Morgunblaðið - 14.08.1987, Blaðsíða 12

12
MORGUNBLAÐIÐ, FÖSTUDAGUR 14. ÁGÚST 1987
Ríkisbankarekstur
eftirÞorvald
Gylfason
Skipulagsvandi bankakerfisins
er óleystur enn.
Meirihluti sérstakrar nefndar,
sem fjallaði um bankamál á vegnm
fyrrverandi ríkisstjómar, mælti
með því, að einn ríkisbankanna
þriggja, Útvegsbankinn, rynni
saman við einkabanka, Iðnaðar-
bankann og Verzlunarbankann, og
úr yrði stór, alhliða hlutafélags-
banki. Fyrrverandi ríkisstjóm
ákvað engu að síður að endurreisa
Útvegsbankann sem sjálfstæðan
hlutafélagsbanka með allt að eins
milljarðs króna framlagi úr ríkis-
sjóði á þessu ári — eða næstum
17 þúsund króna framlagi hverrar
fjögurra _ manna fjölskyldu í
landinu. Áður hafði bankastjóm
Seðlabankans þó lýst því yfir, að
endurreisn Útvegsbankans í
óbreyttri mynd væri versti kostur-
inn, sem völ var á. Þótt Útvegs-
bankinn sé orðinn hlutafélagsbanki
að nafninu til, er hlutaféð enn allt
í eigu ríkisins (nánar tiltekið er það
ríkisins og Fiskveiðisjóðs, sem er
ríkisstofnun) og óvíst, hvemig fer
um sölu hlutafjár bankans að
óbreyttri skipan.
Jón Sigurðsson viðskiptaráð-
herra gagnrýndi þessi málalok í
nokkmm blaðagreinum á síðast-
liðnum vetri og hvatti til, að
vemlega yrði dregið úr banka-
rekstri ríkisins með endurskipu-
lagningu bankakerfisins og sölu
hluta þess til innlendra og jafnvel
erlendra einkaaðila. Þetta sjónar-
mið kemur fram í stefnuyfirlýsingu
ríkisstjómarinnar nýju, en þar seg-
ir, að dregið verði úr ábyrgð ríkisins
og afskiptum af bankarekstri og
lánastarfsemi og stefnt að sammna
banka og endurskipulagningu á
viðskiptabönkum í ríkiseign.
I. Samruni ríkisbanka
Þótt ógöngur Útvegsbankans
vegna viðskipta hans við Hafskip
og annarra vandræða hafi verið
kveikjan að þessum umræðum um
bankamál undanfarið, hefur ríkis-
bankakerfíð sætt margvíslegri
gagnrýni um margra ára skeið.
Þessi gagnrýni hefur einkum verið
af þrennum toga.
I fyrsta lagi hefur því oft verið
haldið fram, að rekstur margra
sviplíkra ríkisbanka hljóti að leiða
til ýmiss konar óhagræðis. Hér
hefur til dæmis verið átt við þann
tví- og þríverknað, sem hlýzt áf
því, að tveir eða þrír ríkisbankar
stundi sömu starfsemi án þess að
keppa hver við annan í raun og
vem og án þess að veita hver öðr-
um heilbrigt samkeppnisaðhald. Þá
hefur verið fundið að því, að ríkis-
bankamir reki óhóflega mörg
útibú, ekki sízt í Reykjavík, þar sem
ríkisbankamir hafa útibú við
Laugaveg 7, 77, 105 og 120, þótt
aðalstöðvar bankanna séu skammt
undan, í Austurstræti 5,11 og 19.
Þannig hefur þessi gagnrýni aðal-
lega beinzt að starfsmannahaldi og
húsbyggingum bankanna, en ekki
að ríkisbankarekstri sem slíkum.
Gamlar hugmyndir um sameiningu
Búnaðarbankans og Útvegsbank-
ans í hagræðingarskyni endur-
spegla sjónarmið af þessu tagi. Þar
að auki má ætla, að auknu bol-
magni í bankarekstri fylgi ekki
aðeins aukinn arður, heldur einnig
aukið öryggi og áhættuþor.
