Morgunblaðið - 04.12.1998, Síða 26

Morgunblaðið - 04.12.1998, Síða 26
26 FÖSTUDAGUR 4. DESEMBER 1998 MORGUNBLAÐIÐ FULLVELDI í 80 ÁR ÞÓTT Alþingi sé í daglegn tali oft kallað löggjafinn fer líklega ekki nema um þriðjungur af starfi stofn- unarinnar í lagasmíð. Fjárstjórn rík- isins, eftirlit með ráðherrum og almenn póli- tísk umræða taka drýgstan tíma þingsins. Einnig er það svo að aðrir koma við sögu lög- gjafar í landinu en þingmenn. Ráðherrar og lægra sett stjómvöld hafa heimild til útgáfu reglugerða sem eru ekki síður lög en það sem kemur frá Alþingi. Frumkvæði að lögum frá Alþingi kemur einnig yfirleitt utan að, einkum frá stjórnsýslunni. Mikill meirihluti sam- þykktra frumvarpa eru stjórnarfrumvörp, samin í ráðuneytunum. Það er því ekki nema hálfur sannleikur að setja jafnaðarmerki milli Alþingis og löggjafans. Eftir sem áður gegnir Alþingi lykilhlutverki í löggjöfinni. Lög frá Alþingi eru reglugerðum æðri og þótt frum- kvæði að settum lögum komi að miklu leyti að utan á Alþingi síðasta orðið. Verkefni fyrir sérfræðinga? Það er ekki sérlega frumlegt að benda á að nútímaþjóðfélag krefst æ flóknari laga- setningar. Vaxandi kröfur eru líka gerðar til laga um að þau samræmist stjórnarskrá og þjóðréttarsamningum. Jafnframt verða lög að uppfylla grundvallarreglur réttar- ríkisins um að þau séu skýr þannig að borgaramir geti vitað hvernig á að halda sig réttu megin við strikið. Með þetta í huga vakna spurningar um hvers vegna í ósköpunum þingmenn, sem fæstir eru lög- lærðir, og enn færri geta talist lögspeking- ar, era látnir vasast í þessum hlutum. Er þetta ekki hreinlega verkefni fyrir sér- fræðinga, að setja landinu lög? Svarið hlýtur að liggja í því að Alþingi noti þjónustu sérfræðinga svo langt sem hún nær. Þótt stjómarskráin, alþjóða- samningar og Evrópusamstarflð geri æ ósveigjanlegri kröfur um hvernig lög skuli úr garði gerð og hvers efnis þá er ennþá eftir nokkurt svigrúm fyrir þingmenn til að velja á milli mismunandi kosta. Stundum koma líka fram þingmál, eins og gagna- grunnsfrumvarpið, sem eru stórpólitísk og þar sem enginn getur tekið af skarið nema kjömir fulltrúar þjóðarinnar. Góð lög Löggjafarstarf Alþingis Miklar umbætur hafa verið gerðar á dómskerfi lands- ins undanfarin ár. Stjórnsýslan hefur gengið í gegnum hreinsunareld ekki síst fyrir tilstilli umboðsmanns Al- þingis. Allt er þetta þó unnið fyrir gýg ef Alþinffl stendur sig ekki sem miðstöð löggjafar í landinu. Páll Þórhallsson fjallar um „gæðastjórnun“ við lögg;iöf. anlega að setja skýrari reglur um búnað og frágang frumvarpa. Það vekur einmitt til umhugsunar hversu náið samstarf er oft milli stjómarmeirihluta í þingnefndum og ráðuneyta um framgang mála. Hugsanlega eru ekki nægileg skil á milli lagasmíðarinnar innan ráðuneytis og svo efth- að fmmvarp er lagt fram. Fyrir vikið verður minni hvatning fyrir stjórnsýsluna að vanda tillögur frá upphafi, því alltaf má bæta úr fram á síðustu stundu. Að minnsta kosti er ekki að öllu leyti heppi- legt að mál komi hálfkömð til kasta þingsins og þeim sé þar bókstaflega umturnað eins og dæmi era um. Má nefna skipulags- og bygg- ingalög nr. 73/1997. Bálkurinn telur 65 grein- ar en þingnefndin flutti breytingartillögur í 66 liðum, þ.e. nærri hverri grein var breytt og röð margra snúið við. Samt hefur komið fram gagnrýni á að lögin séu ekki nógu skýr, til dæmis vantar ákvæði um skil milli þeirra og eldri laga, samanber ágreining um skipulag Borgarfjarðarbrautar. Það er auðvitað hætt við að allt samræmi raskist í lagabálknum ef miklar breytingar em á honum gerðar í meðförum Alþingis. Oftast er