Morgunblaðið - 14.01.2001, Blaðsíða 34

SKOÐUN
34 SUNNUDAGUR 14. JANÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ
MARGIR hafa leitast við að skil-
greina hugtakið lýðræði og í raun er
engin ein skilgreining annarri æðri. Í
grein sem undirrituð skrifaði í Mbl.
fyrr í vetur var fjallað um inntak lýð-
ræðisins og gengið út frá skilgrein-
ingu Gylfa Þ. Gíslasonar í Helgafelli
frá árinu 1945. Þar segir að lýðræði
sé fólgið í því að sameiginlegum mál-
um þjóðar sé stjórnað að vilja meiri-
hluta hennar – eða
a.m.k. ekki gegn hon-
um – eins og hann birt-
ist í frjálsum kosning-
um, og að sérhver
minnihluti eigi þess
kost að afla skoðun
sinni fylgis og verða
meirihluti (Gylfi Þ.
Gíslason, Lýðræði og
stjórnfesta, hugleiðing-
ar um stjórnarskrár-
málið. Helgafell, 4. árg.
maí 1945). Í íslensku
stjórnarskránni er ekki
að finna neina almenna
lýðræðisyfirlýsingu
eins og reyndin mun
vera í sumum ríkjum, en
það er ekki um það deilt
að íslensk stjórnskipun teljist í meg-
inatriðum lýðræðisleg og að einkenni
þess sé að finna vítt og breitt í stjórn-
arskránni. Stjórnmálafræðingar og
aðrir stjórnmálarýnendur hafa
margir skilgreint lýðræði og er út-
koman misjöfn eftir því hver áherslu-
atriðin eru. „Lýðræði er kerfi sem
felur í sér virka samkeppni á milli
stjórnmálaflokka um að hafa valdið
með höndum. Í lýðræðisríki eru
reglulegar og sanngjarnar kosning-
ar, þar sem allir þegnar þjóðfélagsins
eiga þátttökurétt á jafnan hátt. Sam-
hliða þessum rétti til lýðræðislegrar
þátttöku eru svo ýmis einstaklings-
bundin réttindi borgaranna – tján-
ingarfrelsi, ásamt réttinum til þess að
stofna og taka þátt í stjórnmálastarfi
og félögum“ (Anthony Giddens, Run-
away World, útg. 1999, lausleg þýð-
ing höfundar). Hér er lögð áhersla á
virka samkeppni milli stjórnmála-
flokkanna sem lykilforsendu lýðræð-
isins en aðrir telja lýðræðislegar
stofnanir og afmarkað vald stjórn-
valda vera útgangspunktinn, sbr. eft-
irfarandi skilgreiningu: „Lýðræði er
stofnanabundið form pólitískrar til-
veru, sem veitir handhöfum ríkis-
valdsins tímabundið vald sem tak-
markast af gildandi stjórnarskrá og
lögum samfélagsins og ýmsum ein-
staklingsbundnum réttindum“
(Claus Offe, Lýðræði á tímum hnatt-
væðingar, útg. 2000).
Í raun og veru er lýðræðishugtakið
í stöðugri mótun og þróun, rétt eins
og það samfélag sem við búum í og
þess vegna erfitt að njörva það niður í
fastmótaða skilgreiningu. Hugtök
eins og frelsi, jafnræði og jafnrétti,
þátttaka, skýrt og afmarkað vald og
mannréttindi koma þó jafnan upp í
hugann þegar fjallað er um lýðræði
og líklega verða þau alltaf óbreytan-
legur hluti af lýðræðishugtakinu,
hvernig sem það kann að þróast.
