Morgunblaðið - 17.02.2001, Blaðsíða 56

UMRÆÐAN
56 LAUGARDAGUR 17. FEBRÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ
BRÉFASKIPTI forseta Alþing-
is og Hæstaréttar hafa beint at-
hygli fólks að þeim vanda íslenskr-
ar stjórnskipunar að
ekki er hægt að fá úr
því skorið hvort lög
samrýmist stjórnar-
skrá fyrr en eftir að
þau hafa tekið gildi.
Þetta skapar óvissu
við lagasetningu, sem
æskilegt væri að eyða,
auk þess sem það get-
ur skapað töluverðan
vanda þegar í ljós
kemur, eftir að lög
hafa verið í gildi árum
saman, að þau stóðust
ekki stjórnarskrá.
Þrenns konar hug-
myndir hafa komið
fram um hvernig
bregðast mætti við
þessu. Í fyrsta lagi mætti koma
hér á fót lagaráði eða lagaskrif-
stofu við Alþingi, sem hefði það
hlutverk að skoða lagafrumvörp og
láta í ljós álit sitt á því hvort lög
standist stjórnarskrá. Í öðru lagi
má fela Hæstarétti þetta hlutverk,
annaðhvort dómnum í heild eða
sérstökum stjórnlagahluta hans. Í
þriðja lagi mætti fela þetta hlut-
verk stjórnlagadómstól sem væri
aðgreindur frá hinu almenna
dómskerfi.
Hugmyndin um lagaráð hefur
þann kost að hún rúmast auðveld-
lega innan núverandi stjórnskip-
unar. Lagaráð gæti hert kröfurnar
með löggjafarstarfi Alþingis og
þannig komið í veg fyrir slys af því
tagi sem ýmsir lögfræðingar halda
fram að einkenni lagasetningu hér
á landi um of. Vandinn við þessa
hugmynd er hins vegar sá að engin
trygging er fyrir því að Hæstirétt-
ur líti eins á málin og lagaráð.
Hæstiréttur myndi vafalítið telja
sig óbundinn af áliti lagaráðs og
þar með gæti komið upp sú óheppi-
lega staða að álit þessara tveggja
aðila stönguðust á. Lítill vafi leikur
á að Hæstiréttur færi með sigur af
hólmi í slíkri viðureign, sem aftur
dregur verulega úr gildi hugmynd-
arinnar um lagaráð sem aðferðar
til að eyða óvissu um hvort lög
standist stjórnarskrá. Í rauninni
hefur stundum verið leitað álits
lögfróðra manna (t.d. í EES-mál-
inu) án þess að slíkt hafi með af-
gerandi hætti eytt þeirri óvissu
sem hér um ræðir. Auk þess hefur
forseti Alþingis bent á að engin
trygging sé fyrir að Alþingi myndi
hlíta áliti lagaráðs jafnvel þótt
slíkt lægi fyrir.
Eftir standa þá tvær hugmyndir
um hvernig leysa megi vandann.
Margir lögfræðingar virðast þeirr-
ar skoðunar að heppilegast sé að
Hæstiréttur skeri áfram úr um
hvort lög samrýmist stjórnarskrá,
annaðhvort eftir á, eins og nú er
gert (e.t.v. með þeirri viðbót að all-
ur dómurinn þurfi að koma að slík-
um úrskurði eða sérstakur stjórn-
lagahluti hans), eða með þeim
hætti að þingið geti skotið ágrein-
ingi um hvort lög samrýmist
stjórnarskrá til Hæstaréttar áður
en þau taka gildi.
Hugmyndir um að Hæstiréttur
skeri ekki úr um hvort lög sam-
rýmist stjórnarskrá fyrr en eftir á
leysir ekki þann vanda sem sífellt
oftar hefur komið upp í seinni tíð
að þingið afgreiðir lög án þess að
hafa getað fengið fullnaðarúrskurð
um samrýmanleik þeirra við
stjórnarskrána. Djarfari túlkun
réttarins á stjórnarskránni undan-
farin ár og ný ákvæði stjórnar-
skrárinnar (sérstaklega mannrétt-
indaákvæði 65. gr.) gera að
verkum að meiri hætta er á því en
áður að misræmi verði á milli
skilnings Alþingis og Hæstaréttar
á því hvað samrýmist stjórnarskrá
og hvað ekki. Heppilegt væri að
eyða þessum vafa, þegar hann
kemur upp, en það
verður ekki gert nema
með því að leyfa
þinginu að leita til þar
til bærs úrskurðar-
aðila. Þetta var sá
vandi sem forseti Al-
þingis var að bregðast
við með því að leita
eftir áliti forseta
Hæstaréttar á því
deilumáli sem til um-
ræðu var í þinginu í
kjölfar Öryrkjadóms-
ins.
Ýmis vandamál eru
því fylgjandi að kveða
Hæstarétt til úrskurð-
ar í þessum efnum.
