Morgunblaðið - 21.12.1990, Blaðsíða 30

MORGliilSjBLAÐlÐ KÖSTUDAGUR,21; 4990-
Bráðabirgðalögin
eftirJón Sveinsson
Stj órnarskrárákvæði
Við útgáfu bráðabirgðalaga um
launamál 3. ágúst sl. sat Alþingi
ekki. Stuttu eftir að Alþingi kom
saman var lagt fram frumvarp til
staðfestingar á bráðabirgðalögun-
um sem hefur nú þegar þetta er
ritað verið samþykkt af neðri deild
þingsins. Um þessar staðreyndir
þarf því ekki að deila. Um önnur
skilyrði hefur mikið verið fjallað og
deilt að undanfömu m.a. af nokkr-
um lögfraeðingum í Morgunblaðinu
síðustu daga. Umfjöllunin hefur í
fyrsta lagi snúist um útgáfu forseta
á slíkum lögum, í öðru lagi um hina
brýnu nauðsyn samkvæmt heimild-
argreininni sjálfri og í þriðja lagi
hvort lögin brjóti í bág við stjórnar-
skrá, þ.e.a.s. 2., 67. og 73. gr.
Vegna þessa er ástæða til að rifja
upp nokkrar fleiri staðreyndir.
I hinni umdeildu grein, 28. gr.
stjómarskrárinnar, segir m.a. svo:
„Þegar brýna nauðsyn ber til
getur forsetinn gefið út bráðabirgð-
alög milli þinga. Ekki mega þau
þó ríða í bág við stjómarskrána.
Ætíð skulu þáu lögð fyrir næsta
Alþingi á eftir."
Útgáfa bráðabirgðalaga
Samkvæmt nefndri 28. gr. er það
forseti íslands sem gefur úr bráða-
birgðalög. í reyndinni em það ráð-
herrar sem fara með þetta vald
forseta eins og flest þau störf sem
honum eru falin samkvæmt stjóm-
arskrá. Ráðherra hefur frumkvæði
að útgáfu laganna og það er hann
sem ber stjómskipulega ábyrgð á
þeim. Það er jafnframt beinlínis
tekið fram í 13. gr. stjómarskrár-
innar, að forseti láti ráðherra fram-
kvæma vald sitt. Ákvæði 28. gr.
verður því að skýra með hliðsjón
af öðmm ákvaéðum, svo sem
nefndri 13. gr. og stjómskipulegum
venjum sem myndast hafa á þessu
sviði. Án formlegs atbeina forseta,
eða handhafa forsetavalds, verða
bráðabirgðalög hins vegar ekki gef-
in út. Neiti forseti að gefa út bráða-
birgðalög verður við það að sitja
og hvorki einstakur ráðherra né
ríkisstjómin í heild geta beitt for-
seta neins konar þvingunum til að
knýja’fram útgáfu laganna.
Forseti íslands hefur aldrei neit-
að að gefa út bráðabirgðalög þó
að oft hafi verið gefin út lög sem
vitað var fyrir að yrðu umdeild. Er
það í samræmi við það sem hér að
framan er sagt, enda ekki til þess
ætlast að forseti íslands blandi sér
í stjómmálaleg ágreiningsefni og
deilur milli stjómmálaflokka og
manna. Ef til þess væri ætlast verð-
ur að velja forseta með öðmm hætti
en hingað til hefur verið gert. Ef
forseti hefði neitað að gefa út
bráðabirgðalögin sl. sumar er lík-
legt að boðað hefði verið til kosn-
inga þá þegar. Forseti Islands hefði
því beinlínis dregist inn í þá kosn-
ingabaráttu og þau átök sem henni
hefðu fylgt. Hefði það verið æski-
legt? Mitt svar er nei. Hyggilegra
er að þjóðin láti ráðherra og stjóm-
málamenn um hina pólitísku ábyrgð
og framkvæmd og líti áfram á for-
setann sem sameiningartákn, en
ekki upphafsmann deilna og sundr-
unar.
