Morgunblaðið - 04.12.1998, Síða 26

26 FÖSTUDAGUR 4. DESEMBER 1998
MORGUNBLAÐIÐ
FULLVELDI í 80 ÁR
ÞÓTT Alþingi sé í daglegn tali oft
kallað löggjafinn fer líklega ekki
nema um þriðjungur af starfi stofn-
unarinnar í lagasmíð. Fjárstjórn rík-
isins, eftirlit með ráðherrum og almenn póli-
tísk umræða taka drýgstan tíma þingsins.
Einnig er það svo að aðrir koma við sögu lög-
gjafar í landinu en þingmenn. Ráðherrar og
lægra sett stjómvöld hafa heimild til útgáfu
reglugerða sem eru ekki síður lög en það sem
kemur frá Alþingi. Frumkvæði að lögum frá
Alþingi kemur einnig yfirleitt utan að, einkum
frá stjórnsýslunni. Mikill meirihluti sam-
þykktra frumvarpa eru stjórnarfrumvörp,
samin í ráðuneytunum. Það er því ekki nema
hálfur sannleikur að setja jafnaðarmerki milli
Alþingis og löggjafans. Eftir sem áður gegnir
Alþingi lykilhlutverki í löggjöfinni. Lög frá
Alþingi eru reglugerðum æðri og þótt frum-
kvæði að settum lögum komi að miklu leyti að
utan á Alþingi síðasta orðið.
Verkefni fyrir
sérfræðinga?
Það er ekki sérlega frumlegt að benda á
að nútímaþjóðfélag krefst æ flóknari laga-
setningar. Vaxandi kröfur eru líka gerðar
til laga um að þau samræmist stjórnarskrá
og þjóðréttarsamningum. Jafnframt verða
lög að uppfylla grundvallarreglur réttar-
ríkisins um að þau séu skýr þannig að
borgaramir geti vitað hvernig á að halda
sig réttu megin við strikið. Með þetta í
huga vakna spurningar um hvers vegna í
ósköpunum þingmenn, sem fæstir eru lög-
lærðir, og enn færri geta talist lögspeking-
ar, era látnir vasast í þessum hlutum. Er
þetta ekki hreinlega verkefni fyrir sér-
fræðinga, að setja landinu lög?
Svarið hlýtur að liggja í því að Alþingi
noti þjónustu sérfræðinga svo langt sem
hún nær. Þótt stjómarskráin, alþjóða-
samningar og Evrópusamstarflð geri æ
ósveigjanlegri kröfur um hvernig lög skuli
úr garði gerð og hvers efnis þá er ennþá
eftir nokkurt svigrúm fyrir þingmenn til að
velja á milli mismunandi kosta. Stundum
koma líka fram þingmál, eins og gagna-
grunnsfrumvarpið, sem eru stórpólitísk og
þar sem enginn getur tekið af skarið nema
kjömir fulltrúar þjóðarinnar.
Góð lög
Löggjafarstarf
Alþingis
Miklar umbætur hafa verið gerðar á dómskerfi lands-
ins undanfarin ár. Stjórnsýslan hefur gengið í gegnum
hreinsunareld ekki síst fyrir tilstilli umboðsmanns Al-
þingis. Allt er þetta þó unnið fyrir gýg ef Alþinffl
stendur sig ekki sem miðstöð löggjafar í landinu. Páll
Þórhallsson fjallar um „gæðastjórnun“ við lögg;iöf.
anlega að setja skýrari reglur um búnað og
frágang frumvarpa.
Það vekur einmitt til umhugsunar hversu
náið samstarf er oft milli stjómarmeirihluta í
þingnefndum og ráðuneyta um framgang
mála. Hugsanlega eru ekki nægileg skil á
milli lagasmíðarinnar innan ráðuneytis og svo
efth- að fmmvarp er lagt fram. Fyrir vikið
verður minni hvatning fyrir stjórnsýsluna að
vanda tillögur frá upphafi, því alltaf má bæta
úr fram á síðustu stundu.
Að minnsta kosti er ekki að öllu leyti heppi-
legt að mál komi hálfkömð til kasta þingsins
og þeim sé þar bókstaflega umturnað eins og
dæmi era um. Má nefna skipulags- og bygg-
ingalög nr. 73/1997. Bálkurinn telur 65 grein-
ar en þingnefndin flutti breytingartillögur í 66
liðum, þ.e. nærri hverri grein var breytt og
röð margra snúið við. Samt hefur komið fram
gagnrýni á að lögin séu ekki nógu skýr, til
dæmis vantar ákvæði um skil milli þeirra og
eldri laga, samanber ágreining um skipulag
Borgarfjarðarbrautar. Það er auðvitað hætt
við að allt samræmi raskist í lagabálknum
ef miklar breytingar em á honum gerðar í
meðförum Alþingis. Oftast er þetta auðvit-
að af illri nauðsyn en þá væri hugsanlega
heppilegi’a að vísa frumvarpinu einfaldlega
heim til föðurhúsanna til þess að það verði
betur úr garði gert frá upphafi.