þetta auðvit- að af illri nauðsyn en þá væri hugsanlega heppilegi’a að vísa frumvarpinu einfaldlega heim til föðurhúsanna til þess að það verði betur úr garði gert frá upphafi. Styrkleikamerki Frá öðrum sjónarhóli sýna breytingar á frumvörpum í meðförum Alþingis sterka stöðu þingsins sem löggjafarstofnunar. Hvað sem mönnum finnst um gagna- brunnshugmyndina þá hefði það verið mik- il hneisa ef málið hefði orðið að lögum í vor. Vegna viðspyrnu á Alþingi meðal ann- ars hefur frumvarpið verið bætt að mun. Fyrsta umræðan um frumvarpið nú í haust var þingmönnum til mikils sóma vegna þess hversu margir tóku þátt í henni sem sýndu að þeir áttuðu sig vel á vandanum sem við var að glíma. Þá sýndi umfjöllun heilbrigðis- og trygginganefndar um gagnagi’unnsfrumvarpið, hvað sem h'ður skoðun manna á málefninu sjálfu, að hún er alls ekki undir hælnum á ríkisstjórninni og Islenskri erfðagreiningu. Nefndarstarfið þungamiðjan Keppikefli löggjafans er auðvitað að setja landslýð góð lög. Ekki er gott að segja hvað felst í þvi nánar tiltekið. Það er þó æði út- breitt viðhorf meðal þeirra sem þurfa í starfí að nota afurðir þingsins í lagaformi að pottur sé brotinn að þessu leyti. Oft skorti á skýr- leikann, það sé ekki samræmi milli laga, mönnum sé mismunað að óþörfu, vald sé framselt í óhæfilegum mæli til ráðhema, ekki sé nægilega gætt að tekjustofnum fyrir starf- semi ríkisins, að skattlagningarheimildir séu ekki fyrir hendi þar sem á þarf að halda og svo mætti lengi telja. Slæleg lagasetning er kostnaðarsöm í margvíslegum skilningi. Sem dæmi má taka dóma Hæstaréttar og álit umboðsmanns Al- þingis er snerta mun á þjónustugjöldum og sköttum. Þar hefur ítrekað komið fram að vegna óskýiTa lagaheimilda hefur grandvöll- ur fjárheimtu ríkisins brostið. Ætti það þó með réttu að vera forgangsverkefni þegar lög eru sett og ríkisstarfsemi ýtt úr vör að fjár- hagslegur grandvöllur hennar sé tryggur. Þótt íslenskir lögfræðingar hafi mjög gagn- rýnt framsal valds til ráðherra þá er það kannski ekki höfuðvandi löggjafans. Frum- kvæðið að lögum og textavinnsla kemur hvort eð er að miklu leyti úr ráðuneytum. Það skipt- ir borgana heldur engu máli hvað lögin heita, hvort það eru lög frá Alþingi eða reglugerðir. Aðalatriðið er að það sé eitthvert vit í textanum. I sumum löndum hefur fram- kvæmdavaldið meira að segja sjálfsætt lagasetningarvald. Hvað lengst er gengið, í þessu efni í Frakklandi þar sem er skýrt afmarkað í stjórnar- skránni á hvaða sviðtnn þingið megi setja lög. Annars er það framkvæmdavaldið sem fer eitt með löggjafarvaldið, svo undar- lega sem það hljómar. Samt mætti auðvitað hugsa sér ef menn teldu ástæðu til að herða enn tök þingsins á löggjöfinni að þingið, eða öllu heldur viðkom- andi þingnefnd, fengi reglugerðir sendar áður en þær yrðu gefnar út og yrði að leggja bless- un sína yfir þær. Það væri ráðstöfun sem gengi í sömu átt og þrenging heimilda ríkis- stjórnar til að gefa út bráðabirgðalög hefur gert. Tímahrakið Það eru nokkrar samverkandi skýringar á því hvers vegna meinbugir eru ó lögum. Stundum eru frumvörp sem koma úr ráðu- neytunum ekki nógu vel unnin. Þá er það al- þekkt hversu mörg lagafrumvörp eru af- greidd í tímahraki á vorin. Mikill þrýstingur er þá frá ráðherrum að Ijúka málum og minni tími gefst til þess en ella að fara yfir fram- vörpin áður en þau eru afgreidd. Loks er hörgull á starfsfólki í ráðuneytum og á Alþingi sem kann þá list að semja lagafrumvörp. Þessi vandi löggjafarinnar hefur töluvert verið til umræðu að undanfórnu. Þannig var málþing haldið um þetta efni á Þingvöllum síðastliðið vor á vegum