Af framangreindu er ljóst að í
reynd er það ráðherra sem ákveður
hvort bráðabirgðalög em gefín út,
enda ræður hann efni þeirra og
undirritar þau með forseta. Að-
finnslur í garð forseta íslands vegna
útgáfu bráðabirgðalaganna em því
ómaklegar.
Brýn nauðsyn
Því hefur verið mótmælt að brýn
nauðsyn hafí borið til við útgáfu
bráðabirgðalaganna. Um aðdrag-
andann að lagasetningunni ætla ég
ekki að ijalla. Hafí hins vegar ein-
hvem tíma verið þörf á bráðabirgð-
alagasetningu þá var hún fyrir
hendi í ágúst sl. Stjómvöld töldu,
þar til dómur Félagsdóms gekk og
einnig dagana fyrst á eftir, að leysa
mætti málið á annan hátt en með
lagasetningu. Þegar fyrir lá með
yfírlýsingum VSI, ASI og BSRB
að launahækkanir til BHMR kæmu
af stað launaskriðu annarra laun-
þega átti ríkisstjómin hins vegar
ekki annarra kosta völ en að grípa
til Iagasetningar. Annars hefði ver-
ið stefnt í voða þeim mikla árangri
sem náðst hafði með þjóðarsátt-
inni. Á hefðu skollið ófyrirséðar
launahækkanir sem leitt hefðu til
víxlhækkana launa og verðlags. í
kjölfarið hefði fylgt óðaverðbólga.
Sú þjóðarsátt sem gerð var í febrú-
ar var m.ö.o. í hættu. í stað stöðug-
leika og öryggis var yfírvofandi
glundroði og efnahagsóvissa. Þjóð-
arsáttin og bráðabirgðalögin eru
af þessum sökum samtengd og óað-
skiljanleg. Vegna þjóðarhagsmuna
var því brýn nauðsyn augljóslega
fyrir hendi.
Bráðabirgðalög hafa margsinnis
verið gefín út hérlendis. Ýmislegt
bendir til þess að upphaflega hafí
heimildin átt að einskorðast við
ýmsa ófyrirsjáanlega atburði og
neyðartilvik. Nú á tímum er hins
vegar alls ekki farið eins strangt í
sakimar hvað hina brýnu nauðsyn
snertir. Einhveijir vemlegir hags-
munir verða þó að vera í húfí. Sú
brýna nauðsyn sem ríkti síðastliðið
sumar er ótvíræðari og skýrari en
ýmis eldri tilvik bráðabirgðalaga
sem fordæmisgildi hafa. Má hér til
samanburðar t.d. nefna setningu
bráðabirgðalaga í þinghléi 19. jan-
úar 1954, sem fjalla um stofnun
sérstaks lögreglustjóraembættis á
Keflavíkurflugvelli. Útgáfa laganna
var rökstudd með því að meðan
vamarliðið dvelji á Keflavíkurflug-
velli beri brýna nauðsyn til að hafa
þar lögreglustjóra. Þegar bráða-
birgðalögin vom sett vom samt lið-
in tæp þijú ár frá komu þess hing-
að. Fram að því hafði biýn þörf
fyrir sérstakan lögreglustjóra ekki
komið í Ijós. Athyglisvert er og í
þessu tilviki að Alþingi kom saman
17 dögum síðar. Fjölmörg önnur
dæmi má nefna.
Hver metur brýna nauðsyn?
Fyrir borgardómi Reykjavíkur er
nú til meðferðar mál sem höfðað
hefur verið vegna útgáfu bráða-
birgðalaganna. Þar er því haldið
fram að brýna nauðsyn hafí ekki
borið til við útgáfu þeirra. í fram-
haldi af því sem að framan greinir
er eðlilegt að spurt sé hvaða aðili
eigi að leggja endanlegt mat á það
skilyrði? Em það dómstólar eða er
það bráðabirgðalöggjafínn sjálfur?