Hnattvæðing – nýtt og breytt
umhverfi stjórnmála
Á síðasta áratug hefur litróf
stjórnmálanna breyst mikið, hér á
landi og annars staðar. Hinar gömlu
andstæður í austri og
vestri eru horfnar, fjöl-
þjóðlegt samstarf
blómstrar sem aldrei
fyrr og mörk þjóðríkis-
ins verða sífellt óskýr-
ari. Mikil rökræða hef-
ur farið fram um ágæti
þessara breytinga og
áhrif þeirra á lýðræð-
isþróun í heiminum. Því
hefur jafnvel verið hald-
ið fram að þróunin feli í
sér endalok stjórnmála,
að pólitísk hugmynda-
fræði hafi runnið sitt
skeið á enda í ljósi þess
að átök tveggja hug-
myndafræðistefna á
heimsvísu séu ekki
lengur fyrir hendi. Frjálslynt lýðræði
hafi fest sig í sessi sem stjórnarform,
hin endanlega gerð stjórnunar í
mannlegu samfélagi (Sbr. Francis
Fukuyama, dr. í stjórnmálafræði frá
Harvard-háskóla). Ekki er hægt að
taka undir svo mikla einföldun á því
sem gerst hefur í kjölfar þess að
Berlínarmúrinn féll. Það er hinsveg-
ar staðreynd að aukið upplýsinga-
flæði, auðveldari fjarskipti og aukið
flæði fólks og fjármagns milli landa
gerir það að verkum að umhverfi
stjórnmálanna er að taka miklum
breytingum. Enda ekki skrýtið ef
mið er tekið af þeim öru breytingum
sem samfélög heims eru að ganga í
gegnum. Hnattvæðingin felur hins
vegar ekki í sér endalok stjórnmála
heldur ný tækifæri fyrir stjórnmálin,
hún setur þeim ný hlutverk og krefst
þess að þau setji sér nýjar leikreglur.
Þeir sem aðhyllast jafnaðarstefnu
geta vart annað en hafnað þeirri
kenningu að fall sósíalismans feli í sér
fullnaðarsigur frjálshyggjunnar sem
hinnar einu sönnu hugmyndafræði,
eins og margir hægri menn vilja vera
láta. Ástæður þessa eru einfaldlega
þær að þótt verkefni þau sem jafn-
aðarmenn hafa tekist á við í gegnum
tíðina hafi breyst hafa þau ekki horf-
ið. Hnattvæðingin hefur alið af sér
ýmsa neikvæða fylgifiska, sem ekki
er alltaf á færi þjóðríkisins að takast
á við. Það eru ekki öll mannanna börn
sem geta nýtt sér kosti hennar og
þekkingaraldarinnar. Þannig eru það
frekar efnaðir en þeir sem minna
hafa, það eru frekar karlar en konur,
það eru frekar þeir sem búa í þéttbýli
en þeir sem búa upp til sveita. Vax-
andi misskipting manna og þjóða á
milli eru neikvæðir fylgifiskar sem
stjórnmálin geta ekki látið afskipta-
laus og það er skylda hverrar stjórn-
málahreyfingar að bregðast við þeirri
þróun. Þá hefur aukið flæði fólks milli
landa og sífellt óskýrari landamæri
þjóðríkjanna haft í för með sér vax-
andi kynþáttahyggju og útlendinga-
hatur og er Ísland engin undantekn-
ing þar á. Með auknu flæði fjármagns
milli landa verður auðveldara að
skjóta fé undan skatti á meðan skatt-
byrðin eykst sífellt á herðum þeirra
fáu sem borga skatt til samneyslunn-
ar. Jafnaðarmenn mega ekki bregð-
ast þeirri skyldu sinni að takast á við
aukna misskiptingu og að flytja boð-
skap réttlætis og jafnaðar. Ný heims-
mynd breytir engu þar um. Og þá
dugir ekki að skýla sér á bak við „lög-
mál hnattvæðingarinnar“, rétt eins
og það sé óumbreytanlegt. Þau verk-
efni sem hér voru nefnd verða ekki
innt af hendi eingöngu innan þjóð-
ríkjanna. Það verður aðeins gert í
fjölþjóðlegu samstarfi og e.t.v. í
gegnum alþjóðastofnanir. Þá er mik-
ilvægt að ríki heims leggi sitt af
mörkum til að draga úr skuldum þró-
unarríkja, eigi að takast það mark-
mið að skapa þeim vaxtarskilyrði.