Þessar hugmyndir um hag-
kvæmni stórra rekstrareininga í
bankakerfínu em mjög umhugsun-
arverðar, einkum þó þegar bank-
amir era hver öðmm líkir í
aðalatriðum eins og verið hefur hér
í landi fram á allra síðustu ár.
Bankamir hafa lengstum búið við
takmörkuð samkeppnisskilyrði.
Þeir hafa sætt ákvörðunum ríkis-
3tjómarinnar og Seðlabankans um
innláns- og útlánsvexti og skipt
með sér verkum og viðskiptum
nokkum veginn í samræmi við
nafngiftir þeirra innan þess
ramma. Búast má við, að vaxandi
samkeppni milli bankanna í kjölfar
sífellt fijálslegri laga og reglna um
vaxtaákvarðanir og bankamál yfír-
leitt að undanfömu geti stuðlað að
meiri fjölbreytni og þar með betri
þjónustu (og meiri tilkostnaði) í
bankarekstri með tímanum. Þessi
þróun kann að draga eitthvað úr
kostum fækkunar og stækkunar
ríkisbankanna.
II. Efasemdir um
ríkisrekstur
í öðm lagi hefur orðið vart við
tortryggni gagnvart ríkisbönkun-
um íslenzku af því einu, að þeir
em reknir af ríkinu.
Þessi ótrú er að sumu leyti hug-
myndafræðileg og er sömu ættar
og ýmislegar efasemdir, sem em
uppi um erlend flugfélög í ríkis-
eign. Ótrúin helgast af þeirri
hugsun, að ríkisrekstur hljóti yfír-
leitt að vera óhagfelldari en
einkarekstur, af því að ríkisfyrir-
tæki lúti einatt vafasömum stjórn-
málahagsmunum, meðan einkafyr-
irtæki lúti ósviknum arðsemissjón-
armiðum. Ríkisbönkum sé til
dæmis ætlað að greiða fyrir óarð-
bæmm atvinnugreinum, sem ættu
heldur að leggja upp laupana, með
nákvæmlega sams konar rökum og
ríkisflugfélögum sé ætlað að
tryggja samgöngur til byggðar-
laga, sem annars gætu lagzt í auðn.
Þess vegna sé ríkisbönkum og
ríkisflugfélögum miklu hættara við
taprekstri heldur en sambærilegum
einkafyrirtækjum. Styrinn stendur
um, hversu mikill munur sé á hag-
kvæmni í ríkisrekstri og einka-
rekstri og hversu mikla fyrir-
greiðslu ríkisvaldið eigi að veita
atvinnugreinum og byggðarlögum
á kostnað almennings eða jafnvel
hvort þess háttar fyrirgreiðsla eigi
yfírhöfuð rétt á sér. Um þetta geta
menn deilt endalaust.
Hvað sem líður ágreiningi um
hugmyndafræði og stjómmál, hef-
ur hagfræðingum ekki tekizt
hingað til að komast að einhlítri
niðurstöðu um, hvor sé yfirleitt
hagkvæmari í einstökum greinum,
einkarekstur eða ríkisrekstur. Um
þetta efni er ekkert algilt lögmál
til og verður líklega aldrei. Ymis
rök, sem óþarft er að rekja hér,
og ýmsar athuganir, virðast þó
benda til margvíslegra yfírburða
einkareksturs í mörgum greinum.
Til dæmis hafa hagfræðingar
athugað ástralska bankakerfið og
borið saman rekstur eins ríkis-
banka og fímm einkabanka
gegnum tíðina, en þessir sex bank-
ar em langstærstir í Ástralíu og
sjá um meira en 90% af bankavið-
skiptum í landinu. Meginniðurstaða
þessa samanburðar var sú, að
einkabankamir hefðu tvennt fram
yfír ríkisbankann: þeir skiluðu
meiri hagnaði og væm áhættufús-
ari en ríkisbankinn. Þó er hugsan-
legt, að ágóði og áhættuþor
áströlsku einkabankanna stafi ein-
faldlega af því, að sumir þeirra em
stærri og sterkari en ríkisbankinn.
Svipaður samanburður hafði áður
leitt til þeirrar niðurstöðu, að einka-
rekstur ástralskra flugfélaga
skilaði meiri arði en ríkisrekstur.
