Morgunblaðið - 13.08.1992, Blaðsíða 14

r
14 MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 13. ÁGÚST 1992
Nokkrar athugasemdir við
álitsgerð Sigurðar Líndals
eftir Jónas
Haraldsson
Fyrir nokkrum dögum var lögð
fram álitsgerð Sigurðar Líndals
lagaprófessors, sem hann vann að
beiðni Kristins Péturssonar.
í álitsgerð sinni kemst Sigurður
Líndal að þeirri niðurstöðu, að 3.
gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fisk-
veiða brjóti í bága við 69. gr. stjórn-
arskrárinnar um atvinnufrelsi,
þ.e.a.s. að fela sjávarútvegsráð-
herra það vald að ákvarða heildar-
aflann með reglugerð hveiju sinni,
sbr. nú reglugerð nr. 290/1992.
Þessa ákvörðun verði sjálft Alþingi
að taka með lögum, svo það stand-
ist ákvæði 69. gr. stjómarskrárinn-
ar.
Skoðun Sigurðar Líndals sem
fram kemur í álitsgerð hans tel ég
ranga. Þvert á móti tel ég að sjávar-
útvegsráðherra hafi fullt vald að
lögum að ákvarða heildaraflann
með reglugerð, sem ekki bijóti í
bága við lög eða ákvæði 69. gr.
stjórnarskrárinnar í hennar víðustu
merkingu. Styð ég þessa skoðun
mína eftirfarandi rökum:
Ákvæði um aflaskerðingar
Eins og alkunna er, voru fiskveið-
ar óheftar og öllum fijálsar til
skamms tíma. Það kom þó að því,
að fiskifræðingar töldu, að fisk-
stofnamir þyldu ekki ótakmarkaðar
veiðar. Nauðsyn þótti því að grípa
til þess að takmarka þann afla, sem
veiða mætti, sem um leið fól í sér
skerðingu á atvinnufrelsi þeirra,
sem sjó sóttu.
Á árinu 1977 vom í fyrsta skipti
á grundvelli tillagna fiskifræðinga
Hafrannsóknastofnunar innleiddar
almennar takmarkanir á þorskveið-
um með svokölluðu skrapdagakerfí.
Síðustu ár hafa aflatakmarkanir í
ýmsu formi verið heimilaðar með
iögfum, sé það mat fískifræðinga
að þess þurfi. Núgildandi lög, sem
heimila almennar aflaskerðingar,
em lög nr. 38/1990 um stjóm fisk-
veiða, þ.e. svokölluð kvótalög, sem
em ótímabundin. Ljóst er að fijáls-
ar veiðar og óheftar heyra sögunni
til að öllu óbreyttu.
Hve mikinn afla má veiða á
hveiju ári kemur ekki í ljós fyrr en
fískifræðingar hafa mælt þol físki-
stofnanna. I 3. gr. kvótalaganna
er sjávarútvegsráðherra, þ.e. við-
komandi fagráðherra, falið það vald
að ákveða í samráði við Hafrann-
sóknastofnun og á gmndvelli heim-
ildar í kvótalögunum að setja á
kvóta, þ.e. hversu mikill lögleyfður
heildarafli skuli vera og aflaheimild-
ir hjá hveijum og einum. Sú ákvörð-
un felur jafnframt í sér, hversu
mikla skerðingu á atvinnufrelsi við-
komandi verður fyrir. Því minni
kvóti til úthlutunar, því meiri skerð-
ing á atvinnufrelsi, þ.e. á afkomu-
möguleikum manna.
Tilgangur og hlutverk
kvótalaga
Kvótalögin ganga út á það að
settur verði á aflakvóti. Það er hlut-
verk og tilgangur laganna. Kemur
þetta skýrt fram í sjálfum lögunum
og ítarlegri greinargerð, sem fylgdi
frumvarpinu. Að sjálfsögðu kæmi
ekki til aflaskerðinga, ef fiskifræð-
ingar teldu fískstofnana þola óheft-
ar veiðar. Slíkt verður þó væntan-
lega að telja óskhyggju í dag.
Það segir sig sjálft, að það að
hverfa frá fijálsum og óheftum
veiðum til þess að takmarka heild-
araflann, felur í sér skerðingu at-
vinnufrelsis og fjárhagslega röskun
hjá þeim, sem hafa stundað áður
óheftar fískveiðar. í öllum tilvikum
frá því nauðsyn þótti að takmarka
veiðarnar og ákvarða hámarksafla,
hefur sú heimild verið í lögum, enda
hefur tilgangur laganna verið sá
að geta skert aflamagnið sem veiða
má. Um stjórnskipulegt gildi þeirra
laga hefur enginn efast. Að þessu
leyti hefur því ákvæðum 69. gr.
stjórnarskrárinnar alltaf verið full-
nægt.
