Morgunblaðið - 11.03.1987, Síða 33

MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 11. MARZ 1987
33
uná
dæmis varðandi ótakmarkaðan
skattafrádrátt vegna vaxtagjalda -
geti jafnvel valdið því að áhrif skatt-
lagningar á hæstu launaflokkana
minnki.
Þessvegna er það svo að með
flestum skattaumbótum sem séð
hafa dagsins ljós á þessum áratug
hafa yfírvöld einnig reynt að endur-
vekja réttlætið í skattakerfunum.
4. Eyðsluskattur,
sparnaður o g tekjuhalli
Auk þessara umræðna um ein-
földun, réttlæti og hlutleysi hafa
mörg önnur atriði verið nefnd í
umræðum um skattaumbætur.
Hér koma aðeins nokkur dæmi:
Fyrst og fremst hefur verið rætt
um möguleika á „hreinum" eyðslu-
eða neyzluskatti, þ.e. skattakerfí
þar sem allur spamaður er skatt-
ftjáls - og þessvegna öll neyzla
skattlögð.
Jafnvel þótt margir hagfræðing-
ar hafi mælt með þessari leið er
óhætt að staðhæfa að þetta kerfi
hefur hvergi verið tekið upp.
I öðm lagi er mikilsvert að kanna
möguleika á auknum spamaði með
sérstökum aðgerðum í skattamál-
um.
Hvað þetta varðar held ég að við
verðum að álykta að þótt aukinn
spamaður sé víða augljós tilgangur
umbóta í skattamálum, er almennt
talið að möguleikamir á aukningu
almenns spamaðar með sérstökum
skattaákvæðum séu takmarkaðir.
Aðgerðir í skattamálum á þessu
sviði munu fyrst og fremst hafa
áhrif á uppbyggingu spamaðar en
ekki á það hve mikið er almennt
sparað.
í þriðja og síðasta lagi eiga marg-
ar ríkisstjómir fullt í fangi með að
ráða fram úr vanda mikils halla á
fjárlögum.
Og í sumum löndum er litið á
umbætur í skattamálum sem tilefni
til aðgerða gegn þessum mikla halla
jafnvel þótt umbótunum sé víðast
komið á til að gera öllum jafn hátt
undir höfði.
III. Pólitískar og
tekjutengdar
hömlur
Með tilliti til alls þess er mælir
með umbótum á skattakerfunum
er eðlilegt að spyija: Hvers vegna
hafa ekki allar ríkisstjómir gripið
til víðtækra umbóta fyrir löngu?
Þá vaknar spumingin um p>óli-
tískar hömlur - og aðrar hömlur -
gegn skattaumbótum.
Margskonar hömlur eru fyrir
hendi, en ég held að í meginatriðum
séu þær tvennskonar:
í fyrsta lagi em tilefni umbót-
anna tvíræð og umdeild. Ef við
tökum aðeins tvö dæmi:
Ef óskað er eftir sanngjömu kerfi
með mikilli stighækkun skatta er
nokkuð augljóst að það dregur úr
hlutleysi og nýtni kerfísins.
Á sama hátt er mjög erfítt að
búa til sanngjarnt skattakerfi sem
ekki felur í sér fjölda ítarlegra og
flókinna skilyrða - með öðmm orð-
um þá verður sanngjamt kerfí svo
til ömgglega flókið kerfi.
I öðm lagi hamlar það vemlega
umbótum í skattamálum að þær
mega yfirleitt ekki rýra ríkistekj-
umar í heild, það er þær mega
ekki hafa áhrif á niðurstöðutölur
ijárlaga.
Af þessu leiðir eðlilega að sumir
græða og aðrir tapa á umbótunum
og þá era þeir sem tapa venjulega
háværari en þeir sem græða.
Þessvegna hafa ríkisstjómir að
venju litið á umbætur í skattamál-
um sem aðgerðir er rýri fylgi þeirra
meðal kjósenda.
Þrátt fyrir þessa erfíðleika er nú
að koma fram að margar ríkis-
stjómir sjá fleiri kosti en ókosti við
umbætur í skattamálum.
Og næsta mikilvæga spumingin
sem verður að svara er: Hvað hafa
ríkisstjómir í raun gert til að bæta
skattakerfí sín?
IV. Hvað hefur
verið gert?
Fyrst ber að leggja áherzlu á að
stjórnmála-, efnahags- og þjóðfé-
lagskerfí landanna em mjög ólík,
og þá einnig hvaða mál ber þar
hæst.
