Morgunblaðið - 02.05.2004, Blaðsíða 14

14 SUNNUDAGUR 2. MAÍ 2004 MORGUNBLAÐIÐ
…með allt á einum stað
Þ
að hefur verið mikið
vitnað undanfarna
daga til tilmæla ráð-
herranefndar Evr-
ópuráðsins nr. (99) 1
um aðgerðir til að
stuðla að fjölbreytni í
fjölmiðlun. Það má örugglega segja
að þau voru allmerkur áfangi í mótun
evrópskrar fjölmiðlastefnu en vissu-
lega verður að skoða þau í samhengi
við það sem á undan fór og eftir hefur
komið. Enn fremur verður að hafa í
huga að stefnumótun Evrópuráðsins
á þessu sviði undanfarna áratugi hef-
ur verið margþætt og er fjölbreytni
fjölmiðla einungis eitt af mörgum
umfjöllunarefnum. Önnur eru til
dæmis frelsi blaðamanna, höfundar-
réttur, aðgerðir gegn kynþáttahatri í
fjölmiðlum og valdmörk ríkisins
gagnvart fjölmiðlum bæði í sam-
bandi við sjálfstætt almenningsút-
varp og úthlutun útvarpsleyfa. Til-
mæli og ályktanir ráðherranefndar-
innar eru oft mörg ár í undirbúningi
enda ekki alltaf auðvelt að ná sam-
komulagi yfir fjörutíu ríkja í mála-
flokki sem varðar grundvallarleik-
reglur í lýðræðisríkjum.
Tilmæli ráðherranefndar Evrópu-
ráðsins eru ekki bindandi í lagaleg-
um skilningi en þau geta haft þýð-
ingu við skýringu á Mannréttinda-
sáttmála Evrópu og dæmi eru um að
Mannréttindadómstóllinn vitni í þau
sem vísbendingu um evrópsk viðmið
á tilteknu sviði. Tilmælin hafa einnig
sannað gildi sitt þegar ráðgjöf er
veitt til nýfrjálsra ríkja Mið- og
Austur-Evrópu. Kemur sér vel að
hafa texta í bakhöndinni með póli-
tískt vægi sem útlistar meginreglur
til dæmis um frelsi fjölmiðla sem
þykja sjálfsagðar í rótgrónum lýð-
ræðisríkjum en nýnæmi þar eystra.
Samtök sem berjast fyrir frelsi og
sjálfstæði fjölmiðla vitna jöfnum
höndum í dóma Mannréttindadóm-
stólsins og tilmæli Evrópuráðsins
þegar gagnrýndir eru stjórnarhættir
í ríkjum þar sem lýðræðið er enn
ekki burðugt.
En Evrópuráðið beinir auðvitað
sjónum sínum ekki einungis í austur-
átt. Því var til dæmis vel tekið ekki
alls fyrir löngu að Lúxemborg ákvað
að senda lagafrumvarp um fjölmiðla
til Evrópuráðsins til umsagnar til að
tryggja að það stæðist kröfur ráðsins
og væri æskilegt að fleiri Vestur-
Evrópuríki gerðu slíkt hið sama.
Gamalt viðfangsefni
En víkjum þá aftur að fjölbreytni
fjölmiðla sem hefur verið viðfangs-
efni Evrópuráðsins í áratugi.
Snemma á áttunda áratugnum
beindist athyglin að fækkun dag-
blaða vegna fjárhagsörðugleika og
samruna í mörgum Evrópulöndum.