Skýr þrígreining ríkisvaldsins
Á vettvangi þjóðríkjanna er ekki
síður mikilvægt að hlúa að hornstein-
um lýðræðisins. Það vantar því miður
nokkuð upp á það að núverandi
stjórnarfyrirkomulag tryggi nægi-
lega í framkvæmd þá þrígreiningu
ríkisvaldsins sem stjórnarskráin boð-
ar. Framkvæmdavaldið hefur öðlast
ofurvægi á kostnað hinna greinanna
tveggja, löggjafarvalds og dóms-
valds, sem er óæskileg þróun sem
sporna þarf við. Nú á síðustu vikum
hefur mikil umræða átt sér stað um
dóm Hæstaréttar í máli Öryrkja-
bandalagsins og má segja að kjarni
þeirrar umræðu felist í því hversu
langt stjórnvöld mega ganga gagn-
vart borgurunum. Tvímælalaust eru
þeim takmörk sett um beitingu valds-
ins og það er hlutverk Hæstaréttar
að skera úr um það hvort farið hafi
verið út fyrir þau mörk. Löggjafinn
er bundinn af stjórnarskrá og alþjóð-
legum skuldbindingum ýmiss konar
og honum ber að virða þau mörk sem
þar eru sett. Hugmyndir forsætisráð-
herra og fleiri um að breyta lögum
um Hæstarétt í þá veru að dómurinn
þurfi að vera fullskipaður þegar hann
kveður upp dóma í veigamiklum mál-
um eru vart til þess fallnar að styrkja
sjálfstæði réttarins, sem er til þess
fullbær að meta þetta sjálfur. Sama
má segja um þau ummæli forsætis-
ráðherra að dómurinn í máli Öryrkja-
bandalagsins hafi verið „slys“ sem
koma þurfi í veg fyrir að endurtaki
sig. Lykta slíkar hugmyndir frekar af
því að framkvæmdavaldið vilji koma
böndum á réttinn, sem er ekki í sam-
ræmi við grundvallarregluna um þrí-
skiptingu ríkisvaldsins.
Það er mjög aðkallandi að styrkja
þátt Alþingis í hinu þrískipta ríkis-
valdi, en þingið hefur ekki í raun þá
stöðu sem því er ætlað í stjórnarskrá.
Ein ástæða þess hve veik staða Al-
þingis er gagnvart framkvæmdavald-
inu er sú staðreynd að ráðherrar sitja
á Alþingi og hafa þar atkvæðisrétt á
sama hátt og óbreyttir þingmenn.
Nauðsynlegt er að styrkja vægi Al-
þingis í sjálfri lagasetningunni, en
flest frumvörp sem fá afgreiðslu í
þinginu koma eins og kunnugt er úr
herbúðum ríkisstjórnarinnar og eru
unnin í ráðuneytunum. Víða í ná-
grannaríkjunum eru starfandi skrif-
stofur eða ráð er fara skipulega yfir
öll frumvörp og kanna hvort á þeim
séu lagatæknilegir ágallar en ekki
hefur því verið að heilsa hér á landi.
Staðreyndin er líka sú að á íslenskum
lögum eru mun fleiri hnökrar en
þekkist á öðrum Norðurlöndum. Um-
boðsmaður Alþingis vakti athygli á
meinbugum á íslenskum lögum í 45 af
fyrstu 2.000 málunum sem hann hafði
til meðferðar en það eru fleiri mál en
umboðsmaður danska þingsins hefur
fengist við og snerta meinbugi á lög-
um allt frá stofnun embættisins árið
1954, en hann hefur þó um 3.000 mál
árlega til afgreiðslu. Samfylkingin
hefur lagt fram frumvarp þess efnis
að sett verði á stofn lagaráð er starfi
á vegum Alþingis og sé ríkisstjórn og
þingi til ráðgjafar um löggjafarmál-
efni. Ráðið skuli skipað þremur lög-
lærðum mönnum og verði hlutverk
þess m.a. að leggja mat á það hvort
frumvörp stangist á við stjórnarskrá
og alþjóðasamninga sem íslenska rík-
ið er skuldbundið af.
Tryggja þarf betur en nú er sjálf-
stæði dómstóla, m.a. með því að
breyta reglum um skipan í embætti
dómara. Við ákvörðun um það hverjir
eru skipaðir í embætti hæstaréttar-
dómara þarf mun breiðari aðkomu en
nú er og opna umræðu um hæfni um-
sækjanda um dómarastörfin. Þannig
aukast verulega líkur á að málefnaleg
sjónarmið ráði ferðinni við val á dóm-
urum við æðsta dómstól landsmanna.