Styrkleikamerki
Frá öðrum sjónarhóli sýna breytingar á
frumvörpum í meðförum Alþingis sterka
stöðu þingsins sem löggjafarstofnunar.
Hvað sem mönnum finnst um gagna-
brunnshugmyndina þá hefði það verið mik-
il hneisa ef málið hefði orðið að lögum í
vor. Vegna viðspyrnu á Alþingi meðal ann-
ars hefur frumvarpið verið bætt að mun.
Fyrsta umræðan um frumvarpið nú í haust
var þingmönnum til mikils sóma vegna
þess hversu margir tóku þátt í henni sem
sýndu að þeir áttuðu sig vel á vandanum
sem við var að glíma. Þá sýndi umfjöllun
heilbrigðis- og trygginganefndar um
gagnagi’unnsfrumvarpið, hvað sem h'ður
skoðun manna á málefninu sjálfu, að hún
er alls ekki undir hælnum á ríkisstjórninni
og Islenskri erfðagreiningu.
Nefndarstarfið
þungamiðjan
Keppikefli löggjafans er auðvitað að setja
landslýð góð lög. Ekki er gott að segja hvað
felst í þvi nánar tiltekið. Það er þó æði út-
breitt viðhorf meðal þeirra sem þurfa í starfí
að nota afurðir þingsins í lagaformi að pottur
sé brotinn að þessu leyti. Oft skorti á skýr-
leikann, það sé ekki samræmi milli laga,
mönnum sé mismunað að óþörfu, vald sé
framselt í óhæfilegum mæli til ráðhema, ekki
sé nægilega gætt að tekjustofnum fyrir starf-
semi ríkisins, að skattlagningarheimildir séu
ekki fyrir hendi þar sem á þarf að halda og
svo mætti lengi telja.
Slæleg lagasetning er kostnaðarsöm í
margvíslegum skilningi. Sem dæmi má taka
dóma Hæstaréttar og álit umboðsmanns Al-
þingis er snerta mun á þjónustugjöldum og
sköttum. Þar hefur ítrekað komið fram að
vegna óskýiTa lagaheimilda hefur grandvöll-
ur fjárheimtu ríkisins brostið. Ætti það þó
með réttu að vera forgangsverkefni þegar lög
eru sett og ríkisstarfsemi ýtt úr vör að fjár-
hagslegur grandvöllur hennar sé tryggur.
Þótt íslenskir lögfræðingar hafi mjög gagn-
rýnt framsal valds til ráðherra þá er það
kannski ekki höfuðvandi löggjafans. Frum-
kvæðið að lögum og textavinnsla kemur hvort
eð er að miklu leyti úr ráðuneytum. Það skipt-
ir borgana heldur engu máli hvað lögin heita,
hvort það eru lög frá Alþingi eða
reglugerðir. Aðalatriðið er að
það sé eitthvert vit í textanum. I
sumum löndum hefur fram-
kvæmdavaldið meira að segja
sjálfsætt lagasetningarvald.
Hvað lengst er gengið, í þessu
efni í Frakklandi þar sem er
skýrt afmarkað í stjórnar-
skránni á hvaða sviðtnn þingið
megi setja lög. Annars er það
framkvæmdavaldið sem fer eitt
með löggjafarvaldið, svo undar-
lega sem það hljómar.
Samt mætti auðvitað hugsa sér ef menn
teldu ástæðu til að herða enn tök þingsins á
löggjöfinni að þingið, eða öllu heldur viðkom-
andi þingnefnd, fengi reglugerðir sendar áður
en þær yrðu gefnar út og yrði að leggja bless-
un sína yfir þær. Það væri ráðstöfun sem
gengi í sömu átt og þrenging heimilda ríkis-
stjórnar til að gefa út bráðabirgðalög hefur
gert.
Tímahrakið
Það eru nokkrar samverkandi skýringar á
því hvers vegna meinbugir eru ó lögum.
Stundum eru frumvörp sem koma úr ráðu-
neytunum ekki nógu vel unnin. Þá er það al-
þekkt hversu mörg lagafrumvörp eru af-
greidd í tímahraki á vorin. Mikill þrýstingur
er þá frá ráðherrum að Ijúka málum og minni
tími gefst til þess en ella að fara yfir fram-
vörpin áður en þau eru afgreidd. Loks er
hörgull á starfsfólki í ráðuneytum og á Alþingi
sem kann þá list að semja lagafrumvörp.
