Morgunblaðið - 27.02.2020, Blaðsíða 38

38 UMRÆÐAN
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 27. FEBRÚAR 2020
Hótelrúmföt
Höfðabakka 9, 110 Reykjavík | sími 525 8210
eddaehf@eddaehf.is | www.eddaehf.is
Starfsmannafatnaður
fyrir hótel og veitingahús
Eigum allt fyrir:
• Þjóninn
• Kokkinn
• Gestamóttökuna
• Þernuna
• Vikapiltinn
• Hótelstjórnandann
Sérhæfum okkur í sölu á rúm-
fatnaði og öðru líni fyrir hótel
Lýðræðið byggir á
skýrri hugmynd sem
allir geta skilið. Sam-
kvæmt henni er valdið
í höndum kjósenda.1)
Grunnhugmyndin er
því sú að borgararnir
sjálfir taki þátt í stjórn
landsins og stýri því
annaðhvort sjálfir
(með beinu lýðræði)
eða með því að kjósa
fulltrúa sem fara tímabundið með
þetta vald (fulltrúalýðræði).2) Lýð-
ræði merkir þannig í reynd „stjórn
fólksins“, svo sem blasir við í hinni
alþjóðlegu mynd orðsins, sem er af
grískum stofni, þar sem demos vísar
til fólksins en kratos til valds eða
stjórnar. Í þessu felst líka mjög
mikilvægur öryggisþáttur, þ.e. að al-
menningur geti, á friðsamlegan hátt,
skipt um valdhafa með því að endur-
úthluta valdinu í lok hvers kjörtíma-
bils. Annar hornsteinn íslenskrar
stjórnskipunar og augljóslega ná-
tengdur lýðræðinu er fullveldi
þjóðarinnar og réttur hennar til
sjálfsákvörðunar.3)
Þjóðin (demos) er samkvæmt
þessu eining, sem hefur sameig-
inlega hagsmuni og sameiginlega
framtíð, en ekki bara samansafn af
einangruðum einstaklingum, hags-
munahópum, sértrúarsöfnuðum
o.s.frv.4) Lýðræði og fullveldi þjóðar
miða að því að gefa þjóðinni kleift að
finna leiðir til að búa saman, verja
rétt sinn og starfrækja stjórnkerfi
sem þjónar hagsmunum kjósenda.
Eða dreymir annars nokkurn mann
um fyrirkomulag þar sem eina hlut-
verk kjósenda er að þjóna stjórn-
kerfinu?
Tjáningarfrelsi er
forsenda lýðræðis
Lýðræðislegar kosningar eru
samkvæmt þessu leið kjósenda til að
lýsa afstöðu sinni til þess hvernig
haldið skuli um stjórnartaumana.
Þetta geta menn ekki gert án þess
að nota vitsmuni sína. Í því sam-
hengi þjóna hugsunarfrelsi og tján-
ingarfrelsi algjöru lykilhlutverki.5)
Ef menn geta fallist á að lýðræðið
byggi á því að frambjóðendur setji
fram hugmyndir sínar og höfði til
hyggjuvits kjósenda (fremur en til-
finninga) blasir jafnframt við að lýð-
ræðið er háð því að menntun,
kennsla og fræðistörf þjóni öllum al-
menningi, enda er það forsenda þess
að lýðræðið virki sem skyldi, sem
brjóstvörn gagnvart fávísi, ofstæki,
ofbeldi, kúgun og harðstjórn. Ef
okkur á að takast að beina stjórn
landsins í góðan farveg þurfum við
að geta tjáð okkur, hlustað, skilið og
dregið sjálfstæðar ályktanir. Þær
ályktanir verða að byggjast á traust-
um grunni, þar sem kjósendur geta
greint á milli sannleiks
og blekkingar.
Þrígreining ríkis-
valdsins byggir á lýð-
ræðislegri undirstöðu
og miðar að því að
hamla gegn ofríki og
misbeitingu valds. Í því
felst að handhafar
ríkisvalds gangi ekki, í
embættisfærslu sinni,
út fyrir þau mörk sem
stjórnarskráin setur
þeim.6) Hinn lýðræðis-
legi grunnur gerir að
verkum að löggjafarþing fullvalda
þjóðar gegnir algjöru lykilhlutverki í
stjórnskipun okkar. Alþingi er leið-
andi og stefnumarkandi stofnun.