Lögfræðingar hafa
bent á að það kunni að gera dóm-
ara hans vanhæfa þegar síðar
kunna að rísa mál sem varða að
einhverju leyti þær reglur sem
rétturinn hefur átt þátt í að setja
með þessum hætti. Þetta er hluti
af almennara vandamáli, semsé því
að með þessu móti væri dómstóll-
inn orðinn hluti af löggjafarvaldinu
í landinu með mun virkari hætti en
nú er.
Dómstóll sem úrskurðar að lög
samrýmist ekki stjórnarskrá er
þar með að taka þátt í því verkefni
að ákveða hvað séu lög og hvað
ekki. Til eru dæmi um dómstóla
sem ganga frekar langt í þessum
efnum, svo sem hæstiréttur
Bandaríkjanna og Evrópudóm-
stóllinn. Dæmin eru hins vegar fá
og umdeild. Gagnstæða sjónarmið-
ið ríkir í flestum ríkjum Evrópu,
þ.e. að almennir dómstólar hafi
ekki vald til að víkja löggjöf til
hliðar eða – ef þeir hafa slíkt vald
– að þeir skuli fara afar gætilega
með það. Skýrasta dæmið um
þessa hugsun er að sjálfsögðu í
breskri stjórnskipan, þar sem úti-
lokað er að dómstóll dæmi lög
ómerk, enda engin stjórnarskrá til
staðar. Óttinn við að fara um of inn
á svið löggjafarvaldsins hefur einn-
ig haft þau áhrif á Hæstarétt Ís-
lands – a.m.k. þar til á allra síðustu
árum – að hann hefur farið mjög
varlega í það að ómerkja lög á
grundvelli stjórnarskrárinnar.
Stjórnarskrár eru yfirleitt al-
mennt orðaðar yfirlýsingar og
meginreglur sem útfæra má með
ólíkum hætti. Ef dómstólar ganga
hart fram í því að knýja fram til-
tekinn skilning á þessum reglum í
andstöðu við skilning löggjafar-
samkundunnar eru þeir um leið
orðnir þátttakendur í pólitísku
ferli. Þótt þátttakendurnir í því
ferli séu hempuklæddir lögmenn
og dómarar frekar en lýðræðislega
kjörnir fulltrúar þjóðarinnar
breytir það ekki því að þeir eru
orðnir að ákvarðanatakendum í op-
inberri stefnumótun og lagasetn-
ingu í landinu. Dómstólaaðferðin
er í rauninni stjórnmál eftir öðrum
leiðum. Stjórnmál dómstólanna
byggjast hins vegar ekki á lýðræð-
islegu umboði af neinu tagi. Vafa-
lítið duga þau ekki síður en stjórn-
skipunardómstólar til að verja
einstaklingsbundin réttindi borg-
aranna. Þau samrýmast hins vegar
ekki vel því sjónarmiði að pólitísk
ákvarðanataka ríkisins eigi að
byggjast á lýðræðislegu umboði.
Stjórnlagadómstólar hafa orðið
til sem andsvar við þessum vanda-
málum. Slíkir dómstólar starfa í
mörgum ríkjum meginlands Evr-
ópu, svo sem í Þýskalandi, Frakk-
landi, Austurríki og Ítalíu. Þeir
eru hluti af löggjafarvaldinu – og
valdir af því með einum eða öðrum
hætti – en einskorða sig við að úr-
skurða um hvort lög samrýmist
stjórnarskrá. Slíkur dómstóll yrði
hér á landi líklega kosinn af
þinginu, þótt einnig kæmi til
greina að forseti veldi einhverja
dómara eins og sums staðar er
gert. Dómstóllinn væri þannig val-
inn af löggjafarvaldinu en ekki
hluti hins almenna dómsvalds, eins
og hæstiréttur. Þar með hefði
hann einnig ákveðið pólitískt um-
boð.
Hugsanlegt væri að ákveðinn
fjöldi þingmanna gæti skotið mál-
um til dómstólsins áður en þau
tækju gildi. Einnig mætti hugsa
sér að forsetinn fengi slíkt vald í
stað málskotsins til þjóðarinnar
sem nú er að finna í 26. gr. stjórn-
arskrárinnar (en aldrei hefur verið
notað eins og kunnugt er). Þá væri
eðlilegt að almennir dómstólar og
Hæstiréttur gætu beðið um úr-
skurði dómstólsins í tilteknum
deilumálum þar sem spurningin
um samrýmanleika almennra laga
og stjórnarskrár kæmi upp.
Hugmyndin um stjórnlagadóm-
stól hefur verið gagnrýnd fyrir
ýmsar sakir. Því hefur verið haldið
fram að slíkur dómstóll gæti lent í
óheppilegri samkeppni við dóms-
kerfið. Þetta virðist óþarfa
áhyggjuefni ef svo væri búið um
hnútana að stjórnlagadómstóllinn
einn hefði vald til að úrskurða um
samrýmanleika laga og stjórnar-
skrár. Þá hefur því verið haldið
fram að stjórnlagadómstóll myndi
fjalla um tiltölulega fá mál og yrði
því óþarflega dýr stofnun. Þetta
fer auðvitað eftir því hvernig um
er búið.