Helstu fræðimenn íslenskir á þessu
sviði eru þeirrar skoðunar að al-
mennir dómstólar eigi ekki mat á
IHVERAGERÐI
eftir Ingibjörgu
Þorsteinsdóttur
Þegar ég var að alast upp var
dreifbýlisbúskapurinn einráður í
sveitum landsins. Þorp, sem gátu
talist sveitaþorp, fóm ekki að mynd-
ast fyrr en með og upp úr umróti
heimsstyijaldanna. Nú fyrirfínnast
þau í öllum landsfjórðungunum, og
hafa sumstaðar dafnað og vaxið
upp í að verða stærðar kauptún eða
kaupstaðir. Einkum þau, sem legið
hafa vel við samgöngum eða haft
aðra sérstaka kosti fram að bjóða.
Um það er Hveragerði augljósasta
dæmið. Það er gaman að horfa á
það af Kambabrún, hvað það liggur
skemmtilega í þessu fagra dalverpi
eða breiða hvammi milli Ingólfs-
fjallsins og Hellisheiðarinnar með
lághjalla og breytilegar háfjallahl-
íðar að baksviði, en víðáttu Suður-
landsundirlendisins hinsvegar
framundan. Þama hefur það tyllt
sér niður við eina fjölfömustu þjóð-
leiðina frá höfuðborginni, leiðinni,
sem liggur hvortveggja til Þing-
valla, þjóðarhelgidómsins, og
stærstu landbúnaðarhéraða lands-
ins. Enn athyglisverðari einkenni
fyrir bæinn mun þó ókunnugum
fínnast gufunnar léttofnu ský og
hvítir strókar, sem svífa þar yfír
og allt um kring líkt og draum-
kenndar álfkonur með perlumóð-
slæður og hvít skaut væru þar á
ferð eða aðrar ,jarðardísir“, er vaka
yfír ylsins óþijótandi lindum, sem
látlaust og hljóðlega streyma þar
undir allra fótum og blunda við
hvers manns dyr. Munu þetta ekki
einmitt sömu dísimar, sem drógu
þangað forðum til sín skáldin og
listamennina og aðra í kjölfarið,
menn og konur af ýmsum gerðum.
Ekki bara dreymin skáld heldur
einnig athafnamenn og umbóta-
sinna, fólk, sem unni gróðri og feg-
urð og dreymdi um falleg heimili.
Alls þessa sér nú stað í þessu yndis-
lega þorpi. Nægir hér að nefna
nöfn eins og Heilsuhæli NLFÍ,
Garðyrkjuskóla ríkisins, Eden, eða
þá ylræktarskálana mörgu með sínu
þúsundlita blómaskarti, og vellina
grænu, umvafða mnnum og yfír-
skyggðir hávöxnum tijám, sem
mörg minna á hlyni suðrænna
skóga. Og það næsta okkur í tíman-
um er svo glæsihótelið Örk, Tívolí
bamanna og nýja kirkjan upp á
Ásnum, hvar hún rís einsog fagurt
tákn og leiðarvísir.
Fleira mætti telja, en eitt skal
aðeins enn nefna, sem aldrei má
undan draga sé Hveragerðis
minnst. Það er Ás, dvalarheimili
hinna öldruðu. Það hóf göngu sína
fyrir 38 árum og markaði um leið
merkilegt starf í þjónustu líknar,
mannúðar og menningar, og frá
upphafi til þessa dags allt undir
farsælli stjómun og vemdarvæng
sama mannsins, hugsjónar-, mann-
úðar- og athafnamannsins Gísla
Sigurbjömssonar (forstjóra Gmnd-
ar í Reykjavík), nú aldraður studdur
í starfí af sinni ágætu konu og
dætrum. Á dvalarheimilinu Ási/Ás-
byrgi í Hveragerði dvelur að jafn-
aði hátt á annað hundrað manns.
Býr það í litlum íbúðarhúsum líkt
og aðrir bæjarbúar (ekki blokkum)
og hvert hús með 3ja—5 eins og
tveggja manna íbúðarherbergjum
og sameiginlegri dagstofu. Öll vel
búin að húsbúnaði og nauðsynleg-
um þægindum. Fólkið er yfírleitt
vel „á fótum“ og fært um að „sinna
sér“ að einhveiju í meira eða minna
mæli. Byggðinni er skipt í tvo hluta,
Ás og Ásbyrgi, hver með sameigin-
legt mötuneyti fyrir sig, þar sem
fólkið kemur saman í aðalmáltíðim-
ar. Þar er einnig hjúkrunarfræðing-
ur og annað hjálparfólk til staðar,
þegar á þarf að halda, enda vel
fylgst með líðan fólks og þörfum.
