Morgunblaðið - 28.09.1978, Page 14

14
MORGUNBLAÐIÐ, FIMMTUDAGUR 28. SEPTEMBER 1978
Gunnar G. Schram, prófessor:
Grein þessi birtist í ágúst-
hefti Tímarits lögfræðinga
og er hér endurprentuð
vegna mikilvægis þessa
máls, sem þar er fjallað um.
í ræðu sinni á Allsherjar-
þingi S.Þ. í fyrradag, gat
Benedikt Gröndal, utanrík-
isráðherra þess, að innan
skamms yrði lagt fyrir ríkis-
stjórn og Alþingi að samin
verði heildarlöggjöf um ís-
lenzku landhelgina, en til-
laga um slíka löggjöf var
gerð í grein dr. Gunnars.
Tilgangur þessarar greinar er að
vekja athygli á nauðsyn þess, að
sett verði heildarlöggjöf um ytri
niörk yfirráðasvæðis íslenska rík-
isins. Er þar átt við mörk hinnar
almennu lögsögulandhelgi, mörk
fiskveiðilögsögunnar, mörk land-
ttrunns og hafsbotnslönsötíu og
ntörk mengunarvarnaiögsögu.
Jafnframt verði þar fjallað um eðli
og umfanti þeirra réttinda, sem
íslenska ríkið fer með á þessum
réttarsviðum.
Ekki eru í lótium í dag fullnægj-
andi ákvaeði um þessi mikilvægu
réttarsvið, utan þess að um
fiskveiðilögsöguna er fjallað í
reglugerð. Er því þörf á því, að sett
verði ljós og skýr lagaákvæði um
hina alntennu lögsögulandhelgi, ný
lög unt landgrunns- og hafsbotns-
svæðið og loks um mengunar-
varnalögsögu. 1 öðru iagi sýnist
hentugt, frá iagatæknilegu sjónar-
miði, að um þessi atriði verði
fjailað i einni löggjöf, þar sem
réttarheimildir þessar lúta allar
að hafinu umhverfis landið og ytri
mörkum yfirráða Islendinga á
þeim vettvangi. Er því æskilegt, að
samin verði heildarlöggjöf um
þessi réttarsvið og þar gerð
fullnægjandi skil þeint réttindum,
sem Islendingar telja sig eiga á
hafsvæðinu umhverfis landið. Þótt
þegar liggi fyrir ákvæðin um 200
sjómílna fiskveiðilögsöguna,
skortir fyrirntæli um ýmis önnur
veigamikil atriði, svo sem fyrr var
getið, og ber að bæta úr því með
nýjum og fullnægjandi lagaákvæð-
um.
Nú er störfum þriðju hafréttar-
ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna
svo langt komið, að í stórum
dráttum rná gera sér grein fyrir
því, hver þróunin muni verða
varðandi yfirráðarétt ríkja á
hafinu undan ströndum þeirra.
Fyrir liggur, að almennt sam-
kontulag er fengið á ráðstefnunni
um 200 sjómílna auðlindalögsögu
strandríkisins (eeonomic zone). Má
segja, að sú lögsaga sé nú almennt
viðurkennd í þjóðarétti, bæði
vegna afstöðu ríkja í þessum
efnunt á ráðstefnunni og fram-
kvæmdar fjölmargra ríkja á þess-
um ákvæðum í raun. Er því
allsendis ástæðulaust fyrir íslend-
inga að láta það dragast úr hömlu
að tileinka sér þau réttindi, því að
allmörg ár munu líða þar til
formlegur hafréttarsáttmáli hefur
verið fullgiltur og komið til
framkvæmdar. Uinsvegar er rétt
og eðlilegt, að við gerð nýrrar
heildarlöggjafar um landhelgi
Íslands verði tekið mið af, og gætt
samræmis við það sáttmálaupp-
kast, sem nú er fjallað um á
hafréttarráðstefnunni og endur-
sjteglar þróun þjóðaréttar á þessu
sviði.
Verður nú vikið að hinum
einstöku réttarþáttum, sem varða
landhelgi íslands, og tillögur
gerðar um það, hvernig framtíðar-
skipan þeirra verði best háttað
innan ramma nýrrar heildarlög-
gjafar um efnið.