Og þessi mismunur kemur greini-
lega fram í umræðum um úrbætur
í skattamálum í hverju landi.
En þrátt fyrir þennan mismun
má sjá margt sameiginlegt í þeim
umbótum sem þegar hefur verið
komið á eða sem verið er að koma á.
1. Umbætur á
tekjuskatti
Ef við tökum fyrst umbætur
varðandi tekjuskatt einstaklinga
virðast fjögur atriði sameiginleg
allsstaðar:
í fyrsta lagi fela svo til allar
umbætumar í sér útvíkkun skatt-
stofnsins. Og það er aðallega gert
á tvennan hátt:
Annars vegar með því að fella
inn í skattstofninn tekjur sem áður
vom undanþegnar skatti. Sem
dæmi um þetta vil ég nefna eftirfar-
andi:
A. Samfara víðtækum umbótum
í skattamálum í Ástralíu og á Nýja
Sjálandi em nú öll fríðindi skatt-
skyld.
B. Og umbætumar í Banda-
ríkjunum fela í sér að tekjur á borð
við atvinnuleysisbætur, sjúkrabæt-
ur og íjármagnshagnaður, sem áður
vom skattfrjálsar, em nú komnar
inn í skattstofninn.
C. Loks em það umbæturnar í
Japan þar sem vaxtatekjur af spari-
fé verða skattlagðar í framtíðinni
auk fjármagnshagnaðar.
-Hinsvegar er verið að afnema
skattafríðindi ákveðinna tekjulinda,
fækka frádráttarbæmm útgjalda-
liðum og hætta uppbótum sem
koma gegnum skattakerfíð.
Þessi síðari aðferð er sú sem oft-
ast er beitt - og nefna má mörg
dæmi í því sambandi, svo sem:
a. Samkvæmt umbótunum í
Bandaríkjunum á að víkka skatt-
stofninn með því að:
- takmarka frádrátt vegna vaxta-
greiðslna af veðlánum,
- afnema skattafrádrátt af sölu-
skatti,
- afnema margskonar skatta-
ívilnanir, sérstaklega ívilnanir í
sambandi við eftirlaun,
- draga úr möguleikum á að
mæta tapi af óvirkum fjárfestingum
með frádrætti í öðmm tekjuliðum.
b. Á sama hátt felast ráðstafanir
til breikkunar skattstofnsins í að-
gerðum allra ríkja sem komið hafa
á - eða ætla að koma á - umbótum
í skattamálum.
Svo enn séu dæmi nefnd hefur
aðgerðum til breikkunar skatt-
stofnsins verið beitt - eða verður
beitt - í Svíþjóð, Danmörku, Hol-
landi, Noregi, Kanada, Ástralíu og
Japan.
b. Annað sameiginlegt einkenni
skattaumbótanna er endurskoðun
skattstigans.
Svo til allar umbætumar fela í
sér lækkun á hæstu áætiuðu skatt-
prósentu þótt í flestum löndum nái
hún aðeins til tiltölulega fárra
skattgreiðenda. í sumum löndun er
jafnframt skattstigunum fækkað.
a. Svo aftur sé vitnað í umbæt-
urnar í Bandaríkjunum, sem em
gott dæmi, þá verður skattapró-
sentan af efri tekjumörkum Iækkuð
úr um 50% í 28%, þó hún verði 33%
af háum tekjum. Og þrepum skatt-
stigans verður fækkað úr fjórtán í
tvö.
b. En mörg fleiri dæmi má nefna:
- í Svíþjóð verður hámarksálagn-
ingin lækkuð úr um 80% í 50% hjá
meirihluta skattgreiðenda.
- í Danmörku úr 73% í 68%.
- í Ástraiíu úr 60% í 49%.
- í V-Þýzkalandi nemur lækkunin
um 6 prósentum.
- í Japan verður hámarksálagn-
ing lækkuð úr 85% í 65%
- Á Nýja Sjálandi úr 66% í 48%.
- og svo framvegis.
Þessi dæmi sýna glöggt að hjá
flestum ríkjum hefur lækkun skatt-
stigans mikinn forgang.
c. Þriðja sameiginlega einkennið
við skattaumbætur í aðildarríkjum
OECD sem ég vil nefna er jafnari
skattlagning ólíkra tekjulinda.
í mörgum löndum fer skattaupp-
hæðin eftir því hvaðan tekjumar
koma, til dæmis getur önnur skatta-
prósenta gilt um launatekjur en um
aðrar tekjur, og venjulega er álagn-
ingin á arð af fjárfestingum
hagstæðari en álagning á aðrar
tekjur.
