Morgunblaðið - 23.12.1990, Blaðsíða 32

32 MORGUNBLAÐIÐ SUNNUDAGUR 23. DESEMBER' 1990
Pólitík og lögfræði
eftir Hróbjart
Jónatansson
Um fátt er meira talað þessa
dagana en bráðabirgðalög ríkis-
stjórnarinnar sem sett voru sl.
sumar í kjölfar niðurstöðu Félags-
dóms varðandi túlkun á kjara-
samningi BHMR og ríkisins. Um
tíma leit út fyrir áð ekki væri þing-
meirihluti fyrir samþykki á lögun-
um og um það rætt að þing yrði
jafnvel rofið og boðað til kosninga
án þess að reyna myndi á afstöðu
þingmanna til málsins. En til þess
kom þó ekki því áður yfirlýstir
andstæðingar bráðabirgðalaganna
hafa nú söðlað um og tryggt ríkis-
stjóminni þingmeirihluta fyrir
samþykkt þeirra.
Þetta einstaka mál, sem varðar
hina svokölluðu þjóðarsátt, hefur
leitt til þess að ýmsir mætir menn
hafa látið uppi hugmyndir um
setningu laganna og hafa sumir
haldið því fram að bráðabirgðalög
þessi fari i bága við stjórnarskrá
lýðveldisins, m.a. með þeim rökum
að ekki hafí borið brýna nauðsyn
til setningar þeirra og í öðm lagi
gangi þau gegn eignarréttará-
kvæðum stjórnarskrárinnar. Aðrir
hafa lýst því yfir að lögin stæðust
lögfræðilega en væm siðlaus þar
sem dómsniðurstaða hafi legið fyr-
ir og með setningu laganna væri
ríkisstjórnin að grípa inn á verk-
svið dómstóla, sem sé að breyta
niðurstöðu dóms sem hún unir
ekki við. í umræðunni em menn
ekki á eitt sáttir, eins og gengur
og andstæð sjónarmið um ýmis
gmndvallaratriði em uppi, svo sem
um lögmæti eða ólögmæti lag-
anna. Svo virðist sem menn skipi
sér í fylkingar eftir því hvort þeir
styðji stjórnina eða stjórnarand-
stöðuna og er þessi háttur til þess
fallinn að færa umræðu um bráða-
birgðalögin á pólitískara plan en
ástæða er til þar sem unnt er að
fjalla um málið út frá lögfræðilegu
sjónarmiði án þess að menn þurfi
að greina svo verulega á í þeim
efnum.
Spurningarnar sem hafa vaknað
era m.a. þessar: Var brýn nauðsyn
til útgáfu bráðabirgðalaganna?
Hafði ríkisstjóm lýðveldisins heim-
ild til útgáfu bráðabirgðalaga að
fenginni niðurstöðu félagsdóms
eða ekki? Bijóta bráðabirgðalögin
í bága við Stjómarskrána? -•
í 28. gr. stjórnarskrár lýðveldis-
ins er að fínna heimild fyrir for-
seta íslands til að gefa út bráða-
birgðalög en þennan rétt sinn nýt-
ir forsetinn fyrir fmmkvæði ráð-
herra og á þeirra ábyrgð sbr. 19.
gr. stjórnarskrárinnar. Akvæði 28.
gr., sem byggir á 11. gr. stjórnar-
skrárinnar frá 1874, kveður á um
þrjú skilyrði fyrir útgáfu bráða-
birgðalaga. í fyrsta lagi má aðeins
gefa út bráðabirgðalög á milli
þinga, þ.e. frá þinglausnum til
þingsetningar. í öðm lagi verður
brýn nauðsyn að vera fyrir hendi
við setningu þeirra. í þriðja lagi
mega bráðabirgðalögin ekki fara
í bága við stjórnarskrá lýðveldis-
ins.
Var brýn nauðsyn
til setningar laganna?