Meirihluti dómara í Landsdómi
er reglulega kosinn á Alþingi þótt
hann hafi aldrei komið saman.
Hann er ekki dýr stofnun. Engin
ástæða er til að ætla að stjórnlaga-
dómstóll þyrfti að vera dýrari en
sem samsvaraði því vinnuálagi sem
væri á dómara hans.
Loks hefur hugmyndin um
stjórnlagadómstól verið gagnrýnd
fyrir þá sök að dómarar hans yrðu
um of tengdir ráðaöflunum í land-
inu og því harla leiðitamir valda-
flokkunum á þingi. Því er til að
svara að eftir því sem Hæstiréttur
tekur sér meira pólitískt hlutverk
virðist óhjákvæmilegt að dómarar
hans verði einnig í vaxandi mæli
valdir á pólitískum forsendum í
reynd.
Nýleg afskipti Hæstaréttar af
pólitískum deilum í þinginu efla
auk þess ekki beinlínis traust
manna á óhlutdrægni hans. Það
væri í rauninni til góðs að gera
þetta með opnum hætti þannig að
tengslin lægju skýrt fyrir. Hins
vegar væri auðvelt að koma til
móts við áhyggjur manna í þessum
efnum ef vilji væri fyrir hendi t.d.
með því að láta einungis hluta
stjórnlagadómstóls vera skipaðan
af þinginu, en hluta hans af öðrum
aðilum, t.d. forsetanum (sem er jú
hinn handhafi löggjafarvaldsins
samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár).
STJÓRNMÁL EFTIR
ÖÐRUM LEIÐUM
Gunnar Helgi
Kristinsson
Dómstólaaðferðin
er í rauninni stjórnmál
eftir öðrum leiðum,
segir Gunnar Helgi
Kristinsson. Stjórnmál
dómstólanna byggjast
hins vegar ekki á
lýðræðislegu umboði
af neinu tagi.
Höfundur er prófessor í stjórn-
málafræði við Háskóla Íslands.
SKOÐUN
2001
BERGUR Sigurðsson, M.Sc. í
umhverfisefnafræði, ritaði grein í
blaðið í gær. Rangar myndir
fylgdu greininni, en í henni var
vísað í súluritin. Myndirnar fylgja
hér ásamt útskýringum Bergs á
þeim:
Undanfarið hafa okkur borist
fregnir þess efnis að Evrópusam-
bandið muni hugsanlega banna
notkun á fiskimjöli og lýsi í dýra-
fóður vegna díoxínmengunar í af-
urðunum. Ljóst er að ef til þess
kemur mun það hafa veruleg áhrif
á þjóðarbúið þar sem fiskimjöl og
lýsi vega þungt í útflutningi okk-
ar.
Díoxín er þrávirkt efni sem
safnast fyrir í fituvef dýra og
ferðast upp fæðukeðjuna. Í ljósi
þessa blasir við sú staðreynd að ef
við borðum dýr sem nærast á
díoxínmenguðu fóðri safnast díox-
ínið fyrir í okkur. Til þess að fyr-
irbyggja þetta er Evrópusam-
bandið að vinna að reglugerð um
hámarksstyrk díoxíns í dýrafóðri.
Á þess vegum starfar faghópur,
Scientific Committee on Animal
Nutrition (SCAN), sem ályktaði
um málið í skýrslu hinn 6. nóv-
ember sl. Það verður að segjast
eins og er að álit SCAN-hópsins
er okkur Íslendingum afar óhag-
stætt. SCAN-hópurinn leggur
megináherslu á fiskimjöl og lýsi
en nefnir þó aðrar afurðir, t.d.
dýrafitu sem getur innihaldið
nokkurt magn af díoxíni. Ofan á
háan díoxínstyrk bætist að í fiski-
mjöli og lýsi er einnig að finna
PCB, en sum PCB-efni eru talin
hafa samskonar eituráhrif og
díoxín.
Greinina „Díoxín í fiskimjöli og
írafár í Evrópu“ er að finna á
heimasíðu Heilbrigðiseftirlits
Suðurnesja, www.hes.is.
Samanburður á díoxíninnihaldi. Fremsta röðin sýnir lægsta gildi
sem gefið var upp fyrir hverja fóðurtegund. Röðin í miðjunni sýnir
meðalstyrk og aftasta röðin hæsta styrk.
Díoxín, tölur
SCAN-hópsins
Yfirhafnir
Neðst á Skólavörðustíg
SLIM-LINE
dömubuxur frá
tískuverslun
v/Nesveg, Seltj., s. 561 1680