Þrif og góð regla á öllu er til fyrir-
myndar. Sameiginleg föndurstofa
með fjölbreyttri handiðju er einnig
í byggðinni, sem eykur mörgum
gleði og gildi daganna.
í undanfarandi Iínum hefur lítil-
lega verið minnst á brautryðjenda-
starf Gísla forstjóra í öldrunarmál-
unum. Það er stórvirki, sem mörg-
um mætti vera kunnugt um. Hitt
vita líklega færri, að þarna í Hvera-
gerði hefur Gísli komið á fót rann-
sóknarstofu í náttúruvísindum, sem
bæði innlendir og erlendir vísinda-
menn hafa starfað við. Ég skýt
Jón Sveinsson
„Forseti íslands hefur
aldrei neitað að gefa
út bráðabirgðalög þó
að oft hafi verið gefin
út lög sem vitað var
fyrir að yrðu umdeild.
Er það í samræmi við
það sem hér að framan
er sagt, enda ekki til
þess ætlast að forseti
Islands blandi sér í
stjórnmálaleg ágrein-
ingsefni og deilur milli
sljórnmálaflokka og
manna.“
þessu skilyrði. Bjami Benediktsson
segir t.d. í bók sinni Ágrip af ís-
lenskri stjórnlagafræði II, að bráða-
birgðalöggjafínn sjálfur, þ.e. í fram-
kvæmd ráðherrar, skeri úr hvort
nauðsyn er brýn eða ekki. Ef ráð-
herrum missýndist í þessu teldist
slíkt vitanlega til misbeitingar á
embættisvaldi þeirra. Á því bera
þeir ábyrgð með venjulegum hætti,
eftir atvikum fyrir landsdómi sam-
kvæmt ákæru Álþingis. Undir þetta
sjónarmið tekur Ólafur Jóhannes-
son í bók sinni Stjómskipun ís-
lands. Er þessi niðurstaða eðlileg,
því ef almennir dómstólar ættu að
meta slíkar ákvarðanir stjórnmála-
Ingibjörg Þorsteinsdóttir
þessu hér inn í, það lýsir nokkuð
manninum. Og mér verður á að
tauta fyrir munni mér „þína líka,
þúsund slíka, þetta vantar land“.
í sambandi við málefni aldraðra
skal að síðustu minnst á Gestahús-
in hans Gísla. Það er dálítill póstur
út af fyrir sig. Fyrir utan fasta
Dvalarheimilið Ás/Ásbyrgi, sem
þegar hefur veitt ótöldum hundmð-
um af lösnu og lasburða fólki skjól
og öryggi, hefur höfðinginn „Gísli
á Grund“ um margra ára skeið
haft þarna til reiðu nokkur Gesta-
hús og boðið þangað þreyttu, öldr-
uðu og lasburða fólki víðsvegar að
til skammdvalar, sér til hvíldar og
hressingar, og allt ókeypis. Mér,
sem oftar en einu sinni hefur hlotn-
manna, sem iiinír síðartöidu bera
ábyrgð á og verða að svara fyrir
m.a. gagnvart kjósendum á til-
teknum fresti, er hætt við að dóm-
stólar væru um of farnir að fjalla
um matskennd stjórnmálaleg efni.
Verða dómstólar að gæta sín á því
að blandast ekki um of inn í pólit-
ísk álitaefni sem ekki tengjast beint
lögfræði.