Þessi vandi löggjafarinnar hefur töluvert
verið til umræðu að undanfórnu. Þannig var
málþing haldið um þetta efni á Þingvöllum
síðastliðið vor á vegum Lögmannafélags ís-
lands og Dómarafélagsins. Þá er nú verið að
vinna að endurskoðun þingskapanna. Það má
hugsa sér nokkrar leiðir til úrbóta. Geta þær
ýmist snert ferlið áður en frumvarp er lagt
fram eða starfshætti þingsins sjálfs. Það segir
sig sjálft að því fyrr í ferlinu sem mistök era
leiðrétt og lagatextinn slípaður því betra.
Samræming
milli ráðuneyta
I sumum löndum fara öll stjómarfrumvörp
fyi-ir einn aðila áður en þau eru lögð fyrir
þingið. Þar getur verið um að ræða lagaskrif-
stofu dómsmálaráðuneytisins eins og í Dan-
mörku og Þýskalandi eða ríkisráðið eins og í
Frakklandi. Þar er gætt að því að frumvarp
raski ekki heildarsamræmi í löggjöf og að í
því sé tekið á nauðsynlegum atriðum. Ekkert
slíkt fyrirkomulag er hér á landi.
Að vísu er auðvitað pólitískt
samráð innan ríkisstjómar en
faglegt samræmingarstarf á sér
ekki stað að minnsta kosti ekki
frá lögfræðilegum sjónarhóli.
Eins og Helgi Bernódusson,
aðstoðarskrifstofustjóri, Alþing-
þenti á í fyrirlestri á íyrr-
nefndu þingi á Þingvöllum átti
skrifstofa Alþingis frumkvæði að
því fyrir nokkrum árum að
stofna til samræmds yfirlesturs
á framvöi-pum áður en þau yrðu lögð fram.
Hefur að hans sögn tekist ágæt samvinna
milli allra ráðuneyta og skrifstofu Alþingis um
þennan lestur. Þeir sem annist hann séu ekki
lögfræðingar, heldur málfræðingar, en eigi
hægt með að sækja sér ráð lögfræðinga ef á
þurfi að halda.
Mjög þarft væri að auka þetta samræming-
arstarf að því marki að tekið yrði enn meira á
lögfræðilegum álitaefnum og lagatæknilegum
atriðum. Spurningin sem vaknar er sú hvort
sé heppilegra að það starf sé á vegum Alþing-
is eða ráðuneytanna. Að sumu leyti er ef til
vill eðlilegra að það sé gert á vegum ráðuneyt-
anna til þess að Alþingi haldi sjálfstæði sínu
þegar það svo tekur frumvörp til skoðunar.
Meiri upplýsingar
með frumvörpum
Kröfur þingskapa til búnings framvarpa
eru ekki flóknar. Þau þurfa einfaldlega að
vera með lagasniði og þeim skal fylgja grein-
argerð um tilgang þess yfirleitt og skýring á
höfuðákvæðum. Þá fylgir stjórnarframvörp-
um áætlun um þann kostnað sem ný lög era
talin hafa í för með sér fyrir ríkissjóð. Fram
hafa komið á þessu hausti tvær athyglisverðar
tillögur um þetta efni. Annars vegar frumvarp
frá Kristínu Halldórsdóttur og fleirum um að
nefndarálitum fylgi mat á stöðu kynjanna á
viðkomandi sviði og hvaða áhrif ný lög eða
ályktun hafi á þá stöðu. Hins vegar þingsá-
lyktunartillaga frá Magnúsi Stefánssyni og
fleiram um mat á áhrifum lögfestingar stjórn-
arframvarpa á byggðaþróun.
Þessi tillöguflutningur sýnir að þingmenn
vilja að frekari upplýsingar fylgi frumvörpum
en nú er um bakgrunn þeirra og þjóðfélagsleg
áhrif. Samt vekur það spurningar hvort rétt
sé með þessum hætti að einskorða slíka vott-
un við tiltekin sjónarmið eins og jafnrétti eða
byggðaþróun. Væri ekki skynsamlegra að
mæla almennt fyrir um að frumvörpum
fylgdu eftir því sem tilefni er til greinargerðir
um tilefni löggjafarinnar, samanburð við önn-
ur lönd, kröfur stjórnarskrár og þjóðréttar-
samninga á því sviði, þjóðfélags-
leg áhrif, þar á meðal byggðaá-
hrif og áhrif á stöðu kynjanna,
og viðhorf umsagnaraðila? Það
gæfi þingmönnum betri yfirsýn
yfir mál og þá væri strax svarað
mörgum spurningum sem vakna
fyrr eða síðar á ferli frumvarps.