Ráðherranefnd Evrópuráðsins brást
við með samþykkt ályktunar nr. (74)
43 um samþjöppun á dagblaðamark-
aði. Þar segir í formála að ráðherra-
nefndin trúi því að fréttir og skoðanir
eigi að koma úr ýmsum áttum enda
sé það afar mikilvægt fyrir rétt al-
mennings til upplýsinga sem tryggð-
ur er með 10. grein Mannréttinda-
sáttmála Evrópu. Ef dagblöðum sem
hafa eigin ritstjórn fækki eða ef
raunhæf yfirráð yfir þeim safnist á
fáar hendur þá geti það hugsanlega
vegið að rétti almennings á grund-
velli 10. greinar. Að sama skapi er
vísað til þess að aðstæður séu mjög
misjafnar milli landa af landfræði-
legum ástæðum, vegna sögu, hefða
og efnahagsástands. Þær aðgerðir
sem mælt var með voru einkum í
formi styrkja til veikburða dagblaða
en jafnframt tekið fram að ríkis-
stjórnir aðildarríkjanna hefðu að
sjálfsögðu lokaorðið um hvort gripið
yrði til slíks.
Tuttugu árum síðar samþykkti
Evrópuráðið tilmæli nr. (94) 13 um
aðgerðir til að stuðla að gagnsæi fjöl-
miðla. Tekið er fram í skýringum að
gagnsæi á markaði þessum sé mikils-
vert skilyrði til að tryggja og efla
fjölbreytni. Vísað er til þess að þróun
á fjölmiðlamarkaði geri það að verk-
um að það verði æ erfiðara að greina
hverjir séu í aðstöðu til að hafa áhrif
á efni þeirra í krafti eignarhalds eða
viðskiptatengsla. Því sé brýnt að
auka gagnsæi og gera þannig al-
menningi kleift að meta gildi upplýs-
inga út frá því hvaða hagsmunir
kunni að búa að baki og stjórnvöld-
um að framfylgja lögum á þessu sviði
til dæmis að því er varðar hömlur við
samþjöppun.
Útvarp í almannaþágu
Samhliða þessu beindist athygli
Evrópuráðsins í vaxandi mæli að út-
varpsmálum og hvert ætti að vera
hlutverk ríkisins á tímum þar sem
ríkiseinokun var víðast hvar aflétt og
einkarekstur leyfður. Svarið er að
finna í tilmælum nr. (96) 10 um
hvernig tryggja beri sjálfstæði út-
varps í almannaþágu. Þar segir að
útvarp í almannaþágu (líkt og Rík-
isútvarpið) eigi að geta gegnt lykil-
hlutverki sem þáttur í fjölbreyttri
fjölmiðlun þar sem það sé aðgengi-
legt öllum og bjóði upp á fjölbreytta
dagskrá á sviði upplýsinga, mennt-
unar, menningar og afþreyingar.
Nauðsynlegt sé að tryggja að slík
stofnun sé sjálfstæð og óháð. Til
dæmis skuli eftirlitsnefndir (líkt og
útvarpsráð á Íslandi) ekki hafa fyr-
irfram eftirlit með dagskrá og þeir
sem sitja í slíkum nefndum skuli
skipaðir á gagnsæjan og lýðræðis-
legan hátt og þess sé gætt að sem
heild gæti slík nefnd almannahags-
muna.
Evrópuráðið hefur einnig beint
sjónum að hlutverki stjórnvalda sem
fara með úthlutun útvarpsleyfa og
lagt áherslu á að komið verði á fót
sjálfstæðum stjórnvöldum sem hafin
séu yfir pólitísk átök. Í tilmælum nr.
(2000) 23 um sjálfstæði og hlutverk
stjórnvalda á útvarpssviðinu segir
þannig að setja beri reglur sem
tryggi að þeir sem eiga sæti í opin-
berum eftirlitsnefndum sem hafi
með höndum úthlutun útvarpsleyfa
séu ekki undir áhrifum frá pólitísk-
um öflum né séu þeir í slíkum
tengslum við fjölmiðafyrirtæki að
draga megi óhlutdrægni þeirra í efa.