Opið og skýrt stjórnkerfi
Lykilhugtak í umræðu um lýðræði
er stjórnfesta. Í hugtakinu felst krafa
um það að stjórnvöld fari skipulega
og með festu eftir lögum og reglu og
geri það á heiðarlegan og gegnsæjan
hátt, með tilheyrandi ábyrgð ef út af
er brugðið. Náskyldar stjórnfestu-
hugmyndunum eru svo hugmyndir
um réttindi borgaranna til þess að sjá
hvernig ákvarðanir eru teknar,
hvernig stjórnmálaflokkarnir vinna,
hvernig þeir eru fjármagnaðir,
hvernig stjórnvöld taka ákvarðanir
og á hvaða forsendum. Það er ekkert
sem réttlætir þá dulúð sem ríkir um
fjármögnun íslenskra stjórnmála-
flokka. Nauðsynlegt er að sett verði
lög um starfsemi og fjárreiður slíkra
samtaka, þar sem flokkunum og
frambjóðendum á þeirra vegum verði
skylt að upplýsa hvernig að fjár-
mögnun þeirra er staðið. Slík löggjöf
er grundvallarforsenda þess að þeir
sem hér búa geti áttað sig á því hverj-
ir það í raun og veru eru sem fjár-
magna íslensk stjórnmál, þannig að
unnt sé að opinbera þau stjórnunar-
og eignatengsl sem eru milli stjórn-
málalífs og atvinnulífs eða annarra
hagsmunaaðila hér á landi.
Stjórnfesta snýst líka um það að
leikreglur samfélagsins séu skýrar,
að borgurunum sé ljóst hverjar þær
eru og að tilheyrandi ábyrgð fylgi ef
út af þeim er brugðið. Til þess að
unnt sé að gera ábyrgð stjórnvalda
og einstakra ráðamanna meiri en nú
er nauðsynlegt að lög og reglur um
ráðherraábyrgð verði tekin til gagn-
gerrar endurskoðunar með aukinn
skýrleika og ábyrgð að leiðarljósi,
þannig að ábyrgðin verði raunveru-
leg í stað þess að vera dauður stafur á
bók.
Hnattvæðing er
jákvæð fyrir lýðræðið
Einn af hornsteinum lýðræðisrík-
isins er möguleiki borgaranna til
þátttöku í mótun samfélagsins. En
það er ekki aðeins réttur okkar að
taka þátt, það má segja að það sé líka
skylda okkar að láta okkur málefni
samfélagsins einhverju varða og
beita þátttökuréttinum til að hafa já-
kvæð áhrif á það. Einn liður í þátt-
töku borgaranna í ákvarðanatöku eru
reglulegar kosningar, en einnig þarf
að auðvelda möguleika á að skjóta
málum til þjóðarinnar í þjóðarat-
kvæðagreiðslu. Þá er ljóst að tölvu-
tækni og gagnvirkni ýmiss konar hef-
ur haft mikil áhrif á samskipti
stjórnvalda og borgaranna og mun
gera það í enn ríkari mæli en nú er.
Samskiptamynstur fólks hefur
breyst gríðarlega á síðasta áratug og
hefur framþróun tölvutækninnar og
Netsins haft þar mest áhrif. Mikil-
vægt er að nýta þessa kosti tækninn-
ar til aukinna tjáskipta borgaranna
og stjórnvalda.
Í grein þessari hefur verið leitast
við að lýsa stöðu lýðræðis í hnatt-
væddum heimi, reynt að lýsa helstu
neikvæðu fylgifiskum hennar og nýju
hlutverki stjórnmálanna heima og
heiman. Ljóst er að lýðræðið er í
stöðugri mótun á sama hátt og það
samfélag sem það hýsir og um leið
hefur hnattvæðing mikil áhrif á þró-
un þess. Fyrst og fremst eru þau
áhrif þó jákvæð og verða lýðræð-
isþróuninni innblástur ef rétt er á
málum haldið. Mikilvægi alþjóðlegs
samstarfs og samvinnu er þar grund-
vallaratriði en helsta ógnun lýðræð-
isins hefur jafnan verið einangrun.
HNATTVÆÐING –
ÖGRUN VIÐ LÝÐRÆÐIÐ
Bryndís
Hlöðversdóttir
Mikilvægi alþjóðlegs
samstarfs og samvinnu,
segir Bryndís Hlöðvers-
dóttir, er þar grundvall-
aratriði en helsta ógnun
lýðræðisins hefur jafnan
verið einangrun.
Höfundur er þingmaður fyrir
Samfylkinguna.