Réttarheimild breytt
Andstæðingar bráðabirgðalag-
anna hafa látið í ljós þá skoðun að
löggjafinn geti ekki gripið fram
fyrir hendur dómstóla með þeim
hætti sem þeir fullyrða að gert
hafí verið með setningu bráðabirgð-
alaganna. Löggjafanum sé með
öðrum orðum óheimilt að taka aftur
réttindi afmarkaðs hóps manna,
sem honum hafði verið dæmd
nokkrum dögum áður af dómi. Með
þessu sé brotið gegn 2. gr. stjórnar-
skrárinnar sem fjallar um skiptingu
ríkisvaldsins í löggjafarvald, fram-
kvæmdavald og dómsvald.
Mikils misskilnings gætir hvað
þetta snertir. Með bráðabirgðalög-
unum var hluta kjarasamnings
BHMR og fjármálaráðherra breytt,
þannig að launahækkun sem fólst
í kjarasamningum óbreyttum féll
niður frá og með 1. september 1990.
Þeirri réttarheimild sem greiðslu-
skylda samkvæmt dóminum var
byggð á var því breytt. Dóminum
sjálfum var hins vegar alls ekki
breytt og alls ekkert á hann minnst
í texta laganna. í 2. gr. stjórnar-
skrárinnar felst alls ekki að eftir
niðurstöðu dómstóls sé þar með
komið á óbreytanleg niðurstaða til
frambúðar sem enginn fái breytt.
Löggjafínn og þar með bráðabirgð-
alöggjafínn hefur því óumdeil-
anlega vald til að breyta gildandi
rétti.
Eignarréttarákvæðið
Bent hefur verið á að bráðabirgð-
alögin hljóti að fela í sér ólögmæta
skerðingu á eignarrétti þar sem þau
svipti afmarkaðan hóp launþega
hluta þeirra launa sem þeir fengu
greidd frá 1. júlí 1990 án þess að
bætur kæmu fyrir. Skerðing bráða-
birgðalaganna sé sérstök en ekki
almenn þar sem hún beinist að a
fmörkuðum hópi manna og lækki
laun hans frá því sem ákveðið hefur
verið. Þetta bijóti í bága við eignar-
réttarákvæði 67. gr. stjórnarskrár-
innar sem kveður eignarréttinn frið-
helgan og að engan megi skylda
til að láta af hendi eign sína nema
ast að vera gestur í þessum húsum,
nú seinast vikutíma um mánaða-
mótin sept. og okt. með 6 öðrum í
húsi hjá Ásbyrgi, ætti að vera kunn-
ugt um, hve frábærlega vel er þama
um allt búið og fyrir séð, húsa-
kynni og búnaður hvortveggja
vandað og smekklegt. Gestunum
er ætlað sjálfum að sjá um morgun-
mat og síðdegiskaffið heima hjá
sér. En matstofan sér um að gnægð
af góðu efni í það sé alltaf fyrir
hendi. Aðalmáltíðanna er hins veg-
ar neytt á matstofunni í Ásbyrgi.
Þar má segja nær eingöngu fram
borinn einfaldur óbrasaður íslensk-
ur matur og svo bragðgóður, að
hvergi hefi ég smakkað annan eins
eða betri. Gæti ég trúað að sumum
þingmönnum okkar og menningar-
vitum væri sálubót að því að vera
eina viku eða svo þarna austur í
Ási í mat. Hver veit nema þeir
færu þá að líta lítið eitt öðrum aug-
um okkar gamla „holla heima-
fengna bagga“, sem nú af sumum
er ekki lengur talinn til þrifa.
Það rignir ósjaldan í Hveragerði,
og seinni sunnudaginn, sem við
vorum, var rok og rigning, hrein-
asta slagveður. En svo komu tveir
skínandi sólskinsdagar. Þá fórum
við upp í Ás undir leiðsögn ungrar
stúlku. Sá Ás liggur hærra, þar er
skínandi fallegt og útsýn meira.
Og þar er glæsilegur samkomusal-
ur. Inn í kirkjuna nýju litum við svo
á heimleiðinni og slöppuðum þar
af góða stund. Varð þetta okkur
að öllu bjartur og minnisstæður
dagur. Þetta var á þriðjudegi, en á
fimmtudaginn kvöddum við svo
staðinn.
Höfundur er ellilifeyrisþegi.