Morgunblaðið - 28.04.1996, Blaðsíða 32

.32 SUNNUDAGUR 28. APRÍL 1996
SKOÐUIM
MORGUNBLAÐIÐ
þjóða, sem eiga afkomu sína undir
fiskveiðum. Norðmenn hafa ekki
verið reiðubúnir til slíkra samninga
hingað til. Hins vegar eru Norðmenn
sjáifir ekki yfir það hafnir að stunda
veiðar utan lögsögu annarra ríkja
þ.m.t. á stofnum sem ganga inn og
út úr lögsögu þeirra, eins og t.d.
karfaveiðar úti fyrir lögsögu íslands
og Grænlands. Munurinn á þeim
veiðum annars vegar, og þorskveið-
um í Barentshafí eða síldveiðum í
Síldarhafínu hins vegar er sá, að
karfastofnarnir eru sannarlega of-
veiddir, meðan þorskstofninn í Bar-
entshafí og síldarstofnamir em ört
vaxandi.
• Norðmenn halda til streitu hinum
„sögulega rétti“ og hafna öllum
réttindum íslendinga á Barentshafí,
á þeirri forsendu að þeir hafí ekki
veiðireynslu. Sú fullyrðing er að vísu
ekki sannleikanum samkvæmt. Hitt
er verra að með því að halda hinum
sögulega rétti til streitu neyða Norð-
menn Islendinga til að keppast við
að afla sér veiðireynslu, til þess að
geta gert kröfu á grundvelli „sögu-
legs réttar", ef og þegar loks verður
sest að samningaborði.
• Norðmenn minna íslendinga
gjaman.á að þeir hafí sjálfir hafnað
dómstólaleiðinni, þegar þeir vom í
fararbroddi við að þróa hafréttinn
út í 200 mílur á grundvelli vísinda-
legrar verndar fískistofna á ábyrgð
strandríkja. Það er rétt. Það studd-
ist við þau rök, á þessum tíma, að
Alþjóðadómstóllinn í Haag gat ekki
dæmt í ágreiningsmálum, nema á
grundvelli hefða hins úrelta hafrétt-
ar. Nú hefur Hafréttarsáttmálinn
tekið gildi sem stofnskrá í þjóðar-
rétti í þessum málum, að viðbættum
samningsniðurstöðum úthafsveiði-
ráðstefnu SÞ. Viðhorfín em því ger-
breytt.
5. Að skilgreina vandann
Reynum nú að skilgreina vanda-
málin sem leysa þarf, áður en hugað
^erður að tillögum um lausnir. ís-
lendingar og Norðmenn, ásamt
Færeyingum, Rússum og hugsan-
lega öðmm þjóðum, þurfa að freista
þess að ná samningum, sem era
innbyrðis tengdir og taka til þriggja
málasviða:
Barentshafsveiðar
Meðan norsk stjómvöld fást ekki
til að viðurkenna að þau hafí farið
yfír mörkin í þjóðréttarlegu tilliti,
með sjálftökurétti sínum á fisk-
verndarsvæðinu við Svalbarða og
neita samningum við aðildarríki
Svalbarðasamningsins á grundvelli
hans og halda til streitu hinum
„sögulega rétti“ sem einu forsendu
samninga um fískveiðiréttindi á
Barentshafí - eiga íslendingar ekki
annarra kosta völ en veiða áfram í
Smugunni, í því skyni að afla sér
veiðireynslu og þar með sögulegs
réttar síðar.
Ef ekki nást samningar á grund-
velli Svalbarðasamningsins um
veiðirétt innan fískverndarsvæðis-
ins, eiga íslendingar og Norðmenn
ekki annarra kosta völ en að vera
sammála um að vera ósammála. Þá
er bara eftir dómstólaleiðin. íslend-
ingar hafa leitað í smiðju nokkurra
reyndustu þjóðréttarfræðinga og
dómara sem fyrirfinnast í hafréttar-
málum um ráðgjöf á þessu sviði.
Niðurstaða okkar er sú að yfirgnæf-
andi Iíkur bendi til eftirfarandi nið-
urstöðu dómstólsins:
• Fullveldi Noregs á Svalbarða
byggi á Svalbarðasamningnum, með
þeim takmörkunum sem hann setur
norsku fullveldi.
• Svalbarðasamningurinn, með
réttindum sínum og skuldbinding-
um, nái til 200 mílna fískvemdar-
svæðisins.
• Jafnræðisreglan skv. 2. gr. Sval-
barðasamningsins sé í fullu gildi.