Skilyrði um brýna nauðsyn
verður ekki skilið öðmvísi en svo,
eftir orðanna hljóðan, að lagasetn-
ing sé svo aðkallandi, nauðsynleg
eða skynsamleg, að ekki megi bíða
þess að Alþingi komi saman að
nýju. Hins vegar hefur sá háttur
viðgengist um langt skeið að fram-
kvæmdavaldið hafi ákveðið um
útgáfu bráðabirgðalaga án þess
að séð verði að brýna nauðsyn
hafi borið til, þ.e. að ekki hefði
mátt bíða næsta þings. Áralöng
venja hefir staðfest að bráða-
birgðalöggjafinn eigi sjálfur end-
anlegt mat á því hvort skilyrðið
um brýna nauðsyn sé uppfyllt enda
bera ríkisstjórn og ráðherrar hina
pólitísku ábyrgð gagnvart Alþingi
og eftir atvikum landsdómi. Al-
þingi getur, eðli málsins sam-
kvæmt, ekki haft það mat á hendi
enda þótt Alþingi geti ákveðið
síðar meir hvort bráðabirgðalögin
skuli samþykkt eður ei. Almennir
dómstólar em tæpast til þess falln-
ir að meta hvort skilyrði um brýna
nauðsyn sé fyrir hendi enda helg-
ast það mat ekki síst af pólitískum
hagsmunum sem erfítt er að meta
nema út frá stjómmálaástandi
líðandi stundar.' I því sambandi
skiptir öllu máli hvaða pólitíska
sjónarhom er haft í huga. Fram-
kvæmdin hefur helgað þá venju
að bráðabirgðalöggjafínn eigi
sjálfdæmi um hvort brýn nauðsyn
sé fyrir hendi eður ei og verður
að líta til venjunnar við skýringu
á ákvæðinu. Það er því alyeg ótví-
rætt að ríkisstjórnin hafði heimild
til útgáfu bráðabirgðalaga og gild-
ir einu hvort atvik þau sem leiddu
til bráðabirgðalaganna hafí legið
fyrir þegar Alþingi sat. Fullyrðing-
ar um annað em, að mínu áliti,
settar fram í pólitísku skyni ein-
göngu en ekki af hollustu við lög-
fræðilega túlkun stjómarskrárinn-
ar.
Brjóta bráðabirgðalögin í bága
við stjórnarskrána?
Bráðabirgðalög mega ekki fara
í bága við stjórnarskrána sbr. 28.
gr. Þettfi ákvæði þýðir að bráða-
birgðalöggjafinn getur ráðstafað
hveiju því málefni sem almenni
löggjafinn, Alþingi, getur skipað
með almennum lögum. Almenn lög
mega að sjálfsögðu ekki fara í
bága við stjórnarskrá lýðveldisins
eðli málsins samkvæmt enda þótt
slíkt sé ekki sérstaklega boðið í
stjómarskránni. En spurningin
sem hér vaknar er þessi: Hver á
mat um það hvort bráðabirgðalög-
in bijóti í bága við stjórnarskrána?
Við útgáfu bráðabigðalaga er það
ráðherrann sjálfur sem metur það
og ríkisstjórn hvort bráðabirgða-
lög fari í bága við stjórnarskrána
og má segja að þetta ákvæði 28.
gr. stjórnarskrárinnar sé áminning
til ráðherra um að sýna varfærni
við beitingu heimildarinnar. Tæp-
ast verður séð að slíkt mat geti
legið fyrir af hálfu annarra aðila
en ráðherra þegar til lagasetning-
arinríar er gripið nema e.t.v. for-
seta lýðveldisins. Hafa ber þó í
huga að vald forseta er aðeins
fonnlegt og því ólíklegt að forseti
taki efnislega afstöðu til bráða-
birgðalaga. Hitt er svo annað mál
að almennir dómstólar eiga að
sjálfsögðu endanlegt mat um hvort
bráðabirgðalög bijóti í bága við
stjórnarskrána er þau hafa verið
gefin út. Hvað varðar hin umdeildu
bráðabirgðalög þá liggur ekkert
fyrir um það að þau séu andstæð
stjórnarskránni enda fordæmi fyr-
ir því að gripið sé inn í kjarasamn-
inga með setningu bráðabirgða-
laga. Dómstólar landsins hafa,
a.m.k. hingað til, eigi talið slíkt í
bága við stjómarskrána. -
Hróbjartur Jónatansson
„Ef litið er hlutlaust á
málið virðist sem ríkis-
stjórnin hafi eigi gert
sig seka um lögbrot
með atbeina sínum að
hinum umdeildu bráða-
birgðalögum. Hitt er
svo annað mál að lögin
eru umdeilanleg frá
pólitísku sjónarmiði.“
Þarf meirihluta þingmanna
fyrirfram?
Ýmsir hafa verið með vanga-
veltur um það hvort Steingrímur
Hermannsson forsætisráðherra
hafí sagt forseta lýðveldisins ósatt
um væntanlegan þingmeirihluta
fýrir bráðabirgðalögunum er hann
leitaði til forseta um útgáfu þeirra.