1. Hin almenna
lögsögulandhelgi
Svo sem kunnugt er hafa aldrei
verið sett heildarlög um landhelgi
íslands. Hið sama gildir um
fiskveiðilandhelgina.
Er því hvergi að finna í lögum
samræmd ákvæði, sem mæla fyrir
unt stærð hinnar alntennu Iög-
sögulandhelgi. Hinsvegar hefur
landhelgin verið talin fjórar sjó-
mílur, eða eins og hún virðist
almennt hafa verið talin í fram-
kvæntd, áður en Danir gerðu
samninginn við Breta 24. júní 1901
um tilhögun á fiskveiðunt utan
landhelgi o.f 1., þar sem landhelgin
var ákvörðuð 3 sjómílur. Þótt
segja megi, að væntanlega hafi hin
4 sjómílna landhelgismörk nú
helgast af réttarvenju, er næsta
óeðlilegt^ að ekki skuli vera
skýrlega fyrir um það mælt í
Svo sem kunnugt er hefur
fiskveiðilögsagan jafnan síðan
verið færð út með reglugerð á
grundvelli þessara laga. Nú, þegar
fiskveiðilögsagan við Island er
orðin 200 sjómílur, að yfirráða-
heimild íslenska ríkisins til fiski-
stofnanna á þessu svæði og
ntörkun fiskveiðilandhelginnar
séu bundnar í lögunt frentur en í
reglugerð. Ekki síst er það vegna
þess, að í 1. 44/1948 er einungis
rætt um „verndarsvæði" og regiur
til verndar fiskimiðunum (1. gr.).
Er því æskilegt, að í lög séu settar
skýrar heimildir um yfirráðarétt
Islendinga á þessu svæði, þ.e.
svæðið beinlínis lýst fiskveiðiland-
helgi Islands. Á þann hátt kæmi
það til kasta Alþingis að fjalla um
málið í formi löggjafar, enda
eðlilegt, að ytri mörk ríkisins og
yfirráðarétturinn yfir auðlindum
hafsins sé beinlínis lögbundinn, en
síðustu árin hefur hinsvegar
valdið því, að ríkjum er nú
væntanlega talið fullheimilt að
taka sér yfirráð yfir öliu hafs-
botnssvæðinu innan 200 sjómílna
markanna, þe.. innan hinnar
svonefndu auðlindalögsögu
(economic zone). Hafa alimörg ríki
þegar á síðustu misserum lögfest
ákvæði um slíka 200 sjómílna
auðiindaiögsögu, þannig að for-
dæmi eru þar fyrir hendi. Fjöldi
þeirra ríkja, sem lögfest hafa 200
sjómílna auðlindalögsögu eða
landhelgi, er nú um 45. í Evrópu
hafa Noregur, Spánn og Portúgal
nýlega sett lög um 200 sjómílna
auðlindalögsögu, sem tekur bæði
til hafsins og botnsins. Þar að auki
er ráð fyrir því gert í uppkastinu
að hinum nýja hafréttarsáttmála,
76. gr., að ríki fái yfirráð yfir
landgrunninum og hafsbotninum
út að 200 sjómílum.
lan dhelgislögg j öf
lögum, hve langt á haf út land-
helgin almennt nær, þ.e. hvar ytri
mörk íslensks ríkisvalds liggja.
Fjarlægðarmark landhelginnar
hér við land er aðeins að finna í
tveimur sérlögum, og er landhelg-
in þar ákvörðuð fjórar sjómílur.
Eru það áfengislög nr. 82/1969, 6.
gr., og lög um tollheimtu og
toileftirlit nr. 59/1969, 6. gr. I
öðrum lögum, þar sem vikið er að
landhelgi, er ekki að finna nein
fjarlægðarmörk, sbr. sóttvarnar-
lög nr. 34/1954, 20. gr., 1. gr. tilsk.
nr. 44/1939 um aðgang herskipa og
herloftfara erlendra ríkja,' er ekki
eiga í ófriði, að íslensku forráða-
sviði, og lög um landhelgisgæslu
íslands nr. 25/1967, 1. gr. Hefur
verið talið, væntanlega með lög-
jöfnun frá ákvæðum áfengis- og
tollheimtulaga, að þar sem rætt er
um landhelgi í fyrrgreindum
lögum, sé átt við 4 sjómílna
landhelgi.