III. Afkoma bankanna
Ein athugun eða tvær af þessu
tagi færir að sjálfsögðu ekki óyggj-
andi sönnur á eitt eða neitt, en
fróðlegt væri engu að síður að
skoða íslenzka bankakerfíð með
þessum hætti sem og önnur blön-
duð bankakerfí, til dæmis í
Frakklandi, í Ástralíu og á Nýja
Sjálandi. Sérstaklega gæti verið
lærdómsríkt að athuga afkomu
íslenzku ríkisbankanna aftur í
tímann eins og hún kemur fram í
hagnaði í hlutfalli við tekjur, eigið
Dr. Þorvaldur Gylfason
„Hverg-i í nágranna-
löndum okkar er þó
talið eðlilegt eða æski-
legt, að ríkið eigi og
stjórni 75% af banka-
kerfinu (þ.e. af við-
skiptabönkum og
sparisjóðum) eins og
hér. Þessu þarf að
breyta í betra horf til
samræmis við skynsam
leg rök og reynsiu
annarra þjóða.“
fé (þ.e. eignir að frádregnum skuld-
um) eða fjölda starfsmanna og
bera tölumar saman við sams kon-
ar upplýsingar um einkabankana
hér og erlendis. Þetta verk er óunn-
ið enn.
Þess er ekki kostur á þessu stigi
að kafa djúpt í reikninga viðskipta-
bankanna hér til að afla áreiðan-
legra upplýsinga um afkomu ólíkra
banka undanfarin ár. Grófur sam-
anburður á rekstrarhagnaði
bankanna í hlutfalli við tekjur, eig-
ið fé og starfsmannafjölda á
gmndvelli bankareikninga fyrir
árin 1983—86 getur þó trúlega
gefíð sæmilega vísbendingu um
afkomu bankanna þessi fjögur ár.
Samanburðurinn nær ekki lengra
aftur en til ársins 1983 vegna þess,
að reikningsskilavenjur viðskipta-
bankanna breyttust það ár við það,
að bankamir urðu skattskyldir.
Við þennan samanburð kemur í
ljós, að afkoma Landsbankans,
Búnaðarbankans og Iðnaðarbank-
ans var svipuð þessi ár. Raun-
vemlegur rekstrarhagnaður
þessara þriggja banka nam um 2%
af tekjum þeirra að meðaltali. Þetta
er þokkalegur árangur, þótt sum
fyrirtæki í öðmm greinum og ýms-
ir viðskiptabankar erlendis skili
meiri hagnaði. Það er eftirtektar-
vert, að Iðnaðarbankinn hefur í
fullu tré við stærstu bankana tvo,
og er hann þó tífalt minni að vexti
en Landsbankinn og þrefalt minni
en Búnaðarbankinn. Hagnaður
Verzlunarbankans var aðeins minni
þessi ár, eða um 1,5% af tekjum
að meðaltali, en hann er næstum
helmingi minni en Iðnaðarbankinn.
Meðalafkoma Samvinnubankans
og Alþýðubankans var lakari. Út-
vegsbankinn sýndi tap öll þessi ár
nema 1983.
Svipuð niðurstaða fæst, þegar
hagnaður bankanna er skoðaður
sem hlutfall af eigin fé þeirra.
Raunveralegur hagnaður Lands-
bankans, Búnaðarbankans og
Iðnaðarbankans nam um 6% til
7,5% af eigin fé þeirra að meðal-
tali 1983—86, og verður það að
teljast viðunandi ávöxtun umfram
verðbólgu. Hagnaður Verzlunar-
bankans var um 3,5% af eigin fé
að meðaltali þessi ár. Hins vegar
var eigið fé Utvegsbankans næst-
um orðið að engu í árslok 1986.
Um eiginfjártölur bankareikning-
anna, bæði eignamat og skuldaskil,
þarf þó að hafa ýmsa fyrirvara, sem
of langt væri að rekja hér.
Tölurnar að framan er hægt að
túlka á ýmsa vegu, svo langt sem
þær ná. Sumir kunna að skoða þær
sem staðfestingu á því, að tveir
stærstu ríkisbankamir hafí staðið
sig með prýði þetta tímabil. Eins
væri með nokkmm rökum hægt
að leggja þær út á þann veg, að
Iðnaðarbankinn og Verzlunarbank-
inn gætu skilað a.m.k. jafnmiklum
hagnaði og Landsbankinn og Bún-
aðarbankinn og jafnvel meiri, ef
þeir væm jafnstórir og nytu þannig
sömu stærðarhagkvæmni í rekstri
og ríkisbankamir. Um þetta er þó
ekki hægt að fullyrða að svo komnu
máli.