I sumum umbótum hefur verið
reynt að minnka þennan mun og
koma á hlutlausari skattlagningu á
ólíkar tekjulindir.
Svo aðeins sé nefnt eitt nýlegt
dæmi vildi ég minnast á skattaum-
bætumar í Danmörku þar sem
flestar ólaunatengdar tekjur - sem
þar nefnast fjármagnstekjur - falla
undir sömu álagninguna, sem verð-
ur 50%
d. Loks er flórða sameiginlega
einkennið við umbætur á skattlagn-
ingu tekna einstaklinga tengsl milli
tekjuskattkerfísins sjálfs og al-
mannatrygginga. '
Á þessu sviði hafa víða verið at-
hugaðir möguleikar á að tengja
saman tekjuskatt og sum af fríðind-
um almannatrygginga, bæði til að
draga úr vandamálum fátækra-
framfæris og til að gera trygginga-
kerfíð auðveldara í framkvæmd.
Bezta dæmið um þetta er senni-
lega nýja kerfíð sem nú er í undir-
búningi í Hollandi.
2. Umbætur á skatti
fyrirtækja
Ef við snúum okkur næst að
umbótum á skattakerfi fyrirtækja
í löndum OECD er þar að fínna
mörg sömu atriðin og í umbótum á
tekjuskatti einstaklinga.
Fyrst og fremst er reynt að víkka
úr skattstofninn svo skattakerfíð
verði hlutlausara og skattaprósent-
an lækki.
a. Afnám skattaívilnana sem
mismuna fjármagnseigendum.
Varðandi hlutleysi í skattlagn-
ingu em í flestum skattakerfum
fyrirtækja ýmiskonar ákvæði um
fjárfestingaívilnanir ! - til dæmis
skattafrádráttur v/fegna fjárfest-
inga, svæðisbundirtn frádráttur og
fleira - og í svo til öllum kerfum
em fymingar til skatts veralega
hærri en fymingar á efnahags-
reikningum.
I umbótum á þessu sviði er yfír-
leitt reynt að afnema þessar sér-
stöku ívilnanir, og einnig að færa
leyfðar afskriftir vegna skatta nær
raunveralegum fymingum.
Ég reikna með að í þessu tilliti
séu umbætumar í Bretlandi frá
árinu 1984 líklega víðtækastar, en
einnig em lækkun afskrifta í banda-
rísku umbótunum og afnám sér-
staks frádráttar vegna Ijárfestinga
athyglisverð fordæmi.
b. Lækkun skattaprósentunnar.
Þessi víkkun skattstofnsins hefur
jafnan haft í för með sér lækkun
skattaprósentu fyrirtækja.
Svo örfá dæmi séu tekin má
nefna að:
- í Japan verður skattaprósentan
lækkuð úr 43% í 38%,
- í Bandaríkjunum verður há-
marksálagning lækkuð úr 46% í
34%,
- í Bretlandi hefur álagningin
verið lækkuð úr 50% í 35%.
En við höfum einnig dæmi um
hið gagnstæða, það er hækkun
álagninga á fyrirtæki. Til dæmis
hefur álagningin verið hækkuð í
Ástralíu úr 46% í 49%, og í Dan-
mörku úr 42% í 50%. En venjulega
hefur það verið reglan að lækka
álagninguna.
Það verður hinsvegar að taka
skýrt fram að þessar aðgerðir til
að víkka skattstofninn og lækka
álagningarprósentuna hafa í sam-
eíningu sjaldan dregið úr raun-
vemlegum skattgreiðslum flestra
fyrirtækja.
En þær tryggja hinsvegar meira
hlutleysi varðandi ákvarðanir fyrir-
tækjanna um Qárfestingar, og
venjulega einnig ákvarðanir um
hvort halda beri áfram einkarekstri
eða stofna hlutafélag.
c. Mismunun gegn úthlutun arðs.
Að lokum er síðasta sameiginlega
einkennið í skattaumbótum vegna
fyrirtækja aðgerðir til að koma í
veg fyrir mismunun gegn úthlutun
arðs.
Þessar aðgerðir em margvísleg-
ar:
- stundum fá fyrirtæki heimild
til að draga frá skattskyldum tekj-
um sínum hluta af greiddum arði,
- stundum er álagning á arð
minnkuð eða henni sleppt,
- eða þá að hluthafar fá skatta-
frádrátt vegna arðs.