Hér er því augljós nauðsyn
ótvíræðrar réttarheimildar um
það, hver séu hin ytri mörk
íslensks ríkisvalds, þ.e. hin al-
mennu lögsögumörk.
Við slíka lagasetningu vakna
tvær spurningar: (1) hve margar
sjómílur á landhelgin við ísland að
vera? og (2) við hvaða innri mörk á
að miða, þegar hún er ákvörðuð?
Aður fyrr var landhelgin 32
sjómíiur skv. konungsbréfi frá
1631, 16 sjómílur, sbr. tilskipun 31.
júlí 1662, og loks 4 sjómílur sbr.
konungsúrskurð 22. febrúar 1812,
og kancellíbréf 16. desember 1845.
Ekki sýnist ástæða til þess að
halda lengur í hina gömlu fjögurra
mílna reglu, og er hér gerð tillaga
um, að hin almenna lögsöguland-
helgi við ísland verði ákvörðuð 12
sjómílur. Ör þróun á sviði hins
alþjóðlega hafréttar hin síðari ár
hefur leitt til þess, að nú er ríkjum
að þjóðarrétti taiið heimilt að taka
sér 12 mílna landhelgi. Kemur það
m.a. glöggt fram í síðasta uppkasti
að hafréttarsáttmála, sem til
umræðu er á hafréttarráðstefnu
Sameinuðu þjóðanna. Segir í 3. gr.
annars hluta sáttmálauppkastsins,
að ríki eigi rétt á að ákvarða
landhelgina allt að 12 sjómílum.
Hafa mörg ríki þegar lögfest 12
sjómílna mörkih án mótmæla eða
athugasemda.
Spyrja má í þessu sambandi,
hvort ástæða sé til þess að hverfa
frá hinum gömlu 4 sjómílna
mörkum. Greinarhöfundur telur,
að ótvírætt sé æskilegt, að lögsaga
íslenskra stjórnvalda nái til 12
sjómílna marksins undan strönd-
um landsins. Hefur það gildi, m.a.
að því er varðar framkvæmd
refsilögsögunnar almennt, að unnt
sé að beita íslenskum lögum á
stærra svæði en nú er. Nefna má í
því sambandi heimildir til að
stöðva og gera leit í erlendum
skipum vegna gruns um brot m.a.
á áfengis-, tolla- og fíkniefnalög-
gjöf, auk brota á hinni almennu
refsilöggjöf landsins. Æskilegt er
og, að unnt sé að beita ákvæðum
sóttvarnaiaga á stærra svæði en
innan hinna núgildandi 4 sjó-
mílna, og sama er að segja um
ákvæði, sem sett kunna að verða í
lög um mengun sjávar. Slíkum
lagaákvæðum yrði þá framfylgt
gagnvart erlendum skipum aifarið
út að 12 sjómílna markinu. Einnig
er æskilegt, að erlend herskip
verði að tilkynna íslenskum yfir-
völdum um för sína 12 sjómílur frá
grunnlínu, fremur en aðeins 4, svo
sem nú er, sbr. 1. gr. tilsk. nr.
44/1939.
Er þá komið að síðara atriðinu,
ákvörðun innri marka landhelg-
innar. Nú er hin almenna lögsögu-
landhelgi mörkuð frá stórstraums-
fjöruborði, sbr. 6. gr. 1. 82/1969 og
6. gr. 1. 59/1969. Er það í samræmi
við hina almennu reglu um land-
helgismörkin, sem gilt hefur til
skamms tíma, bæði að þjóðarétti
óg í löggjöf einstakra ríkja. Á því
varð hinsvegar sú breyting með
dómi alþjóðadómstólsins 1951 í
máli Breta gegn Norðmönnum
vegna mörkunar norsku landhelg-
innar, að talið var heimilt að
draga beinar grunnlínur, þar sem
ströndin er vogskorin. Var regla
þessi staðfest í 4. grein Gen-
far-sáttmálans (1958) um land-
helgina og er nú að finna í 7. gr.
uppkastsins að nýjum hafréttar-
sáttmáia. Þegar fiskveiðilandhelg-
in við Island var færð úr 3
sjómílum í 4 sjómílur með reglu-
gerð nr. 21/1952, var hún í fyrsta
sinn talin umhverfis allt landið frá
beinum grunnlínum en ekki stór-
straumsfjöruborði, svo sem áður
hafði verið. í reglugerð nr. 46/1950
um verndun fiskimiða fyrir Norð-
urlandi var einnig beitt hinu beina
grunnlínukerfi. Svo er og um
núgildandi fiskveiðilandhelgi, sem
kunnugt er, sbr. 1. gr. rgl. nr.