IV. Áhrif stjórn-
málamanna
Þriðja efasemdin um ríkisbanka-
rekstur er skyld báðum hinum fýrri
og vegur reyndar þyngst í mínum
huga. Hún er sú, að styrkur ríkis-
bankanna í fjármálakerfinu hér á
landi hafi verið óeðlilega mikill og
beint efnahagslífinu í landinu inn
á þjóðhagslega óhagkvæmar braut-
ir í sumum greinum. Ríkisbankarn-
ir þrír, Landsbankinn, Útvegs-
bankinn og Búnaðarbankinn, hafa
séð um nálægt 75% af bankavið-
skiptum landsmanna undanfarin
ár (og enn meira áður fyrr), meðan
einkabankar og sparisjóðir hafa séð
um aðeins fjórðung. (Hér er átt við
það, að ríkisbankamir áttu í árslok
1985 um þijá íjórðu hluta af heild-
areignum viðskiptabanka og spari-
sjóða.) Bein og óbein áhrif
stjómmálaflokkanna á bankastarf-
semi hafa því verið mikil í skjóli
þessara stærðarhlutfalla, bæði með
skipan bankaráða og ráðningu
bankastjóra úr hópi stjómmála-
manna og annarra trúnaðarmanna
stjómmálaflokkanna í stómm stíl
og með ýmislegum beinum og
óbeinum afskiptum af störfum
þeirra.
Að sjálfsögðu geta stjórnmála-
menn líka haft veraleg áhrif á
starfsemi einkabanka með löggjöf
og reglugerðum eins og tíðkast víða
með þjóðum, sem búa við hreint
einkabankakerfi (eins og t.d. í
Bandaríkjunum, Japan eða Nor-
egi). Þó virðist ljóst, að stjóm-
málaflokkar hafa miklu betri
skilyrði til að skipta sér af banka-
rekstri í ríkisbankakerfi en í
einkabankakerfi. Ég hygg, að við-
horfí margra íslenzkra stjómmála-
manna til bankamála allt fram á
okkar daga sé vel lýst með orðum
Ólafs Thors fyrram forsætisráð-
herra í bréfí til bróður hans fyrir
30 ámm, en þar lýsir Ólafur
áhyggjum af áformum þáverandi
ríkisstjómar um að „svipta sjálf-
stæðismenn yfírráðum yfír bönkun-
um“ (orðrétt tilvitnun; sjá rit
Matthíasar Johannessen ritstjóra
um Ólaf Thors, 1981, 2. bindi, bls.
277).
V. Neikvæðir raunvextir
Um þessi ítök og afskipti stjórn-
málamanna af bankamálum má
nefna ýmis dæmi frá síðustu ámm.
Mér virðist í fyrsta lagi líklegt,
að vextir hefðu lagazt fyrr og bet-
ur að markaðsaðstæðum, ef hér
hefðu verið starfandi öflugri einka-
bankar við hlið ríkisbankanna,
þegar verðbólgan rauk upp úr öllu
valdi á sínum tíma. Raunvextir
vom mjög neikvæðir í mörg ár eins
og menn vita, svo að stórfé
streymdi frá sparifjáreigendum
(einkum einstaklingum) til lántak-
enda (einkum fyrirtækja), meðan
stjómmálaflokkamir tókust á um
vaxtastefnuna. Þannig gátu fyrir-
tæki hagnazt um háar Ijárhæðir á
kostnað einstaklinga. Margir ein-
staklingar (t.d. húsbyggjendur)
auðguðust líka á annarra kostnað
eins og allir vita. Auk þess er eng-
inn vafí á því, að neikvæðir
raunvextir hvöttu til hvers kyns
eyðslu og óhagkvæmrar ijárfest-
ingar, drógu vemlega úr innlendum
spamaði og ýttu þannig enn frekar
undir erlenda skuldasöfnun og þrá-
láta verðbólgu í landinu.