Þar segir enn fremur að skilgreina
beri með skýrum hætti í lögum hver
séu helstu skilyrði fyrir því að fyr-
irtæki öðlist útvarpsleyfi og fái það
endurnýjað. Í skýringum með til-
mælunum segir að útgáfa útvarps-
leyfa sé venjulega eitt helsta verk-
efni stjórnvalda á þessu sviði. Í því
felist mikil ábyrgð vegna þess að val
á rekstraraðilum ráði úrslitum um
jafnvægi og fjölbreytni á þessu sviði
fjölmiðlunar. „Jafnvel þótt rásum
eigi eftir að fjölga mjög vegna staf-
rænnar tækni, þá er sem stendur að
vissu leyti skortur á rásum til sjón-
varpsútsendinga og þess vegna er
nauðsynlegt í almannaþágu að út-
hluta þeim til þeirra aðila sem bjóða
besta þjónustu. Að auki gefur út-
hlutun leyfa færi á að tryggja að út-
varpsfyrirtæki þjóni tilteknum al-
mannahagsmunum eins og vernd
ungmenna og fjölbreytni,“ segir þar
enn fremur.
Dómaframkvæmd
varðandi útvarpsleyfi
Allnokkur dómaframkvæmd ligg-
ur fyrir hjá Mannréttindadómstóln-
um um rétt þeirra sem sækja um slík
útvarpsleyfi. Stefnumarkandi dómur
var kveðinn upp 24. nóvember 1993 í
máli Informationsverein Lentia
gegn Austurríki þar sem kærandi lét
reyna á einkarétt ríkisins til útvarps-
rekstrar. Þar segir að aðildarríkjun-
um sé heimilt að stýra útvarpsmál-
um, einkum af tæknilegum ástæðum.
En einnig megi gera leyfisveitingu
háða því til dæmis hvert sé eðli og til-
gangur stöðvar og hverjir séu mögu-
legir áhorfendur/hlustendur. Ríkis-
einokun sé til þess fallin að stuðla að
gæðum og jafnvægi í dagskrá og er
jafnramt minnt á að ríkið hafi skyld-
um að gegna við að tryggja fjöl-
breytni einkum og sér í lagi varðandi
sjónvarp vegna útbreiðslu þess.
Tekið er fram að ríkiseinokun sé
mest íþyngjandi af öllum þeim leið-
um sem fara megi til að tryggja þau
markmið sem að er stefnt. Þess
vegna verði hún ekki réttlætt nema
ríkar ástæður komi til. Dómstóllinn
hafnaði því að slíkar ástæður væru
fyrir hendi. Reynsla annarra ríkja,
jafnvel fámennra ríkja, sýndi að til
væru minna íþyngjandi aðferðir eins
og að binda leyfi því skilyrði að dag-
skrá væri fjölbreytt eða veita einka-
aðilum með einhverjum hætti að-
gang að starfsemi opinberrar
stöðvar. Þá hélt austurríska stjórnin
því fram að markaður þar í landi
væri of smár fyrir margar stöðvar
þannig að hætta væri á samþjöppun
og „einkaeinokun“. Dómstóllinn
hafnaði þessu enda sýndi reynsla
annarra ríkja að opinberar stöðvar
og einkastöðvar gætu þrifist hlið við
hlið.
Athyglisverður er dómur í máli
Demuth gegn Sviss frá 5. nóvember
2002. Einstaklingur kvartaði undan
því að hafa ekki fengið úthlutað leyfi
til að reka kapalsjónvarpsstöð helg-
aða bílum, akstri og umferðarmálum.
Samkvæmt svissneskum lögum
mátti einungis úthluta útvarpsleyf-
um til þeirra sem byðu upp á alhliða
dagskrá. Kærandi tapaði reyndar
málinu fyrir Mannréttindadómstóln-
um en röksemdir dómsins eru eigi að
síður athyglisverðar.
Fram kemur að dómstóllinn lítur
enn sem fyrr á að leyfisveitingakerfi
eins og það sem er við lýði í Sviss geti
stuðlað að gæðum og jafnvægi í dag-
skrá og sé því sem slíkt réttlætan-
legt. „Með tilliti til hinna miklu áhrifa
á almenning mega stjórnvöld freista
þess að koma í veg fyrir einhliða
framboð einkasjónvarpsstöðva.“ Þá
tók dómstóllinn fram að ákvörðunin
um að veita ekki leyfi hefði ekki verið
fortakslaus og útilokaði ekki slíka
leyfisveitingu í eitt skipti fyrir öll.