299/1975.
Heldur er þá ankannalegt og
óeðlilegt að marka landhelgina við
Island þannig á tvennan hátt, svo
sem áður hefur verið bent á.
Sýnist því ástæða til við setningu
heildarlöggjafar um landhelgina
að ákveða þar að hin almenna
lögsögulandhelgi skuli mörkuð frá
sömu grunnlínupunktum og fisk-
veiðilandhelgin. í þessu sambandi
má geta þess, að við þessar tvær
breytingar á mörkun lögsöguland-
helginnar myndi íslenskt ríkisvald
taka til hafsvæðis, sem er 75.000
ferkílómetrar að stærð. Fjögurra
sjómílna landhelgin nú nær hins
vegar yfir ca. 27.000 ferkílómetra
svæði.
2. Fiskveiðiland
helgin
Meö lögum nr. 41/1948 um
vísindalega verndun fiskimiða
landgrunnsins var sjávarútvegs-
málaráðuneytinu heimilað að
ákvarða með reglugerð takmörk
verndarsvæða við strendur lands-
ins-innan endamarka landgrunns-
ins, þar sem allar veiðar skvldu
háðar íslenskum reglum og eftir-
liti. Með lögum nr. 45/1974 var
ákveðið, að gildissvið laganna frá
1948 skyldi ná til hafsvæðis allt að
200 sjómílum utan við grunnlínu.
um þessi atriði ekki fjallað í
stjórnvaldserindi, sem handhafar
framkvæmdarvaldsins geta ein-
hliða gert breytingar á. Á það má
benda í þessu sambandi, að þegar
eftir útfærsluna í 12 sjómílur 1.
september 1958, sbr. rgl. nr.
70/1958, komu fram ábendingar
fræðimanna um þörf á nýrri
lagasetningu um landhelgina al-
mennt. Er því fyllilega tímabært
nú, tuttugu árum seinna, að
fullnægjandi réttarheimildir verði
settar um fiskveiðilandhelgina í
nýrri landhelgislöggjöf.
3. Landgrunnið og
hafsbotninn
Þá skal vikið að réttarstöðu
landgrunnsins og hafsbotnsins við
ísland.
Samkvæmt 1. og 2. gr. Genfar-
samningsins frá 1958 um land-
grunnið fara ríki með yfirráð yfir
því út að 200 metra dýptarmörk-
unum eða út áð nýtingarmörkun-
um á meira dýpi. Lögin nr. 17/1969
um yfirráðarétt íslenska ríkisins
yfir landgrunninum umhverfis
Islands hafa að geyma síðari
skilgreiningu Genfarsamningsins,
þ.e. nýtingarmörkin, sbr. 3. gr.
laganna. Af því leiðir, að yfirráð
íslenska ríkisins taka í dag til hins
eiginlega landgrunns, þ.e. stöpuls-
ins, ca. 20—80 sjómílur út frá
landinu. Við brún landgrunnsins
er dýpi um 4—500 metrar, en það
er einmitt í dag nýtingarmarkið,
þar sem ekki er unnt að nýta
auðlindir hafsbotnsins, olíu- og
gaslindir, á meira dýpi. Sam-
kvæmt ákvæðum Genfarsamn-
ingsins — og skilgreiningu laga nr.
17/1969, — nær því vfirráðaréttur
Islands ekki til þeirra víðáttu-
miklu hafsbotnssvæða, sem liggja
utan landgrunnsstöpulsins, en
innan 200 sjómíina fiskveiðilög-
sögunnar. Þurfa því erlend félög
strangt tekið ekki leyfi eða heim-
ildir frá íslenskum stjórnvöldum
til að kanna botnlög hinna dýpri
hafsbotnssvæða utan landgrunns-
ins, en innan fiskveiðilögsögunnar,
þótt tvö bandarísk leitarfélög hafi
nýlega sótt um, og annað þegar
fengið, slíkt leitarleyfi þar.
