það ef fulltrúi yfirborg-
arfógeta ber að dyrum hjá einum
af skattborgurum borgarinnar í
þeim erindum að gera lögtak fyrir
sköttum. Ef skattþeginn mótmæl-
ir lögtaki á þeim grundvelli að
skattlagningin eigi ekki næga stoð
í lögum eða feli í sér eignaupp-
töku, sem fari í bága við stjórn-
arskrá, verður fulltrúinn að taka
afstöðu til þessa álitaefna, og það
þótt t.d forseti íslands eigi í hlut.
I umræðum um dómsmál verður
oft vart þeirra hugmynda að
dómsvaldið sé undirþáttur fram-
kvæmdavaldsins, sem nánar liggi
hjá dómsmálaráðuneytinu og að
ráðuneytið geti þannig, sam-
kvæmt almennum grundvallar-
reglum stjórnsýsluréttarins, sagt
dómurum fyrir verkum, jafnvel að
hlutverk dómstóla sé að rita
álitsgerðir fyrir dómsmálaráð-
herra eða að dómstólar í kaup-
Steingrímur
Gautur
Kristjánsson
stöðum heyri undir bæjarstjórn
og lúti valdi hennar. Þessar hug-
myndir byggjast að sjálfsögðu á
vanþekkingu eða misskilningi á
framangreindum stjórnarskrár-
ákvæðum og grundvallarreglum
réttarfars, en þær eru eðlilegar
vegna þess að stjórnarkerfið og
dómstólakerfið eru miklu sam-
slungnari hér en í 'öllum öðrum
ríkjum sem hafa áþekkt stjórnar-
far og réttarfar og hér á að ríkja
samkvæmt stjórnarskrá, auk þess
sem mjög hefur skort á kennslu í
grundvallaratriðum samfélags-
fræða í íslenskum skólum.
Á einveldistímanum var sú
skipan á í grundvallaratriðum að
allr ríkisvald, þar á meðal dóms-
vald, var samankomið í hendi
konungs. Þannig var Hæstiréttur
Danmerkur, sem fór með úrskurð-
arvald í dómsmálum á íslandi,
upphaflega eitt af ráðum konungs
og var ætlað að gera tillögur um
úrlausn dómsmála. Að verulegu
leyti fóru sömu embættismenn
með framkvæmdavald og dóms-
vald, þar á meðal sýslumenn á
íslandi. Leifar þessa skipulags eru
löngu horfnar annars staðar á
Norðurlöndum, en langt er frá að
aðgreiningu þessara tveggja þátta
sé að fullu lokið í reynd hér.
Þannig fara sýslumenn og bæjar-
fógetar með dómsvald, auk lög-
reglustjórnar og ýmiskonar ann-
arra stjórnsýslustarfa.
Eitt af grundvallareinkennum
stjórnsýslunnar er að æðra sett
stjórnvald getur almennt skipað
lægra settum stjórnvöldum fyrir
og breytt ákvörðun þeirra. Hins
vegar er það eitt af megineinkenn-
um dómstólakerfisins að enginn
getur sagt dómara fyrir verkum í
meðferð máls, hvorki forstöðu-
maður dómstóls, dómsmálaráð-
herra né neinn annar. Ef aðili vill
ekki una úrlausn dómara á hann
að jafnaði þann eina kost að
skjóta máli sínu til æðri dóms
(Hæstaréttar), sem einn getur
breytt úrlausn héraðsdóms, en
dómum Hæstaréttar getur enginn
annar breytt.
Telji einhver dómara hafa gert
á hluta sinn í dómarastarfi, er
honum rétt að kæra hann fyrir
Hæstarétti, sem getur veitt dóm-
ara áminningu eða gert honum að
greiða sekt (sbr. 21. gr. Hæstarétt-
arlaga).
Þannig er það að þegar sýslu-
maður fer með lögreglustjórn,
geta æðri stjórnvöld sagt honum
fyrir verkum, jafnvel um meðferð
einstakra mála, dómsmálaráðu-
neytið að því er varðar almenna
löggæslu, og ríkissaksóknari varð-
andi rannsókn afbrota, en hins
vegar getur Hæstiréttur einn
breytt ákvörðunum hans sem
dómara og þá því aðeins að máli sé
skotið til Hæstaréttar með form-
legum hætti.
I ljósi þessa er eðlilegt að spurt
sé: Hvaða hlutverki á hinn póli-
tíski skipaði fulltrúi í dómsmála-
ráðuneytinu að gegna við úrlausn
dómsmála.
Við skulum taka dæmi.