Breytt samsetning
skatta
Auk þessara sérstöku aðgerða til
breytinga á sköttum einstaklinga
og fyrirtækja ber að hafa í huga að
í mörgum löndum hefur komið til
greina að breyta samsetningu
skattanna - fyrst og fremst með
minnkandi áherzlu á beina skatta
og aukinni áherzlu á neyzluskatta.
Ef tekin em nokkur dæmi má
nefna að:
- árið 1979 var upphæð virðis-
aukaskatts í Bretlandi tvöfölduð en
tekjuskattar einstaklinga iækkaðir,
- árið 1986 var komið á einskon-
ar virðisaukaskatti á Nýja Sjálandi ,
og tekjuskattar einstaklinga lækk-
aðir
- á áranum 1986-87 var virðis-
aukaskattur einnig tekinn upp f
Grikklandi, Portúgal, Tyrklandi og
á Spáni.
Og umræðum um breytingar á
samsetningu skatta er haldið áfram
í mörgum löndum.
Til dæmis er verið að kanna
möguleika á að leggja á einskonar
virðisaukaskatt í Kanada og Japan,
og í Austurríki og V-Þýzkalandi x
hefur komið fram vilji til að leggja
meiri áherzlu á neyzluskatt.
Svo umræður um rétta samsetn-
ingu skatta em mjög ofarlega á
baugi í öllum aðildarríkjum OECD.
V. Mismunandi
eftir löndum
Ég hef nú rætt mikið um sameig-
inleg einkenni umbóta í skattamál-
um hjá OECD-ríkjunum.
Eins og ég hef sagt er hinsvegar
nauðsynlegt að leggja á það áherzlu
að margt er ólíkt hjá hinum ýmsu
ríkjum innan OÉCD varðandi
skattakerfin, og þessi munur kemur
greinilega fram í umræðum í hverju
ríkjanna fyrir sig.
Ef við tökum aðeins örfá dæmi
má nefna að:
- umræður í Grikklandi, Portú-
gal, á Spáni og í Japan hafa
aðallega miðað að álagningu
víðtæks neytendaskatts,
- en umræður í mörgum norrænu
ríkjanna og í Norður-Evrópu eins
og Svíþjóð, Danmörku og V-Þýzka-
• landi hafa stefnt að lækkun
hámarks skattaálagningar,
- á sama hátt hafa umræður í
Bandaríkjunum miðað að því að
koma á hlutleysi í skattakerfinu -
sérstaklega að því er varðar fyrir-
tæki.
Það sem ég hef sagt um sameig-
inleg einkenni er þannig aðeins sum
þeirra almennu atriða er marka
skattastefnu OECD-rfkjanna.
VI. Alþjóðlegar
vísbendingar
Lokaatriðið sem ég vildi minnast
á - ef tíminn leyfir - er alþjóðleg
áhrif þeirra vísbendinga sem fram
koma í skattaumbótum OECD-ríkj-
anna - og ekki síður í Bandaríkjun-
um.
Fyrst ber að geta þess að al-
þjóðleg áhrif skattaumbótanna í
Bandaríkjunum em enn mjög til
umræðu, og ég held mér sé óhætt
að segja að enginn geti enn gert
sér grein fyrir áhrifum þeirra um-
bóta - ekki einusinni ríkisstjóm
Bandaríkjanna.
En þessi mál verða rædd ítarlega
í efnahagsnefnd OECD á næsta ári
eða ámm, svo við getum gert okkur
mun betri grein fyrir þeim.
Við getum hinsvegar nú þegar
gert okkur grein fyrir því að mörg
ákvæðanna í skattaumbótunum í
Bandaríkjunum munu hafa áhrif á
alþjóðavettvangi, það er að segja,
hafa áhrif á alþjóðlegt streymi fjár-
magns og vinnuafls.
Og í þessu sambandi munu um-
bætumar einnig hafa áhrif á
samninga varðandi tvísköttun milli
Bandarílqanna og annarra landa.
En jafnframt tel ég að flestir séu
sammála um að margt annað hafí
ef til viil meiri alþjóðaáhrif á
streymi fjármagns og vinnuafls en
þessar breytingar á skattakerfí
Bandaríkjanna.
Meðal annara þýðingarmikilla
atriða sem telja má ekki síður mikil-
væg en breytingamar á skattakerf-
inu get ég nefnt innbyrðis
breytingar á stöðu gjaldmiðla og
samanburður á þróun framleiðni
ríkjanna.
I fáum orðum sagt fínnst mér
því að ekki beri að gera of mikið
úr þessum alþjóðlegu áhrifum.