Lögmannafélags ís- lands og Dómarafélagsins. Þá er nú verið að vinna að endurskoðun þingskapanna. Það má hugsa sér nokkrar leiðir til úrbóta. Geta þær ýmist snert ferlið áður en frumvarp er lagt fram eða starfshætti þingsins sjálfs. Það segir sig sjálft að því fyrr í ferlinu sem mistök era leiðrétt og lagatextinn slípaður því betra. Samræming milli ráðuneyta I sumum löndum fara öll stjómarfrumvörp fyi-ir einn aðila áður en þau eru lögð fyrir þingið. Þar getur verið um að ræða lagaskrif- stofu dómsmálaráðuneytisins eins og í Dan- mörku og Þýskalandi eða ríkisráðið eins og í Frakklandi. Þar er gætt að því að frumvarp raski ekki heildarsamræmi í löggjöf og að í því sé tekið á nauðsynlegum atriðum. Ekkert slíkt fyrirkomulag er hér á landi. Að vísu er auðvitað pólitískt samráð innan ríkisstjómar en faglegt samræmingarstarf á sér ekki stað að minnsta kosti ekki frá lögfræðilegum sjónarhóli. Eins og Helgi Bernódusson, aðstoðarskrifstofustjóri, Alþing- þenti á í fyrirlestri á íyrr- nefndu þingi á Þingvöllum átti skrifstofa Alþingis frumkvæði að því fyrir nokkrum árum að stofna til samræmds yfirlesturs á framvöi-pum áður en þau yrðu lögð fram. Hefur að hans sögn tekist ágæt samvinna milli allra ráðuneyta og skrifstofu Alþingis um þennan lestur. Þeir sem annist hann séu ekki lögfræðingar, heldur málfræðingar, en eigi hægt með að sækja sér ráð lögfræðinga ef á þurfi að halda. Mjög þarft væri að auka þetta samræming- arstarf að því marki að tekið yrði enn meira á lögfræðilegum álitaefnum og lagatæknilegum atriðum. Spurningin sem vaknar er sú hvort sé heppilegra að það starf sé á vegum Alþing- is eða ráðuneytanna. Að sumu leyti er ef til vill eðlilegra að það sé gert á vegum ráðuneyt- anna til þess að Alþingi haldi sjálfstæði sínu þegar það svo tekur frumvörp til skoðunar. Meiri upplýsingar með frumvörpum Kröfur þingskapa til búnings framvarpa eru ekki flóknar. Þau þurfa einfaldlega að vera með lagasniði og þeim skal fylgja grein- argerð um tilgang þess yfirleitt og skýring á höfuðákvæðum. Þá fylgir stjórnarframvörp- um áætlun um þann kostnað sem ný lög era talin hafa í för með sér fyrir ríkissjóð. Fram hafa komið á þessu hausti tvær athyglisverðar tillögur um þetta efni. Annars vegar frumvarp frá Kristínu Halldórsdóttur og fleirum um að nefndarálitum fylgi mat á stöðu kynjanna á viðkomandi sviði og hvaða áhrif ný lög eða ályktun hafi á þá stöðu. Hins vegar þingsá- lyktunartillaga frá Magnúsi Stefánssyni og fleiram um mat á áhrifum lögfestingar stjórn- arframvarpa á byggðaþróun. Þessi tillöguflutningur sýnir að þingmenn vilja að frekari upplýsingar fylgi frumvörpum en nú er um bakgrunn þeirra og þjóðfélagsleg áhrif. Samt vekur það spurningar hvort rétt sé með þessum hætti að einskorða slíka vott- un við tiltekin sjónarmið eins og jafnrétti eða byggðaþróun. Væri ekki skynsamlegra að mæla almennt fyrir um að frumvörpum fylgdu eftir því sem tilefni er til greinargerðir um tilefni löggjafarinnar, samanburð við önn- ur lönd, kröfur stjórnarskrár og þjóðréttar- samninga á því sviði, þjóðfélags- leg áhrif, þar á meðal byggðaá- hrif og áhrif á stöðu kynjanna, og viðhorf umsagnaraðila? Það gæfi þingmönnum betri yfirsýn yfir mál og þá væri strax svarað mörgum spurningum sem vakna fyrr eða síðar á ferli frumvarps. Þannig væri einnig haldið til haga maivíslegum fróðleik sem oft er íyrir hendi hjá höfundúm frumvai'ps án þess að hann sé aðgengilegur á prenti. Það er að minnsta kosti umhugsunarefni hvort það sé ekki óþarfi að senda sjálfkrafa öll stjórnar- frumvörp til umsagnar Byggðastofnunar. Urbætur innan þings Fyrsta spurningin