Hlutverk þingsins er að setja lög
sem ráðherrar framkvæma og dóm-
arar dæma eftir. Af þessu er aug-
ljóst að stjórnskipun okkar byggir á
þeirri skýru undirstöðu að kjörnir
fulltrúar almennings, sem þegið hafa
umboð sitt í lýðræðislegum kosn-
ingum, stýri málum í samræmi við
vilja kjósenda og svari til ábyrgðar
fyrir embættisverk sín gagnvart
kjósendum. Til áminningar skal
áréttað að 1. gr. stjórnarskrárinnar
er afdráttarlaus um þann lýðræðis-
lega grundvöll sem ríkisvaldið hvílir
á: „Ísland er lýðveldi með þingbund-
inni stjórn.“ Í þessu felst að ráð-
herrar sem boðið hafa fram krafta
sína í þágu kjósenda svara til pólit-
ískrar og lýðræðislegrar ábyrgðar
fyrir störf sín og þurfa að hverfa úr
embætti missi þeir stuðning þings-
ins.7) Þannig geymir upphafsákvæði
stjórnarskrárinnar skýr fyrirmæli
um ábyrgð og störf ráðherra, sem
sérhver íslenskur dómari þekkir vel,
hafandi unnið eið að stjórnar-
skránni. Inntak þeirrar greinar sem
hér birtist lýtur að því hvort rétt sé
og viðunandi að dómarar við erlenda
dómstóla og embættismenn sem
starfa við yfirþjóðlegar stofnanir,
sem ekki hafa unnið neinn sambæri-
legan eið að íslenskri stjórnarskrá,
geti gripið inn í íslensk stjórnarmál-
efni með beinum hætti. Greinin er
rituð til að hvetja lesendur til vak-
andi meðvitundar um stöðu lýð-
veldisins í framangreindu samhengi,
sem og innan yfirþjóðlegs stofnana-
umhverfis EES-samningsins, sem
nú verður nánar vikið að.
Kjörnir fulltrúar
eða tæknimenn?
Iðnvædd samfélög nútímans eru
tæknivæddari en samfélög fyrri
tíma. Slíkt kallar á margs konar
reglur um tæknilegar útfærslur og
tæknilega framkvæmd. Sjálfsagt er
að sérfræðingar með vit á tækni-
atriðum komi að samningu slíkra
reglna. Þannig má t.d. eftirláta sér-
fræðingum að ákvarða hagkvæm-
ustu flutningsleiðir rafmagns og
straumstyrk. Öðru máli gildir hins
vegar um stefnumörkun á sviði raf-
orkumála, t.d. hvað varðar félags-
lega þætti, byggðasjónarmið,
öryggisþætti, hagnaðarsjónarmið
o.fl. Með fullri virðingu fyrir tækni-
mönnum, sérfræðingum og
embættismönnum getur það ekki
verið þeirra hlutverk að semja lög og
marka samfélaginu pólitíska og sið-
ræna stefnu. Stóru málin á nú sem
fyrr að taka til almennrar umræðu
og lýðræðislegrar ákvarðanatöku.
Undirritaður blandaði sér í umræðu
um þriðja orkupakkann (O3) með
vísan til þess að málið væri af þeirri
stærðargráðu að það bæri að útkljá
samkvæmt reglum íslenskrar
stjórnskipunar um lýðræði, þing-
ræði, handhöfn lagasetningarvalds
og ábyrgð kjörinna fulltrúa gagn-
vart íslenskum kjósendum.
Stjórnarskrárákvæði marka grund-
völl samfélags okkar og skilgreina
hvernig stjórn landsins skuli vera
háttað. Í því sambandi skal áréttað
að samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár-
innar fer Alþingi með löggjaf-
arvaldið. Slík ákvæði eru ekki
gluggaskraut og standa ekki í
stjórnarskrá til þess eins að veita
lýðræðislega ásýnd. Ef ástæða er til
að ætla að valdhafar virði í reynd
ekki leikreglur lýðræðisins ber kjós-
endum öllum að hreyfa athugasemd-
um og mótmælum, ef ekki á illa að
fara. Í því samhengi er einfaldast að
beina sjónum að því hvort þeir sem í
raun setja landsmönnum lög og regl-
ur hafi lýðræðislegt umboð til þeirra
starfa og svari til ábyrgðar gagnvart
kjósendum.