Hvað sjálfa 69. gr. stjórnarskrár-
innar snertir eru fræðimenn á Norð-
urlöndum sammála um, að réttarleg
þýðing hennar sé ekki mikil. í grein-
inni felist fyrst og fremst almenn
stefnuyfirlýsing stjórnarskrárgjaf-
ans um vernd atvinnufrelsis og at-
vinnuréttinda.
Lögin slitin úr samhengi
Sigurður Líndal virðist ekkert líta
til þess, að heimild til ákvörðunar
heildarafla er fyrir hendi í kvótalög-
unum. Allt lagaverkið gengur út á
það. Hann virðist eingöngu einblína
á 3. gr. laganna eina og sér um
sjálfa útfærsluna á takmörkunar-
heimild laganna. Slítur hann hana
úr samhengi við lögin, þótt lög beri
að túlka heildstætt. Kjarni málsins
varðandi 69. gr. stjómarskrárinnar
um skerðingu atvinnufrelsis að
leggja bönd á atvinnufrelsi manna,
er sjálf skerðingarheimild laganna,
en ekki hvort sjávarútvegsráðherra
ákvarðar heildaraflann með reglu-
gerð einhveijum tonnunum færri
eða fleiri. Ástand fiskistofnanna á
hveijum tíma segir til um það. Sjálf
útfærslan á heimild kvótalaganna
um heildaraflamagnið er ekki kjarni
málsins, heldur það hvort heimilt
sé yfír höfuð að lögum að takmarka
heildaraflann sé það nauðsynlegt.
Sú heimild er skýr og klár í kvóta-
lögunum og því ekki verið að bijóta
á mönnum stjórnarskrárvarinn rétt,
þótt aflinn sé skertur. Fjölmörg
dæmi sýna og, að löggjafinn hefur
mjög rúma heimild til að setja
ákvæði, sem hann telur tryggja
bætt skipulag atvinnugreinarinnar
og meiri og betri arð af henni þótt
þau geti haft í för með sér veiga-
miklar skerðingar á hagsmunum
manna.
Vilji Alþingis
Heimild til að ákvarða heildar-
aflamagn hefur verið í lögum síð-
ustu árin og lögin jafnframt falið
sjávarútvegsráðherra það vald að
ákvarða heildaraflann með reglu-
gerð, að fengnum tillögum físki-
fræðinga. Gerir ráðherra það í sam-
ráði við ríkisstjórnina að stjórn-
sýsluvenju. Öll þessi skipti hefur
það verið fastmótaður vilji löggjaf-
ans, þ.e. Alþingis, að sjávarútvegs-
ráðherra, sem fagráðherra, ákvarði
heildaraflann. Hefur það verið löng
og athugasemdalaus venja löggjaf-
ans að hafa þennan háttinn á, þrátt
fyrir pólitískar væringar á Alþingi
af og til. Verður að telja í hæsta
máta eðlilegt, að ríkisstjórn sem
hefur þingmeirihluta að baki sér,
taki slíkar pólitískar og efnahags-
legar ákvarðanir. Til þess er hún.
Sem dæmi um löggjafarviljann í
þessum efnum má nefna sem dæmi
kvótalögin fyrir árin 1986-1987,
þar sem segir m.a. í almennum at-
hugasemdum með frumvarpinu:
„Tilgangur þessa lagafrumvarps
er að færa undirstöðuatriði og meg-
inreglur um stjórn fískveiða úr
reglugerðum í löggjöf, enda er hér
um svo mikilvægar ákvarðanir að
ræða, að það er æskilegt að Al-
þingi taki þær og festi með lögum.
Með frumvarpinu er einmitt lagt
til að settar verði í lög almennar
grundvallarreglur um stjórn físk-
veiða, sem mynda sveigjanlega
umgjörð fyrir afskipti stjórnvalda á
fiskveiðum.
Eitt meginatriði þessara tillagna
er, að ráðherra ákveði í reglugerð,
að fengnum tillögum Hafrann-
sóknastofnunarinnar, heildarafla-
mark, sem veiðileyfi miðist við.“
í greinargerð með 3. gr. frum-
varps núgildandi kvótalaga segir
m.a. svo:
„Með þessari grein er lagt til að
lögfest verði sú meginregla að sé
talin þörf á að takmarka veiðar af
einhveijum stofni sjávardýra, þá
skuli það gert með þeim h'ætti að
ráðherra ákveði leyfilegan heildar-
afla úr stofninum. Ráðherra ber að
taka þessa ákvörðun að fengnum
tillögum Hafrannsóknastofnunar-
innar en er ekki bundinn við að
fara eftir þeim tillögum. Er þetta
sú aðferð sem beitt hefur verið
varðandi ákvörðun heildarafla úr
fiskistofnum við Island á undan-
förnum árum en í núgildandi lögum
um stjórn fiskveiða er hún einungis
lögbundin varðandi botnfiskveiðar.“
Mál leigubílsljórans
Nú hefur sjávarútvegsráðherra
tekið ákvörðun um heildarafla fisk-
veiðitímabilsins 1992-1993 með
reglugerð nr. 290/1992. Þessa
reglugerð telur Sigurður Líndal
bijóta í bága við 69. gr. stjórnar-
skrárinnar, þar sem hún hafí ekki
lagastoð og nægi ekki ein og sér,
eins og áður gat. Máli sínu til stuðn-
ings að slíkt standist ekki, vísar
Sigurður Líndal m.a. í álitsgerð
sinni í dóm Hæstaréttar frá árinu
1988 á bls. 1532 til samanburðar.