Þannig væri einnig haldið til
haga maivíslegum fróðleik sem
oft er íyrir hendi hjá höfundúm
frumvai'ps án þess að hann sé
aðgengilegur á prenti. Það er að
minnsta kosti umhugsunarefni hvort það sé
ekki óþarfi að senda sjálfkrafa öll stjórnar-
frumvörp til umsagnar Byggðastofnunar.
Urbætur
innan þings
Fyrsta spurningin um þetta efni er sú hvort
forseti þingsins ætti að hafa vald til að vísa
frumvörpum frá ef þau uppfylltu ekki lág-
markskröfur um frágang og ef á fylgigögn
skorti. Það væri ugglaust mjög áhrifarík að-
gerð sem fengi stjórnsýsluna til að taka sig á.
Minna má á að forsetinn, þótt hann sé kosinn
af stjómarmeirihlutanum, hlýtur að gæta
hagsmuna þingsins fyrst og fremst og virðing-
ar. Áður en slíku valdi yrði beitt yrði þó vænt-
Það er kunnara en frá þurfi að segja að
þungamiðjan í löggafarstarfi þingsins er í
nefndunum. Nefndirnar era nú 13 talsins og
hver alþingismaður á að meðaltali sæti í meira
en tveimur nefndum. Um áratugur er síðan
byrjað var að koma á fót sérfræðiþjónustu við
nefndir. Nú starfa fimm lögfræðingar og einn
viðskiptafræðingur fyrir þingnefndir auk ann-
ars starfsliðs. Þessi starfsemi er sjálfsögð og
hlýtur að aukast enn frekar á komandi árum.
Hugmyndir eru uppi um að fækka nefndun-
um og styrkja þær. Þá hefur komið til tals að
koma á fót sérstakri stjórnlaganefnd sem færi
með stjórnskipunarmálefni. Slík nefnd gæti
þá einnig fjallað um skýrslur umboðsmanns
Alþingis. Nokkur óvissa hefur verið um
hvernig eigi að fara með skýi'slur umboðs-
manns. Þær varða auðvitað fyrst og fremst
starfsemi stjómsýslunnar en einnig er þar að
finna ábendingar um meinbugi á lögum sem
vert væri að þingið íylgdist sérstaklega með
að bætt væri úr.
Það hefur valdið óhagræði í störfum þings-
ins að hvert löggjafarþing telst eitt ár en ekki
eitt kjörtímabil. Það hefur þær afleiðingar að
þau mál sem ekki næst að ljúka á vorin falla
niður og verður að byrja frá grunni að hausti.
Fyrir vikið er mikill þrýstingur á þingið að af-
greiða brýn mál fyrir þingfrestun að vori. Ef
þessu væri breytt á þann veg að
málin lifðu sumarið af og hægt
væri að halda þá áfram þar sem
frá var horfið væri minni hætta
á að slakað yrði á kröfum um
vandaða yfirferð.
Innra stjórnarskráreftirlit
Vaxandi kröfur eru um hert
eftirlit með því að lög samrýmist
stjórnarskrá og þjóðréttarsamn-
ingum. Heppilegt væri að til við-
bótar við venjulegt dómstólaeft-
irlit kæmi eitthvert slíkt úraæði á vinnslustigi
frumvarpa. Mörgum þætti víst eðlilegast að
slíkt eftirlit væri á hendi óháðrar nefndar án
tengsla við þingið. Samt mætti auðvitað hugsa
sér að þingið komi sér sjálft upp slíku innra
eftirliti og slægi þannig á þörfina fyrir utan-
aðkomandi afskipti. Slíkt eftirlit gæti til dæm-
is verið í því formi að forseti gæti vísað frum-
vörpum frá eða lagt til að þeim yrði vísað frá
ef hann teldi þau stríða gegn stjórnarskránni.
Við mat sitt nyti hann svo aðstoðar sérfróðra
aðila eins og til dæmis úr lagadeild Háskólans
eða frá dómstólunum. Með þessum hætti væri
hægt að þróa frekar þær hefðir sem skapast
hafa í sambandi við öflun álits lagastofnunar
Háskóla íslands á umdeildum frumvörpum.
Það vekur spurn-
ingar um hvorl
rétt sé með þess-
um hætti að ein-
skorða slíka vott-
un frumvarpa við
tiitekin sjónarmið
eins og jafnrétti
eða byggðaþróun.
Þarf ekki að fjöl-
yrða um kosti þess
að leyst sé strax á
frumvarpsstigi úr
álitamálum sem
varða tengsl laga
við stjórnarskrána
og jafnvel við þjóð-
réttarsamninga.