Samkvæmt henni megi Norðmenn
ekki mismuna aðildarþjóðum, né
heldur hygla sjálfum sér á annarra
kostnað, varðandi úthlutun veiði-
heimilda.
• Dómstóllinn mun trúlega komast
að þeirri niðurstöðu líka að Sval-
barðasamningurinn nái til land-
grunnsins og þar með þeirra auð-
linda sem fínnast á eða undir hafs-
botni, þ.m.t. olíu og gass.
Einnig er til í dæminu að Alþjóða-
dómstóllinn lýsi fískvemdarsvæðið
kringum Svalbarða einfaldlega
ólöglegt, þar sem það byggi á sjálf-
tökurétti og rangri túlkun á Sval-
barðasamningnum. Þá myndu gilda
þar sömu reglur og um úthafíð. Og
þá hæfíst kapphlaup þjóða um að
afla sér veiðireynslu þar upp í sögu-
legan rétt síðar.
Síld og loðna
Norðmenn halda því gjaman fram
um þessar mundir, að þeir hafí
byggt upp norsk-íslenska síld-
arstofninn eftir að íslendingar hafí
nær gjöreytt honum með rányrkju
á fullorðna stofninum. En stað-
reyndin er sú, að veiðar á hrygning-
arsfld skiptu ekki máli varðandi
eyðingu stofnsins. Það sem hafði
úrslitaáhrif vom gengdarlausar
veiðar Norðmanna sjálfra á smásíld
innan fjarða.
Afleiðingar rányrkjunnar á smá-
síldinni voru viðurkenndar af þrem-
ur nafnkunnum síldarsérfræðingum
Norðmanna í ítarlegri yfirlitsgrein
í alþjóðlegu tímariti árið 1980 um
þróun og hrun síldarstofnsins. Sér-
fræðingarnir vom Olav Dragesund,
Johannes Hamre (höfundur Hamre-
módelsins) og Öyvind Ulltang.
Greinin heitir: „Biology and popul-
ation dynamics of the Norwegian
spring-spawning herring."
Niðurstaða þeirra var þessi: „Eina
takmörkunin sem þurfti til að koma
í veg fyrir eyðingu stofnsins var að
setja á árunum fyrir 1960 regiur
um lágmarksstærð síldar í afla, sem
vernduðu 0-1 árganginn." í frum-
textanum er þetta svohljóðandi: „In
the 1960’s, a minimum landing size,
protecting 0-1 group físh, was the
only regulatory measure needed to
prevent the depletion of the stock."
Þeir segja jafnframt, að hefði
þetta gerst, þá hefðu veiðarnar ár-
lega sveiflast milli 1-2 milljóna
tonna, og flest árin nær 2 milljónum
tonna. Fyrir íslendinga skiptir þetta
miklu, því fyrir hrun stofnsins kom
þriðjungur allra útflutningstekna
þeirra úr síldveiðum.
Rányrkjan á smásíldinni var of-
boðsleg. Fræg urðu til dæmis um-
mæli eins fyrrverandi sjávarútvegs-
ráðherra Norðmanna Eyvind Bolle,
um að 15 síldar kæmust fyrir í ein-
um eldspýtnastokki! Fjölmörgum
árgöngum var gjöreytt á seiðastig-
inu, þannig að nýliðun varð engin.
Af mörgum árgöngum náðu aðeins
örfá prósent að stálpast og verða
hluti af hrygningarstofninum.
Dæmi vom um að einungis 0,1 pró-
sent - eitt prómill - næði fullorðins-
aldri, t.d. árið 1965.
I ljósi þessa spyr ég: Er það skyn-
samlegt af Norðmanna hálfu, þegár
litið er til lengri tíma, að ætla ein-
hliða að ákvarða veiðiheimildir á
síld og skammta öðram þjóðum (sem
þarna eiga vissulega mikinn „sögu-
legan rétt“) molana af borðum höfð-
ingjans? Ég held ekki. Hvað eiga
Norðmenn þá að gera? Ég held það
væri skynsamlegt að þeir hefðu
samninga Islendinga, Norðmanna,
Færeyinga og Grænlendinga um
skiptingu loðnustofnsins sem for-
dæmi fyrir lausn við svipaðar kring-
umstæður.
Norðmenn halda því nefnilega
fram að meðan síldin haldi sér innan
norskrar lögsögu, beri þeim engin
skylda til að úthluta öðrum veiði-
heimildum. Nákvæmlega hið sama
á við um loðnuna. Sl. áratug hefur
engin loðna fyrirfundist í norskri
lögsögu. Samt halda íslendingar sig
við gerða samninga um hlut Norð-
manna í loðnustofninum og heimild
þeirra til að veiða hann, innan ís-
lenskrar lögsögu, á tilteknum tíma-
bilum. Það er hægt að leysa síldar-
vandamálið á svipuðum nótum.