Í aldanna rás – og enn í dag – hafa
menn reynt fyrir sér með annars
konar stjórnarfyrirkomulag, þar
sem stjórn landsins er afhent tiltek-
inni ætt, stétt, klíku, fámennum hópi
eða auðmönnum.8) Allar þessar teg-
undir stjórnarfars þekkjum við Ís-
lendingar, sumar af eigin reynslu, en
aðrar af vondri afspurn. Sagan sýnir
að þótt slíkt stjórnarfar geti haldið
velli um lengri eða skemmri tíma
veitir það almenningi enga trygg-
ingu gagnvart mismunun, misnotk-
un valds og afnámi réttinda. Um-
ræðan um O3 leiddi í ljós bága stöðu
íslensks lýðræðis, sem kristallaðist í
því að heyra þingmenn lýsa áhrifa-
leysi Alþingis gagnvart ESB sem í
samhengi EES heimilar engar und-
anþágur. Fjölbreyttar leiðir voru
farnar til að beina athygli frá lýð-
ræðishallanum, sem í tilviki Íslands
er algjör í samanburði við Bretland,
þar sem meirihluti kjósenda hefur
þó knúið í gegn útgöngu úr ESB.
Rætt var um tæknileg atriði fremur
en heildarsamhengið, settar voru
fram óraunhæfar hugmyndir um að
heimatilbúnir fyrirvarar9) eða
ákvæði eldri þjóðréttarsamninga10)
gætu komið íslenska ríkinu að haldi
gagnvart grunnreglum Evrópu-
réttar, ráðist var að mönnum með
skoðanahroka og yfirlæti að vopni,
eða með sýndarrökum þess efnis að
tilfinningar eigi stjórna umræðu
fremur en rökhugsun, nánar tiltekið
vegna þess að ábendingar um varð-
stöðuhlutverk Alþingis gagnvart
ESB í samhengi EES væru „móðg-
andi“ fyrir þingmenn.11)
Aldarfjórðungur
í farþegahlutverki
Ef umræða um móðgun ætti eitt-
hvert erindi í þá umræðu sem fara
þarf fram um stöðu lýðveldisins og
íslensks lýðræðis nú á tímum væri
það mögulega út frá áhrifaleysi ís-
lenskra kjósenda. Íslendingar
standa frammi fyrir þeirri staðreynd
að allar reglur EES eiga uppruna
sinn hjá ESB. Stofnanir ESB setja
reglurnar án aðkomu Íslands eða
annarra EFTA-ríkja. Íslendingar
áttu því enga aðild að samningu
reglna O3. Þeir sem það gerðu unnu
ekki í umboði íslenskra kjósenda og
við þekkjum engin deili á þeim. Lýð-
ræðisleg ábyrgð þeirra er engin og
umræður þeirra um málið fóru fram
bak við luktar dyr. Að ferlinu loknu
voru gerðirnar sendar fullbúnar til
samþykktar í sameiginlegu EES-
nefndinni.
Í viðtali RÚV við sérfræðing í
Evrópurétti sl. sumar kom fram að
Ísland hefði aldrei í 25 ára sögu
EES-samningsins hafnað upptöku
löggjafar. Ástæðan að mati sérfræð-
ingsins var sú að afleiðingin væri
bæði „lagaleg og pólitísk óvissa“.12) Í
þessari stuttu grein sem hér birtist
skal látið liggja milli hluta að hve
miklu leyti þessi fullyrðing sérfræð-
ingsins byggir á pólitísku mati frem-
ur en lögfræðilegu. Frammi fyrir
þessu skal þó áréttað að EES-
samningurinn geymir skýr ákvæði
um neitunarvald. Alþekkt er að
stofnanir ESB rökstyðja forgang
ESB-réttar með skírskotun til þess
að samninga skuli halda.13) Ekkert
hefur komið fram um hvers vegna
Íslendingar ættu ekki að njóta rétt-
ar samkvæmt þessari ævagömlu
meginreglu samningaréttar. Sú
staðreynd að smáþjóðin Ísland hafi
aldrei þorað að láta reyna á samn-
ingsbundnar heimildir sínar til hags-
munagæslu er vart merki um „jafn-
ræði“ svonefnds „Tveggja stoða
kerfis“ EFTA og ESB í EES-
samningnum. Aldarfjórðungs-
reynsla bendir til að jafnræðið sé
fremur í orði en á borði. Lögbundin
stjórn og skuldbindingar ráðamanna
á þeim grunni ættu að vega þyngra á
metunum en pólitískt fát og ótti við
hið óþekkta. Eða hvar væri mann-
kynið statt ef ótti við „óvissuna“
hefði ávallt ráðið för?