Aðili einkamáls fyrir bæjar-
þingi Reykjavíkur krefst þess að
fá að leiða tiltekið vitni. Éinn af
borgardómurunum, sem fer með
málið, synjar með úrskurði að
kröfu gagnaðila. Aðili leitar ásjár
stjórnarráðsfulltrúans, sem ritar
yfirborgardómara bréf þar sem
hann átelur úrskurðinn og lýsir
hann rangan. Nú er það ein af
grundvallarreglum réttarfars í
einkamálum að dómur verður
almnnt ekki byggður á öðrum
gögnum en þeim, sem aðilarnir
færa fram fyrir dóminn með
lögformlegum hætti og lögum
landsins. Bréfið til yfirborgar-
dómara getur því engu skipt um
meðferð málsins þegar af því að
það hefur ekki verið lagt fram og
hefur ekki lagagildi.
Eflaust gæti nú aðilinn fengið
bréfið lánað og lagt það fram í
málinu. Hvað gæti bréfið sannað
um staðreyndir málsins, væntan-
lega lítið.
E.t.v. gætu lögfræðilegar vanga-
veltur um álitsefnið haft þau áhrif
að dómarinn skipti um skoðun, en
úrlausn hans stæði samt óbreytt
þar sem ekki hafði verið hirt um
að skjóta ágreiningnum til Hæsta-
réttar.
Annað dæmi gæti verið þannig
vaxið að aðili sem tapar máli í
héraði leitar til fulltrúans, sem
kemst að þeirri niðurstöðu að
dómurinn sé rangur og tilkynnir
dómara það bréflega. Dómurinn
stendur þó óhaggaður. Nú kemur
að því að dómhafinn snýr sér til
fógeta (borgarfógeta í Reykjavík)
og vill fá dómi sínum fullnægt
með fjárnámi. Dómþoli leggur
fram stjórnarráðsbréfið í fógeta-
réttinum. (E.t.v. hringir stjórn-
arráðsfulltrúinn í fulltrúa yfir-
borgarfógeta sem fer með málið
til áréttingar), en fulltrúinn á
engra kosta völ. Fjárnámsbeið-
andi hefur lagt fram staðfest
endurrit af óáfrýjuðum dómi og
jafnvel þótt bæði ráðherrann og
yfirborgarfógeti legðu að honum
að synja um framgang gerðarinn-
ar yrði hann að úrskurða fjárnám.
(Fógeti er hliðsettur dómaranum
sem dæmdi málið og getur ekki
breytt gerðum hans).
En kannski gæti ráðherrabréfið
haft áhrif í öðrum sambærilegum
málum.
Hugsum okkur að aðili sem
telur bréfið styðja sitt mál leggi
fram bréfið. Það er nú ennþá síður
að bréfið veiti nokkrar upplýs-
ingar um staðreyndir þessa síðara
máls, og ekki er það lög (sbr. 2. og
61. gr. stjórnarskrár). I besta falli
gæti lögfræðileg rökleiðsla full-
trúans, sem skrifaði bréfið haft
áþrif á skoðun dómarans á því
hvernig leysa ætti úr málinu, en
þá hefði verið sínu nær að hann
hefði látið birta þær hugleiðingar
í einhverju lögfræðilegu fagtíma-
riti.
Nú kann að hugsast að full-
trúinn telji að dómarinn hafi
brotið svo stórlega af sér að varði
refsingu. Hann ritar því saksókn-
ara og gerir honum ljósan vilja
sinn í þessu efni. Saksóknari
kynnir sér sakarefnið og kemst að
þeirri niðurstöðu að ekki séu efni
til að höfða opinbert refsimál. Við
það álit verður að sitja. Saksókn-
ari ríkisins, ekki dómsmálaráð-
herra, íer almennt með endanlegt
vald um það hvort opinbert
refsimál skuli höfðað, og jafnvel
þótt slíkt mál fáist höfðað eru
úrslit þess að sjálfsögðu eingöngu
háð áliti dómstóla, en ekki ráð-
herra eða fulltrúa hans.
Þá er að reka manninn.
En þar er enn veggur. Skv. 61.
og 35. gr. stjórnarskrár verður
dómara einungis vikið úr starfi
endanlega með dómi.
Hitt er annað mál að viðkom-
andi ráðherra getur veitt opinber-
um starfsmanni, og þar á meðal
dómara, áminningu fyrir misferli
í starfi eða, ef starfsmaður hefur
rýrt álit sitt siðferðilega, og hann
getur jafnvel vikið dómara úr
starfi um stundarsakir, en þessu
valdi eru skorður settar, eins og
rakið hefur verið, einmitt vegna
þess að það er talið eitt af
undirstöðuatriðum góðs réttarfars
að þeir sem eiga að leysa úr
ágreiningi borgaranna og kveða á
um sekt og sakleysi og viðurlög við
afbrotum, geti leyst störf sín af
hendi án þvingana og þrýstings
frá handhöfum framkvæmdavalds
og pólitískum valdaaðilum.
í öðrum menningarlöndum er
þetta agavald hjá dómstólunum
sjálfum. I Danmörku t.d. eru það
forsetar hinna fjölskipuðu dóm-
stóla, sem „meddeler en skyldig
dommer i stilhed en advarsel"
þegar nauðsyn krefur. I alvarlegri
tilvikum kann mál dómara að
koma fyrir sérstakan kærurétt.