ísland og Grænland -
djúpkarfaveiðar utan lögsögu
strandríkja
Þessir stofnar ganga inn og út
úr lögsögu Grænlands og í minna
mæli Islands. Að mati íslenskra físki-
fræðinga em þeir nú ofveiddir. Al-
þjóða hafrannsóknaráðið mælti með
150 þús. tn. hámarksveiði. Afrakst-
ursgetan, þrátt fyrir ótakmarkaða
sókn; reyndist aðeins vera 100 þús.
tn. Öfugt við þorskinn í Barentshafí
og sfldina, sem er í vexti, em þessir
stofnar í hættu vegna ofveiði. Rúss-
ar, Norðmenn og ESB flotar, auk
íslendinga sjálfra, hafa látið þar
mest að sér kveða.
íslenskir fískifræðingar krefjast
þess í nafni verndunarsjónarmiða
að þessir stofnar verði kvótabundn-
ir. Norðaustur-Atlantshafsfiskveiði-
ráðið (NEAFC) hefur daufheyrst við
þeim kröfum, þar til fyrir skömmu.
Ástæðan er deilur um skiptingu
kvóta. Þar koma Notðmenn við sögu
ásamt Rússum og ESB-þjóðum.
Ástandið er því svipað og á Barents-
hafi, fyrir utan það að stofnarnir
em veikari.
Sambærilegt ástand kallar á sam-
bærilegar lausnir. Islendingar og
Grænlendingar eiga að bregðast við
með því að setja upp svæðisstjórn
skv. úthafsveiðisamningi SÞ. Þeir
munu axla ábyrgð strandríkjanna í
þessu tilfelli og kvótabinda stofn-
ana, eins og norsk-rússneska físk-
veiðinefndin gerir í Barentshafí.
En hvað þá með hinn „sögulega
rétt“ úthafsveiðiþjóðanna, sem
þama hafa stundað ótakmarkaðar
veiðar með vaxandi sókn? Svar:
Strandríkjunum er skylt að setja á
heildarkvóta, á gmndvelli vísinda-
legs mats á afrakstursgetu stofn-
anna. Stjórnamefndinni ber að út-
hluta kvótum. Eftir hverju á hún
að fara? Svar: Eftir ástandi físki-
stofna, nálægð við miðin, mikilvægi
fiskveiða fyrir viðkomandi þjóðir og
veiðireynslu.
Hvaða þjóðir eiga rétt á aðild að
stjómarnefndinni? Það er samnings-
atriði. Ég legg til að við semjum
um kaup kaups. I staðinn fyrir að
íslendingar (ásamt Færeyingum og
Grænlendingum) fái aðild að stjóm-
arnefnd á Barentshafssvæðinu,
ásamt sanngjarnri hlutdeild í kvót-
um, fái Norðmenn og Rússar aðild
að þessari stjórnarnefnd, ásamt
sanngjamri hlutdeild í kvótum.
Svona á að semja. Það á að semja
á gmndvelli gagnkvæmra hags-
muna um vemdun fiskistofna og
hagkvæmar veiðar.
6. Leit að lausnum
Orð em til alls fyrst. Úr því að
við höfum nú skilgreint vandamálin,
þurfum við í framhaldinu að púsla
saman lausnunum. Lykillinn að
lausn snýst um málamiðlun, þar sem
tekið er sanngjarnt tillit til gagn-
kvæmra hagsmuna allra aðila.
Pólitík er að vilja, sagði Olof
Palme. Vilji er allt sem þarf, segi
ég. Því að í þessum málum eru það
stjórnmálamennirnir sem hafa
brugðist. Stjórnmálamaður, sem
þjáist af kjósendahræðslu, er vondur
stjórnmálamaður. Stjórnmálamaður
sem hefur heildarsýn og lætur
stjórnast af langtímasjónarmiðum -
þ.e.a.s. vísar veginn þeim sem ekki
rata - má með sanni kallast leið-
togi. Churchill gamli skildi þetta,
eins og svo margt annað, til hlítar.
Hann gerði greinarmun á tvenns
konar stjórnmálamönnum: Stjórn-
málamönnum sem væru vandamál
og stjórnmálamönnum sem leystu
vandamál. Það er mikið framboð af
þeim fyrrnefndu, en lítið af þeim
síðarnefndu. Á eftirspurnarhlið er
þetta þveröfugt. Að lokum er þetta
allt saman spurning um, hvort þjóð-
ir þekki sinn vitjunartíma og kunni
að greina kjarnann frá hisminu.