Nú er það alkunna, að sífellt
finnast nýjar olíu- og gaslindir á
hafsbotni í norð-austur Atlants-
hafi. Hér skal engum getum að því
leitt, hvort verðmæt jarðefni
kunni að vinnast á hafsbotni við
Island. En sjálfsagt sýnist þó, að
tryggð verði sem fyrst yfirráð
islenska ríkisins til hafsbotns-
svæðisins út að 200 sjómílna
mörkunum. Unnt væri að gera það
með breytingu á lógum nr.
17/1969. Hitt sýnist þó eðlilegra að
fjalla um landgrunns- og hafs-
botnsyfirráðin i sérstökum kafla í
nýrri landheigislöggjöf.
Til skamms tíma voru heimildir
ríkja á þessu sviði takmarkaðar
við ákvæði Genfarsamningsins um
landgrunnið, þ.e. 200 metra dýpt-
arlínuna eða nýtingarmörkin. Ör
þróun í hinum alþjóðlega hafrétti
Er full ástæða fyrir Islendinga
að tryggja rétt sinn í þessu efni og
lýsa án tafar yfir 200 sjómílna
hafsbotnslögsögu sinni. Er þá loku
fyrir það skotið, að erlendar
lögpersónur telji sér heimilt að
rannsaka eða nýta þessi svæði á
nokkurn hátt án leyfis íslenskra
stjórnvalda.
4. Svæöiö utan 200
mílnanna
I uppkasti að hinum nýja
hafréttarsáttmála, 82. gr., er gert
ráð fyrir því, að strandríki, sem
nýtir auðlindir landgrunns eða
botnssvæðisins utan 200 sjómílna
frá ströndum sínum, inni arð-
greiðslur af hendi til hinnar
alþjóðlegu hafsbotnsstofnunar í
hlutfalli við vinnsluverðmæti
(1— 57r ).
Fram hafa komið á ráðstefnunni
ýmsar tillögur um að ríkjum skuli
heimilt að fara með ríkisyfirráð
gegn greiðslu vinnslugjalds þegar
landgrunnssvæði þeirra nær út
fyrir 200 sjómílur. Sovétríkin hafa
borið fram tillögu um, að yfirráð
þessi skuli ná 100 sjómílur út fyrir
200 sjómílna auðlindalögsöguna.
Irland leggur til, að miðað verði
annað hvort við 60 sjómílur eða
þykkt setlaganna utan 200 sjó-
mílna lögsögunnar. Sennilegt er,
að einhver slík tillaga nái sam-
þykki á ráðstefnunni, þótt á þessu
stigi sé ekki hægt að segja um það
með fullri vissu. Hinsvegar kom
fram á sjöunda fundi ráðstefnunn-
ar, sem haldinn var í Genf í apríl
og maí 1978, að ísland er í hópi
þeirra ríkja, sem fá hugsanlega
yfirráðarétt utan 200 sjómílna
markanna, þar sem landgrunns-
svæði íslands (continental marg-
in) nær um 100 sjómílur suður
fyrir 200 sjómílna mörkin að
hiuta, eftir því sem best er vitað.
Af þessu leiðir, að í nýrri land-
helgislöggjöf þyrfti að vera heim-
ildarákvæði um rétt íslenska
ríkisins til landgrunnssvæða utan
200 sjómílnanna, sem beitt yrði í
samræmi við ákvæði væntanlegs
hafréttarsáttmála og aðrar alþjóð-
samþykktir í þessu efni.
5. Mengunarlögsaga
Ekki er að finna nein ákvæði í
íslenskum rétti um varnir gegn
mengun hafsins utan 4 mílna
markanna, nema þau, sem felast í
aðiid að þrem alþjóðasamningum
um mengunarvarnir á hafinu. Er
það alþjóðasamþykkt um varnir
gegn óhreinkun sjávar af völdum
olíu, sbr. lög nr. 77/1966, Lundúna-
samningurinn um bann við losun
úrgangsefna í hafið, sbr. lög nr.
53/1973, og Oslóarsamningurinn
um bann við losun úrgangsefna í
N-austur Atlantshaf, sbr. lög nr.
20/1973.
Svo sem heiti samninga þessara