Það er þannig, auk annars,
algerlega úr takt við tímann að
ráða sérstakan starfsmann að
stjórnarráðinu til að aga dóm-
stólana í landinu.
2. Er starf fulltrúans líkt
embættum umboðsmanna
þjóðþinganna
á Norðurlöndunum?
Eitt þeirra úrræða sem þjóð-
þingum (löggjafarvaldinu) á Norð-
urlöndum hefur verið fengið til að
hafa hemil á framkvæmdavaldinu
er stofnun umboðsmanns þjóð-
þingsins. Þetta embætti er tiltölu-
lega nýtilkomið í Danmörku, en
hliðstæð skipan var til frá gamalli
tíð í Svíþjóð. Frá Danmörku hefur
þetta nýmæli breiðst út víða, enda
hafa Danir kynnt það víða um
heim með líkum hætti og hafður
hefur verið við kynningu á dönsku
svínakjöti og eggjum.
Sérstakur embættismaður, sem
skipaður er af þjóðþinginu — en
ekki ráðherra — og sem stendur
utan hins almenna stjórnsýslu-
kerfis tekur við kærum borgar-
anna út af (hverskonar) ólög-
mætri beitingu valds af hálfu
framkvæmdavaldshafa — en ekki
dómstóla. Þessi embættismaður
getur, í umboði þingsins, komið
fram breytingum og leiðréttingum
á stjórnarathöfnum, sem hann
telur ólögmætar.
Mismunurinn getur vart orðið
meiri á embætti umboðsmannsins
og starfi stjórnarráðsfulltrúans.
Fulltrúinn hefur ekkert sjálf-
stætt vald. Hann heyrir alfarið
undir ráðuneytisstjóra og ráð-
herra — sem fræðilega geta sjálf-
ir verið sekir — og tekur við
skipunum frá þeim. Hann hefur
þannig ekkert sérstakt vald til að
breyta ákvörðunum lögregluyfir-
valda fram yfir það sem ráðuneyt-
ið hefur alla tíð haft.
Stjórnkerfi okkar er þannig
byggt upp, að öll stjórnvöld heyra
almennt undir tiltekið ráðuneyti
en ekki önnur. Þannig getur t.d.
iðnaðarráðuneytið ekki sagt for-
stjóra Tryggingastofnunar ríkis-
ins fyrir verkum, og það er ekki í
verkahring þess ráðuneytis að
finna að störfum hans. Á sama
hátt er það ekki í verkahring
fulltrúanna í dómsmálaráðuneyt-
inu að finna að við starfsmenn
annarra ráðuneyta eða stofnana,
sem undir þau heyra, hvað sem
líður lýsingu ráðuneytisins á
starfssviði umboðsfulltrúans í áð-
urnefndri auglýsingu.
Hinsvegar er umboðsfulltrúan-
um — eftir því sem ráðið verður af
ummælum Finns Torfa — ætluð
afskiptasemi af störfum dómstóla,
sem engum hefur komið í hug að
fela ráðuneytisfulltrúum í þeim
ríkjum, sem skyld eru okkar ríki
að menningu og stjórnarháttum.
3. Er gott að skipað sé í
starfið pólitískt
Ekki verður hjá því komist að
pólitísk sjónarmið ráði ferðinni á
sviði löggjafarvalds og fram-
kvæmdavalds, og það verður auð-
vitað svo að vera.
Allajafna er það sama pólitíska
aflið, sem ræður stefnunni á þingi
og í stjórnkerfinu. Þetta leiðir af
þingræðisreglunni. Hinsvegar er
það, að þar sem við höfum þann
hátt á að skipta um ríkisstjórnir
eftir ákveðnum (lýðræðislegum)
leikreglum, hefur smám saman
þróast sá skilningur að embætt-
ismenn stjórnsýslunnar ættu að
temja sér að blanda ekki eigin
stjórnmálaviðhorfum i störf sín,
en fylgja af skyldurækni og holl-
ustu þeim almennum fyrirmælum
í störfum sínum sem felast í
lögum og reglugerðum og þeim
sérstöku fyrirmælum sem yfirboð-
arar þeirra, embættismenn og
pólitískir ráðherrar, gefa þeim
sérstaklega. Út frá þessu megin-
sjónarmiði verður að telja ofan-
greint viðhorf Finns Torfa var-
hugavert, auk þess sem nú vill svo
sérstaklega til að sá pólitíski aðili
sem öllu ræður í ríkisstjórn er í
minni hluta á þingi, en ennþá
varhugaverðara verður þetta við-
horf þegar haft er í huga að
borgararnir eiga að geta treyst
þvi að pólitísk sjónarmið hafi alls
ekki áhrif á störf dómenda að
öðru leyti en því, sem þau koma
fram í lögum landsins.