Að mínu mati finnum við lykilinn
að lausninni með því að nálgast
málin á eftirfarandi hátt:
• Alþjóðleg vandamál kalla á al-
þjóðlega lausn. Við eigum ekki að
slíta málin úr samhengi, heldur setja
þau í samhengi. Þess vegna eigum
við ekki að leysa hvert einstakt mál
út af fyrir sig. Þvert á móti. Við
eigum að leita heildarlausnar með
öll málin uppi á borðinu í einu. Lyki-
lorðið er málamiðlun um gagn-
kvæma hagsmuni. Hagsmunirnir
eru mismunandi miklir í núinu á
hinum ólíku svæðum og varðandi
hina ýmsu fískistofna. En með því
að hafa öll málin undir í einu getum
við fundið samnefnara gagnkvæmra
hagsmuna í heildarniðurstöðunni.
• Við eigum að byggja heildarnið-
urstöðuna á tilteknum grundvallar-
reglum. Þessar grundvallarreglur
finnum við í meginstefnu Hafréttar-
sáttmálans, útfærslu úthafsveiði-
samnings Sameinuðu þjóðanna og í
grundvallarreglum umhverfisvernd-
ar um sjálfbæra þróun. Við höfum
sameiginlegra hagsmuna að gæta
af því að vernda fiskistofnana og
forða þeim frá hruni. Við höfum líka
sameiginlegra hagsmuna að gæta
af því að tryggja hámarksafrakstur
á grundvelli sjálfbærrar þróunar
(„optimal sustainable yield“).
• Við þurfum líka að tryggja hag-
kvæmni og hámarks arðsemi veið-
anna. Þess vegna eigum við að af-
nema ríkisstyrki og niðurgreiðslur,
því að þar er að fínna undirrót tak-
markalausrar sóknar. Reynslan
kennir okkur að reglugerðir ein-
stakra strandríkja duga ekki.
Rammasamningar, hvort heldur er
ijölþjóðlegir eða tvíhliða, sem ekki
kveða á um stjórnsýsluvald til að
framfylgja þeim, eru máttlausir.
Þess vegna þarf að virkja markaðs-
kraftana.
• Það þarf að byggja inn í slíka
samninga hvata til hagkvæmra
veiða. Það gerum við með því að
bjóða hlutdeild í auðlindinni (sem
er sameign) einkaaðilum á uppboði
(því kvótarnir em ávísanir á verð-
mæti). Þar með hafa útgerðaraðil-
arnir sjálfír hag af því að umgang-
ast auðlindina (sameignina) eins og
um þeirra eigin einkaeign væri að
ræða. Auðlindaarðurinn, sem renn-
ur til strandríkjanna og svæðis-
stjórna, samkvæmt nánari samning-
um, gerir miklu meira en að standa
undir kostnaði við eftirlit og fram-
kvæmd.
• Við eigum að semja um samstarf
svæðisstjórna á einstökum hafsvæð-
um. Annars vegar er um að ræða
svæðisstjórn fyrir Barentshaf þar
sem fmmkvæðiskvöð og ábyrgð
strandríkja á verndun fískistofna
kemur í hlut Norðmanna og Rússa.
Hins vegar er svæðisstjóm íslend-
inga og Grænlendinga, sem byggist
á sömu grundvallarreglu. Þriðja
svæðisstjórnin á að bera ábyrgð á
stjórnun sílöar- og loðnuveiða (á
síldarhafínu). Fyrirmyndin er gild-
andi loðnusamningar milli íslend-
inga, Norðmanna, Grænlendinga og
Færeyinga.
Samnefnarinn fyrir þessar svæð-
isstjórnir er málamiðlun um sann-
gjarnar lausnir. Ef einhveijum
finnst sinn hlutur of lítill á svæði
1, má bæta honum það upp á svæði
2. Með þessum hætti verður sveigj-
anleiki til að semja sig að ásættan-
legri heildarlausn meiri en ella. Setj-
um málin í samhengi, slítum þau
ekki úr samhengi.
• Við skiptingu kvóta er varasamt
að halda til streitu sögulegum rétti,
einum og sér. Það leysir engan
vanda en skapar ný vandamál.