Þessar vangaveltur ber að skilja á
þann hátt að laganauðsyn beri til
þess að forsetinn sé fullvissaður
um það að ríkisstjórnin hafí stuðn-
ing meirihluta þingmanna fyrir
samþykki bráðabirgðalaga áður
en þau skuli útgefín. Þetta er alr-
angt. Engin lagaskylda er til þess
að ráðherra afli sér ótvíræðs
stuðnings meirihluta þingmanna
áður en hann leitar til forseta um
útgáfu bráðabirgðalaga. Heimild
til útgáfu bráðabirgðalaga helgast
m.a. af því að Alþingi situr ekki
og getur ekki fjallað um málið.
Er því heimildin gmndvölluð á því
að þingmenn hafi ekki tök á að
fjalla um efni laganna. Að krefjast
þingmeirihluta jafngildir því nán-
ast að leggja efni bráðabirgðalag-
anna fyrir þingið og er óþarft með
öllu að setja bráðabirgðalög' ef
unnt væri að leita afstöðu ein-
stakra þingmanna til málsins. Er
þá allt eins hægt að kalla þing
saman til aukafundar og umfjöll-
unar um málið.
Ráðherrar þurfa því eigi að
tryggja sér þingmeirihluta fyrir-
fram. Hitt er svo annað mál að
ráðherrar hljóta að kanna yfirleitt
hvort þingmenn séu fylgjandi fyr-
irhuguðum bráðabirgðalögum
enda ríkisstjórn nauðsyn á að hafa
meirihluta Alþingis með í ráðum
þar sem synjun á samþykki Al-
þingis á bráðabirgðalögum kann
að hafa í för með sér pólitískt
skipbrot fyrir ríkisstjóm. Synjun á
samþykki bráðabirgðalaga er í
rauninni ekkert annað en van-
traust á sitjandi ríkisstjórn og slík
ríkisstjórn getur tæpast setið við
völd enda slíkt andstætt stjómar-
skránni þar sem á henni er byggt
að í landinu skuli sitja þingbundin
stjórn.
Á að fella niður heimild til
útgáfu bráðabirgðalaga?
Þær raddir hafa heyrst að rétt
sé að takmarka heimild fram-
kvæmdavaldsins til útgáfu bráða-
birgðalaga og jafnvel afnema
heimildina algerlega. Rökin em
einkum þau að ákvæðið hafi verið
sett á þeim tíma er samgöngur
voru mun erfiðari en í dag og
vissulega er það rétt enda er efni
28. gr. stjórnarskrárinnar sótt til
Hörður Torfason
Jólagjöf
Hallaðu, barn, þínu höfði að hjartastaðnum mínum
lífið skulum við láta um að lesa úr óskum þínum.
Kvöldið nýtum til kyrrðar, köllum í okkur værð.
Guð er kannski að gera gjafirnar sem þú færð.
Kaupmannsins gjafir kosta kopar, silfur og gull,
lántraust í bönkum, líka lukku og innlagða ull.
Gjafir slíkar oft glepja svo gleymist hinn útvaldi son.
En, Guð, viltu börnum heimsgefa, gæfu, hugrekki og von.
Kirkjunnar bjöllur klingja, kalla inn jólanna frið.
Hátíð andans skal haldin, heilög að gömlum sið.
Fallegur snjór er fallinn. Fjöll eru hvít einsog sól.
Hvít einsog sykurkvoða. Hvít eru heilög jól.
Éghorfi útumgluggann á heiminn, hvísla að barninuþýtt;
„Kannski er Guð að kenna að kærleikans Ijós er hvítt.“
í brjósti þér Ijósið berðu, barn, um ókomin ár.
Mundu að við eigum, mennirnir, mátt til aðgræða öll sár.
Við sköpum meir en við skemmum. Skáldum úr rústum
þor.
Kærleikans boð köllun. Kennd sem er göfgun vor.
Kirkjunnar bjöllur klingja, kalla inn jólanna frið.
Hátíð andans skal haldinn heilög að gömlum sið.
Gjafirnar færðu góðar, gjörðu svo vel, þetta er mín;
„Sál þína megirðu sefa ef sorg gerist fylgja þín.
Mátt þinn efla og megin. Margfalda vonina í þér
sem full sé af kærleika og friði og fögnuðihvar sem er. “
Kirkjunnar bjöllur klingja, kalla inn jólanna frið.