Ályktanir
Af ofangreindu má draga eftirfar-
andi ályktanir:
1. Takmarkanir á því hverjir geta
sótt um útvarpsleyfi eru íhlutun í
tjáningarfrelsi og teljast ekki heim-
ilar nema þær uppfylli skilyrði 2.
mgr. 10. gr. MSE. Það þýðir að þær
verða að vera byggðar á lögum,
þjóna lögmætu markmiði og vera
það sem kallað er „nauðsynlegar í
lýðræðisþjóðfélagi“.
2. Fjölbreytni í fjölmiðlun er lög-
mætt markmið sem réttlætt getur
stjórnun útvarpsmála umfram
tæknileg atriði. Heimilt er til dæmis
að setja skilyrði um að sjónvarpsstöð
bjóði upp á alhliða dagskrá.
3. Ríki sem herðir mjög skilyrði
fyrir því að veitt séu útvarpsleyfi
verður að rökstyðja hvers vegna aðr-
ar vægari leiðir voru ekki færar til að
ná sömu markmiðum. Er þá gjarnan
litið til reynslu annarra landa af svip-
aðri stærð. Einnig yrði tekið til skoð-
unar á grundvelli jafnræðisreglna
hvers vegna sumir megi sækja um
leyfi en aðrir ekki og hvort sú mis-
munun sé málefnaleg.
4. Reglur mega ekki vera það for-
takslausar að þær útiloki með öllu að
tilteknir aðilar geti fengið útvarps-
leyfi. Þótt ekki komi það fram í ofan-
greindum dómum má velta því fyrir
sér hvort reglur, sem víða er að finna
í útvarpslögum ríkja um að tilteknir
aðilar eins og stjórnmálaflokkar og
trúfélög geti ekki sótt um leyfi,
standist samt ekki út frá því sjón-
armiði að þessir aðilar séu líklegir til
að bjóða upp á mjög einhliða dag-
skrá.
Íslensk útvarpspólitík
Skýrsla fjölmiðlanefndarinnar tók
á fjölmiðlageiranum í heild og er
hægt að vísa til hennar varðandi mis-
munandi leiðir til að stemma stigu
við samþjöppun á markaðnum. Þær
eru þó fæstar jafn róttækar og frum-
varp ríkisstjórnarinnar. Frumvarp
ríkisstjórnarinnar varðar hins vegar
einungis skipan útvarpsmála og er
vert að víkja örfáum orðum að þeim
málaflokki.
Þegar íslensk útvarpspólitík eins
og hún birtist í útvarpslögunum og
framkvæmd þeirra er borin saman
við það sem gerist erlendis er eitt og
annað sem vekur athygli.
1. Ríkisútvarpið er enn ekki nógu
sjálfstætt. Kemur þar sjálfsagt
margt til. Eitt af því er að ríkis-
stjórnarmeirihluti hverju sinni skip-
ar meirihluta útvarpsráðs á meðan
víðast hvar erlendis, sbr. einnig til-
mæli Evrópuráðsins nr. (96) 10, hef-
ur verið fundið fyrirkomulag sem
tryggir að slík ráð gæti almanna-
hagsmuna en ekki hagsmuna ríkis-
stjórnar eða stjórnarflokka. Það
þætti til dæmis ekki góð latína á Evr-
ópuvettvangi að pólitískt skipað út-
varpsráð fjallaði um umsóknir um
stöður fréttamanna.
2. Stýring og eftirlit með hand-
höfum útvarpsleyfa er í lágmarki.