Lýðræðið setur
dómstólunum skorður
Í stjórnskipulegu tilliti er Alþingi í
yfirburðastöðu gagnvart handhöfum
dóms- og framkvæmdarvalds.
Stjórnskipun Íslands reisir því háar
skorður gegn því að dómstólar eða
embættismenn seilist inn á svið Al-
þingis með viðleitni í þá átt að marka
stjórnarstefnu eða taka stjórn rík-
isins í sínar hendur. Aukin áhersla á
meginreglur réttarríkisins hefur
óhjákvæmilega gert að verkum að
dómstólar gegna nú stærra hlut-
verki við mótun réttarins en áður.14)
Megindrættir stjórnskipunar okkar
um verksvið og valdmörk handhafa
ríkisvalds standa þó enn óhaggaðir
og má í því samhengi árétta að öfugt
við margar nágrannaþjóðir okkar
hafa íslenskir kjósendur aldrei form-
lega samþykkt fullveldisskerðingu
samhliða þátttöku í alþjóðlegu sam-
starfi. Í hinu lýðræðislega samhengi
má ekki gera lítið úr þessu atriði og
frammi fyrir áhrifum erlends réttar
á íslenskan rétt og réttarfram-
kvæmd getur engin bannhelgi hvílt
yfir því að rætt sé með opinskáum
hætti um þann þrýsting sem íslensk
lagasetning og lagaframkvæmd sæt-
ir nú erlendis frá á fyrrgreindum
grunni.15)
Dómarar njóta málfrelsis á al-
mennum vettvangi eins og aðrir
borgarar, en undirritaður sætti þó
umtalsverðri gagnrýni fyrir tjáningu
sína um innleiðingu þriðja orku-
pakka ESB í íslenskan rétt.16) Í því
samhengi skal áréttað að tjáning
undirritaðs var sett fram í almennu
samhengi sem persónubundið inn-
legg í málefnalega umræðu um full-
veldi Íslands og stjórnskipulegt
hlutverk Alþingis.17) Þetta er nefnt
hér til að undirstrika að mikilvægur
greinarmunur er á frjálsri tjáningu
dómara sem einstaklinga annars
vegar og hins vegar því að dómarar
noti dómsvald sitt í því skyni að
svipta lögmæta handhafa ríkisvalds
stöðu og áhrifum en setji dómstólinn
í þeirra stað sem leiðandi og stefnu-
markandi í pólitískum efnum.
Verður nú nánar að þessu vikið út
frá umhugsunarverðu verklagi
undirréttar Mannréttindadómstóls
Evrópu (MDE) í máli Guðmundar
Ástráðssonar gegn íslenska ríkinu,
en þegar þetta er ritað hefur málið
verið flutt að nýju og dómtekið hjá
yfirrétti MDE.
Af nálægðarreglu íslensks (og
evrópsks) réttar leiðir að jafnvel
þótt yfirréttur MDE telji sýnt að
dómsmálaráðherra hafi brotið lög í
aðdraganda umræddrar skipunar
jafngildir það ekki sjálfkrafa því að
embættisskipunin sem slík hafi verið
ógild, enda hefur það löngum verið
viðurkennd meginregla íslensks
réttar að ólögmæti leiði ekki sjálf-
krafa til ógildis, sbr. dóm Hæsta-
réttar Íslands 24. maí 2018 í máli nr.
10/2018, þar sem komist var að
þeirri niðurstöðu að annmarkar á
málsmeðferð dómsmálaráðherra í
aðdraganda skipunar dómara við
Landsrétt gætu í heildarsamheng-
inu ekki valdið því að skipunin
Lýðræðisleg stjórnskipun
setur embættisvaldi skorður
Eftir Arnar Þór
Jónsson »Hvernig fer fyrir
þjóð sem stendur
frammi fyrir því að hún
fær litlu eða engu ráðið
um hvernig málum
hennar er stjórnað?
Arnar Þór Jónsson