Hátíð andans skal haldinn heilög að gömlum sið.
stjórnlaga Dana frá 1866 svo með
sanni má segja að aðrar aðstæður
hafi ríkt er ákvæðið var upphaf-
lega sett. Hins vegar er á það að
líta að Alþingi situr ekki állt árið
og á meðan svo er verður fram-
kvæmdavaldið að hafa einhver
úrræði til lagasetningar ef nauð-
syn ber til.
Vandamálið verður hins vegar
það hversu víðtæk slík heimild
skuli vera.
Ég er þeirrar skoðunar að ekki
skuli takmarka heimild til útgáfu
bráðabirgðalaga þar sem ráðherr-
ar bera ábyrgð gagnvart Alþingi
á útgáfu laganna og þingið á því
síðasta orðið um það hvort ráð-
herra hafi haft tilefni til að hlut-
ast til um útgáfu bráðbirgðalaga.
Það er hins vegar spurning hvort
ekki sé rétt að kveða skýrar á um
það hvernig með bráðabirgðalögin
skuli fara á Alþingi. í því sam-
bandi má líta t.d. til Danmerkur
en í 23. gr. dönsku grundvallarlag-
anna frá 1953 er kveðið á um að
bráðabirgðalög skuli lögð fram
strax eftir setningu þjóðþingsins.
Ef sú regla yrði lögfest hérlendis
má ætla að jafnan reyndi fyrr á
það hvort ríkisstjórn hafi stuðning
Alþingis fyrir samþykki bráða-
birgðalaga eða ekki.
Pólitík og lögfræði!
Því hefir verið hreyft að auk
þess sem útgáfa bráðabirgðalag-
anna hafi verið ólögmæt, sé hún
jafnframt siðlaus. í því sambandi
hefír einkum verið bent á að lögin
séu sett í kjölfar niðurstöðu félags-
dóms. Nær hefðf verið að setja
lögin áður en dómur Félagsdóms
lá fyrir. Það verður hins vegar að
benda á að það er ekki óþekkt á
íslandi að niðurstaða dómstóla
hafi leitt til útgáfu bráðabirgða-
laga. Þá ber að hafa í huga að
túlkun dómstóla á einstökum lög-
um bindur ekki hendur löggjafans,
hvorki aðalhandhafa löggjafar-
valdsins, Alþingis, eða bráða-
birgðalöggjafans. Löggjafinn get-
ur sett hver þau lög sem vilji hans
stendur til svo fremi sem þau sam:
rýmast stjórnarskrá íslands. í
þessu sambandi má nefna að ekk-
ert hindrar það að sett séu bráða-
birgðalög til breytinga á lögum
sem Alþingi hefur þegar sam-
þykkt. Slíkt kann að vera nauðsyn
ef gildandi lög reynast í fram-
kvæmd með öðrum hætti en fyrir-
séð var. Þá er ekkert því til fyrir-
stöðu að bráðabirgðalögum verði
breytt með bráðabirgðalögum sbr.
lagasetningu um aðgerðir í efna-
hagsmálum frá 1988. Dómstólar
meta hinsvegar hvort einstök lög
fari í bága við stjórnarskrána.
Mat á því hvort lagasetning sé
siðlaus eða ekki hlýtur fremur að
vera hjá almenningi en dómstólum
eða Alþingi. Hið pólitíska mat er
hjá Alþingi og hið lögfræðilega
mat hjá dómstólum landsins. Al-
menningur verður að vega og
meta hvort einstakar löglegar að-
gerðir ríkisstjórnar kunna að fara
í bága við siðferðisvitund almenn-
ings og kveða upp dóm sinn í þeim
efnum í almennum kosningum.
Það sem menn verða hins vegar
að forðast í umíjöllun um mál af
þessum toga er að blanda saman
lögfræði og pólitík en á þessu
tvennu er reginmunur. Yfirlýsing-
ar um bráðabirgðalögin hafa verið
litaðar af þeim pólitísku árekstrum
sem eru á milli stjórnar og stjórn-
arandstöðu. Að fjalla um lögfræði-
lega hlið bráðabirgðalaga út frá
flokkspólitísku sjónarhorni er ekki
til annars fallið en að færa hina
faglegu umræðu á lægra plan en
ástæða er til og rýrir um Ieið það
gildi sem skoðanaskipti kunna ella
að hafa fyrir framvindu mikils-
verðra mála. Ef litið er hlutlaust
á málið virðist sem ríkisstjórnin
hafi eigi gert sig seka um lögbrot
með atbeina sínum að hinum um-
deildu bráðabirgðalögum. Hitt er
svo annað mál að lögin eru umdeil-
anleg frá pólitísku sjónarmiði.
Höfundur er
hæstaréttaclögmaður.