Grundvallarreglan sem á að gilda
við skiptingu kvóta og mælikvarðinn
á sanngjarna lausn þarf að taka til-
lit til fleiri þátta:
(1) Vísindalegs mat á afraksturs-
getu veiðistofna. (2) Mikilvægi
fískveiða fyrir viðkomandi samfé-
lag. (3) Nálægðar við veiðislóð og
(4) veiðireynslu. Vísitala sem reikn-
uð væri út frá sanngjörnu vægi
þessara þátta allra, er líklegri til
árangurs en hugtök sem mótuðust
á tímabili Pax Brittanica og mótuð-
ust af drægni breskra fallbyssna á
19. öld.
•.Forðumst að lenda í ógöngum við
að leysa hvert mál eitt út af fyrir
sig. Það þýðir ekki að bjóða íslend-
ingum smákvóta í Smugunni gegn
skilyrðum um að þeir falli frá öllum
kröfum um veiðiheimildir á físk-
vemdarsvæðinu eða falli'frá mál-
skotsrétti út af þjóðréttarlegum
ágreiningi um fískverndarsvæðið,
sem er óskylt mál. Það þýðir heldur
ekki að bjóða kvóta í Síldarsmug-
unni gegn því að íslendingar eða
Færeyingar falli frá öllum kröfum
um veiðirétt á Barentshafi. Við eig-
um þvert á móti að leita heildar-
lausnar sem byggir á jafnvægi, þeg-
ar á heildina er litið, þótt vægi ein-
stakra þátta heildarlausnarinnar sé
umsemjanlegt.
• Ef norsk stjórnvöld, illu heilli,
halda því til streitu að fiskverndar-
svæðið kringum Svalbarða sé „óum-
semjanlegt", þá verða menn einfald-
lega að vera sammála um að vera
ósammála. Þegar samningaleiðin er
lokuð tekur dómstólaleiðin við. Ég
er sannfærður um, eins og ég hef
þegar rakið með dæmum, að það
væri verri kosturinn, út frá köldu
mati á norskum þjóðarhagsmunum.
En það hafa allir leyfí til að láta
sér skjátlast. En þá verða menn líka
að taka afleiðingunum.
Samningsvilji?
Það fer ekki framhjá neinum sem
fylgist af velvild með þróun mála í
Noregi, að Norðmenn eru á nýju
endurreisnarskeiði í sögulegum
skilningi. Norska þjóðin hefur ekki
staðið jafn sterk og nú, nema ef
vera skyldi á víkingatímanum, sem
var hið fyrra útþenslu- og landa-
fundaskeið norrænna manna. Land-
nám Færeyja, íslands og síðan land-
nám Islendinga á Grænlandi og á
meginlandi Ameríku á 9. og 10. til
upphafs 11. aldar, em til marks um'
liðna gullöld.
Noregur stendur nú mjög styrk-
um fótum efnahagslega. Efnahags-
kerfið er eitt hið öflugasta í Evópu.
Norðmenn eru ekki einasta moldrík-
ir heldur ein örfárra þjóða sem eru
skuldlausar við útlönd. Norðmenn
em með réttu stoltir af þessum ár-
angri sínum. íslendingar eiga að
samfagna frændum sínum með
þetta nýja endurreisnarskeið. Aðrir
þættir í norsku þjóðlífí standa einn-
ig með blóma. Norðmenn eru farnir
að kunna að spila fótbolta og orðn-
ir betri á skíðum í alpagreinum en
Alpaþjóðirnar sjálfar. Bókmenntirn-
ar standa með blóma á ný. Það er
því vel skiljanlegt að þjóðarstoltið
bærist í bijóstum sannra Norð-
manna.
En það er fleira sem aukið hefur
á orðstír Norðmanna en auðsæld
og íþróttaafrek. Norðmenn hafa
vakið athygli umheimsins á landi
og þjóð með því að hafa í kyrrþey
og með kerfisbundnum vinnubrögð-
um tekið frumkvæðið að lausn á
viðkvæmustu og flóknustu milli-
ríkjadeilum sögunnar: Deilum ísra-
ela og arabaþjóða í Miðausturlönd-
um. Þjóð, sem unnið hefur slík afrek
á fjarlægum slóðum, ætti ekki að
verða skotaskuld úr því að leysa
heimiliseijur frænda og granna rétt
við túnfótinn hjá sér. Einmitt vegna
þess að hagur Norðmanna stendur
nú með blóma hafa þeir efni á að
sýna stórmennsku, örlæti og sann-
girni í skiptum við grannþjóðir, sem
heyja tvísýnni lífsbaráttu. Pólitík er
að vilja. Vilji er allt sem þarf.
Höfundur cr fyrrvernndi utnnrík-
isráðherra.
ÍSLENSKI fáninn blaktir við hún á varðskipinu Óðni í höfninni
í Tromsö í Noregi.