Þar komst meirihluti Hæstaréttar,
fjórir dómarar af sjö, að þeirri nið-
urstöðu, að ekki væri heimilt ein-
göngu á grundvelli reglugerðar-
ákvæðis eins og sér, án lagastoðar,
að svipta leigubílstjóra atvinnuleyfí,
ef hann vildi ekki vera í stéttarfé-
lagi leigubifreiðastjóra. Þetta væri
svipað því, ef sjávarútvegsráðherra
ákvæði með reglugerð, án nokkurr-
ar heimildar í lögum, að enginn
fengi úthlutaðan kvóta, nema við-
komandi væri félagsmaður í LÍÚ.
Hæstiréttur taldi í máli leigubíl-
stjórans að skýra lagaheimild þyrfti
til, en engin slík lagaheimild væri
fyrir hendi í lögum nr. 36/1970 um
leigubifreiðar. Samanburður við
þennan dóm sýnir það eitt, að gagn-
stætt gildir varðandi reglugerð
sjávarútvegsráðherra, sem styðst
við skýra lagaheimild, þ.e. 3. gr.
kvótalaganna, sem og lögin sjálf.
Greinilegt er, að túlkun Sigurðar
Líndals á þessum Hæstaréttardómi
í máli leigubílstjórans er fingur-
bijóturinn í áliti hans og hefði sá
Hæstaréttardómur þolað nánari
skoðun.
Framsal valds
Oft hafa fræðimenn í lögfræði
fjallað um framsal löggjafans á
valdi til stjórnvalda, sem margir
telja hömlulítið. Hafa stjórnvöld þá
einkum notað reglugerðarformið. í
bók sinni „Stjórnkerfi búvörufram-
leiðslunnar og stjórnskipun ís-
lands“, sem Sigurður Líndal vitnar
til bendir hann réttilega á, að til
séu tvær tegundir reglugerða, ann-
ars vegar svonefndar lagasetninga-
reglugerðir og hins vegar svonefnd-
ar Iagaframkvæmdareglugerðir,
sem stjórnvöld hafi meira svigrúm
til að setja. Er greinilegt að Sigurð-
ur Líndal telur reglugerð nr.
Jónas Haraldsson
„Greinilegt er, að túlk-
un Sigurðar Líndals á
þessum Hæstaréttar-
dómi í máli leigubíl-
stjórans er fingurbrjót-
urinn í áliti hans og
hefði sá Hæstaréttar-
dómur þolað nánari
skoðun.“
290/1992 um heildaraflann vera
lagasetningareglugerð. Þetta tel ég
rangt. Þessi reglugerð er hrein
lagaframkvæmdareglugerð, þ.e. út-
færsla á lögleyfðu framsali ákvörð-
unarvalds.
í áðurnefndri bók sinni á bls.
66-67 fjallar Sigurður Líndal um
framsal valds og útgáfu reglugerða.
Þar segir hann m.a. orðrétt saman
dregið:
„Víðtækt framsal valds er ekkert
einsdæmi. Nú hefur það löngum
tíðkazt, einkum í lögum, sem lúta
að stjórnsýslu og stjórnarfram-
kvæmd að handhöfum fram-
kvæmdavalds - venjulega ráðherra
- sé heimilað að setja nánari reglur
um þau efni sem lögin fjalla. Marg-
vísleg rök mæla með slíku fram-
sali. Regluverkið allt verður þjálla
og sveigjanlegra ef stjórnvöld hafa
þessa heimild. Sérþekking nýtist
betur, hvort heldur á staðbundnum
aðstæðum eða fræðilegum efnum.
Þar sem ákvarðanirnar eru alfarið
teknar á grundvelli fræðilegrar nið-
urstöðu er framsal valds eðlilegt
og því réttlætanlegt.“
Afstaða dómstóla
í áliti sínu fjallar Sigurður Líndal
um það, hvaða hugsanlega afstöðu
dómstólar tækju til þessa máls, ef
málið færi í þann farveg. Hann er
sjálfur greinilega ekki trúaður á að
dómstölar styddu skoðun hans, sem
hlýtur að vera forsendan fyrir öllu
saman. Ekki er ég í nokkrum vafa
t
>
\
i
LAMBAKJÖT Á FUNHEITU GRILLTILBOÐI
lambakjöt á funheitu grilllilboði • lamb akj öt á funheilu grilltilboði • l a m b akj ö t á funheitu gri lltilb oði • lambahjöt á funheitu grilltilboði