Nærri má geta, hversu eftirsótt
bankalán vom við þeim vildarkjör-
um, sem vom í boði, og hversu
mikið geðþóttavald var í höndum
þeirra, sem veittu lánin. Margir
stjómmálamenn höfðu augljósan
hag af neikvæðum raunvöxtum,
því að þeir gátu neytt áhrifa sinna
í bankakerfinu til að beina niður-
greiddum útlánum í þóknanlegan
farveg, svo sem til ýmissa útvegs-
fyrirtækja og búnaðarverkéfna um
landsins breiðu byggð. Sama gilti
að sjálfsögðu um gjaldeyris-
skömmtunina á haftaáranum hér
fram til 1960 ekki síður en í fjöl-
mörgum fátækraríkjum og einræð-
isríkjum nútímans, og sama á enn
við um skömmtun næstum allra
skapaðra hluta í Sovétríkjunum og
öðmm kommúnistaríkjum á okkar
dögum. Öllu slíku veldi fylgja mikl-
ir hagsmunir og hætta á sóun og
spillingu. Þess háttar veldi er ævin-
lega erfitt að hnekkja. Af þessu
virðist auðvelt að skilja, hvers
vegna hver ríkisstjórnin á eftir
annarri hefur heykzt á að breyta
bankakerfinu.
En þetta er ekki eina ástæðan
til þess, að líklegt megi telja, að
vextir hefðu lagazt fyrr og betur
að verðbólgunni á sínum tíma, ef
einkabankar hefðu verið öflugri.
Mér þykir sennilegt, að þau mark-
aðs- og sparifjárverndarsjónarmið,
sem nú þykja yfírleitt sanngjöm
og skynsamleg í vaxtamálum,
hefðu náð fram að ganga fyrr, ef
fleiri þaulvanir bankamenn og
slyngir fjármálamenn af því tagi,
sem einkabankar í útlöndum velja
venjulega til forystu, hefðu stýrt
ríkisbönkunum hér. Engin sérstök
ástæða er til að ætla, að miklir
stjómmálahæfileikar reynist mjög
vel við bankastjóm, enda em við-
fangsefni bankastjóra og stjórn-
málamanna gerólík. Þetta á við í
sívaxandi mæli. Eftir því sem
bankastarfsemi verður fjölbreyttari
og flóknari og samkeppni milli
banka og annarra fjármálastofnana
eykst, hljóta bankar að gera sífellt
meiri og margvíslegri kröfur til
stjómenda sinna. (Stjómmálamenn
em sjaldan fengnir til að stýra við-
skiptabönkum í útlöndum.)
VI. Afurðalán
Annað dæmi má nefna um
óheppileg áhrif stjómmálamanna á
bankamál, og það er afurðalána-
kerfíð, sem var við lýði hér þangað
til 1985. Þessu sjálfvirka kerfí var
aðallega ætlað að tryggja framleið-
endum sjávar- og landbúnaðaraf-
urða sjálfkrafa fyrirgreiðslu í
viðskiptabönkunum vegna óseldra
afurða. Bankamir fengu svo sjálf-
krafa fyrirgreiðslu í Seðlabank-
anum vegna þessara viðskipta. í
reynd var þetta þannig, að fisk-
framleiðendur og bændur áttu kost
á eins konar sjálfsafgreiðslu í
Seðlabankanum og það við lægri
vöxtum en öðmm viðskiptavinum
bankanna var gert að greiða.
Nærri má geta, hvort þetta
skipulag kynti ekki undir offram-
leiðslu í landbúnaði, ofbeit til sveita
og ofveiði til sjós. Þetta sjálfsaf-
greiðslukerfí dró þar að auki
vemlega úr getu Seðlabankans til
að hafa hemil á peningaþenslu og
spillti þannig fyrir viðleitni bankans
til að halda verðbólgu í skefjum.
Afurðalánakerfið gekk beinlínis í
berhögg við bankatæknileg sjónar-
mið um stjóm peningamála.
Undirrót afurðalánakerfisins var
fyrst og fremst velvild stjómmála-
manna í garð sjávarútvegs og
landbúnaðar (og iðnaðar í minni
mæli), en hollustunni fylgdi því