Stofnanir sambærilegar útvarps-
réttarnefnd erlendis hafa gjarnan á
að skipa öflugu starfsliði sem
undirbýr útboð leyfa, hefur eftirlit
með reglum til dæmis um auglýsing-
ar og takmarkanir á sýningu ofbeld-
isefnis, safnar upplýsingum um
markaðinn og óskir neytenda. Þess-
ar stofnanir hafa með sér samtök á
Evrópuvísu, European Platform of
Regulatory Authorities (www-
.epra.org), þar sem skipst er á skoð-
unum um framkvæmd reglna sem
eru í raun svipaðar frá einu landi til
annars vegna tilskipunar ESB um
sjónvarp án landamæra og samsvar-
andi sáttmála Evrópuráðsins. Ís-
lendingar eru ein af fáum Evrópu-
þjóðum sem ekki sækja þessa fundi
og ber það kannski vott um að menn
hafa allt of lengi kært sig kollótta um
þennan markað, þau vandamál sem
upp koma við stýringu hans og það
jafnvægi sem þarf að finna milli
ólíkra hagsmuna.
3. Samþjöppun eignarhalds vekur
auðvitað athygli líka en utan frá séð
mætir það samt skilningi. Í erlend-
um skýrslum hefur verið talað um að
það þurfi marga milljarða króna á ári
til að reka alhliða sjónvarpsstöð og
það sér hver maður að færri ráða við
slíkt hjá smáþjóð heldur en hjá millj-
ónaþjóðum. Þeir sem búa við sam-
þjöppunina virðast heldur ekki sam-
mála um að fjölbreytni efnis og þá
einkum fréttaefnis sé neitt minni en
áður.
Brýnar úrbætur
Brýnustu úrbæturnar frá mínum
bæjardyrum séð væru því þær að
efla stjórnsýslu útvarpsmála til þess
að tryggja að þeir mikilsverðu al-
mannahagsmunir sem útvarpslögin
kveða á um séu ekki fyrir borð born-
ir.
Ef menn telja að samþjöppun á
fjölmiðlamarkaði sé slík ógnun við
frjálst upplýsingastreymi og skoð-
anamyndun að tafarlausra aðgerða
sé þörf væri ein leið að koma strax á
fót sjálfstæðri stjórnsýslustofnun
sem leysti útvarpsréttarnefnd af
hólmi. Hún gæti þegar í stað byrjað
eftirlit á grundvelli ákvæðis gildandi
laga um að útvarpsstöðum beri að
hafa í heiðri lýðræðislegar grund-
vallarreglur og „stuðla að því að fram
komi í dagskrá rök fyrir mismunandi
skoðunum í umdeildum málum“. Eft-
ir því sem gildandi leyfi renna út
væri svo hægt að skilgreina betur,
áður en þau eru auglýst aftur, til
hvers nákvæmlega er ætlast af leyf-
ishöfum, varðandi til dæmis vægi
frétta og innlendrar dagskrárgerðar.
Það mætti hugsa sér að sett yrði
jafnframt sem skilyrði að innri regl-
ur tryggðu sjálfstæði fréttastjórnar
gagnvart eigendum.
Þessi leið væri í góðu samræmi við
það sem helst gerist erlendis og eng-
in hætta á að brotið væri gegn stjórn-
arskránni eða Mannréttindasátt-
mála Evrópu. Að auki þyrfti auðvitað
að hafa nákvæmt eftirlit með því að
almennar samkeppnisreglur séu
ekki brotnar í krafti markaðsráðandi
stöðu og ítaka á auglýsingamarkaði.
Eins þyrfti auðvitað að skoða betur
þann möguleika að setja almennar
reglur sem giltu um alla fjölmiðla til
að koma í veg fyrir að einn aðili legði
undir sig of stóran hluta af skoðana-
mótandi fjölmiðlum.
Helgar tilgangurinn meðalið?
Morgunblaðið/Árni Sæberg
Höfundur starfar sem lögfræðingur í
fjölmiðladeild Evrópuráðsins. Skoð-
anir sem birtast í þessari grein eru á
ábyrgð höfundar.
Lög og réttur
eftir Pál
Þórhallsson