um þetta efni er sú hvort forseti þingsins ætti að hafa vald til að vísa frumvörpum frá ef þau uppfylltu ekki lág- markskröfur um frágang og ef á fylgigögn skorti. Það væri ugglaust mjög áhrifarík að- gerð sem fengi stjórnsýsluna til að taka sig á. Minna má á að forsetinn, þótt hann sé kosinn af stjómarmeirihlutanum, hlýtur að gæta hagsmuna þingsins fyrst og fremst og virðing- ar. Áður en slíku valdi yrði beitt yrði þó vænt- Það er kunnara en frá þurfi að segja að þungamiðjan í löggafarstarfi þingsins er í nefndunum. Nefndirnar era nú 13 talsins og hver alþingismaður á að meðaltali sæti í meira en tveimur nefndum. Um áratugur er síðan byrjað var að koma á fót sérfræðiþjónustu við nefndir. Nú starfa fimm lögfræðingar og einn viðskiptafræðingur fyrir þingnefndir auk ann- ars starfsliðs. Þessi starfsemi er sjálfsögð og hlýtur að aukast enn frekar á komandi árum. Hugmyndir eru uppi um að fækka nefndun- um og styrkja þær. Þá hefur komið til tals að koma á fót sérstakri stjórnlaganefnd sem færi með stjórnskipunarmálefni. Slík nefnd gæti þá einnig fjallað um skýrslur umboðsmanns Alþingis. Nokkur óvissa hefur verið um hvernig eigi að fara með skýi'slur umboðs- manns. Þær varða auðvitað fyrst og fremst starfsemi stjómsýslunnar en einnig er þar að finna ábendingar um meinbugi á lögum sem vert væri að þingið íylgdist sérstaklega með að bætt væri úr. Það hefur valdið óhagræði í störfum þings- ins að hvert löggjafarþing telst eitt ár en ekki eitt kjörtímabil. Það hefur þær afleiðingar að þau mál sem ekki næst að ljúka á vorin falla niður og verður að byrja frá grunni að hausti. Fyrir vikið er mikill þrýstingur á þingið að af- greiða brýn mál fyrir þingfrestun að vori. Ef þessu væri breytt á þann veg að málin lifðu sumarið af og hægt væri að halda þá áfram þar sem frá var horfið væri minni hætta á að slakað yrði á kröfum um vandaða yfirferð. Innra stjórnarskráreftirlit Vaxandi kröfur eru um hert eftirlit með því að lög samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarsamn- ingum. Heppilegt væri að til við- bótar við venjulegt dómstólaeft- irlit kæmi eitthvert slíkt úraæði á vinnslustigi frumvarpa. Mörgum þætti víst eðlilegast að slíkt eftirlit væri á hendi óháðrar nefndar án tengsla við þingið. Samt mætti auðvitað hugsa sér að þingið komi sér sjálft upp slíku innra eftirliti og slægi þannig á þörfina fyrir utan- aðkomandi afskipti. Slíkt eftirlit gæti til dæm- is verið í því formi að forseti gæti vísað frum- vörpum frá eða lagt til að þeim yrði vísað frá ef hann teldi þau stríða gegn stjórnarskránni. Við mat sitt nyti hann svo aðstoðar sérfróðra aðila eins og til dæmis úr lagadeild Háskólans eða frá dómstólunum. Með þessum hætti væri hægt að þróa frekar þær hefðir sem skapast hafa í sambandi við öflun álits lagastofnunar Háskóla íslands á umdeildum frumvörpum. Það vekur spurn- ingar um hvorl rétt sé með þess- um hætti að ein- skorða slíka vott- un frumvarpa við tiitekin sjónarmið eins og jafnrétti eða byggðaþróun. Þarf ekki að fjöl- yrða um kosti þess að leyst sé strax á frumvarpsstigi úr álitamálum sem varða tengsl laga við stjórnarskrána og jafnvel við þjóð- réttarsamninga.

x

Morgunblaðið

Beinleiðis leinki

Hvis du vil linke til denne avis/magasin, skal du bruge disse links:

Link til denne avis/magasin: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Link til dette eksemplar:

Link til denne side:

Link til denne artikel:

Venligst ikke link direkte til billeder eller PDfs på Timarit.is, da sådanne webadresser kan ændres uden advarsel. Brug venligst de angivne webadresser for at linke til sitet.