Morgunblaðið - 11.05.1993, Blaðsíða 20

20
MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 11. MAI 1993
Sljómmál, siðferði
og „hin æðri ábyrgð“
eftir Sigrúnu
Davíðsdóttur
Ekki er daglegt brauð að danskir
ráðherrar segi af sér, en gerist þó
einstaka sinnum. Og danskir emb-
ættismenn eru heldur ekki heilagar
kýr, heldur verða stundum að láta
af embætti vegna gagnrýni á emb-
ættisverkin. Eru Danir þá á svona
háu siðferðisstigi að þeir þoli ráð-
herrum sínum og embættismönnum
engin frávik frá þröngum vegi
dyggðarinnar? Um siðferðisþrekið
má deila, en þeir eru að minnsta
kosti meðvitaðir um að þessir aðilar
verða að halda sér innan ákveðins
ramma. En stundum getur líka læðst
að manni sá grunur að siðferðismál-
in séu notuð í pólitískum tilgangi.
Þó hinn formlegi rammi íslenskra
og danskra stjórnmála sé um margt
líkur hafa skapast ólíkar venjur um
margt, svo yfirbragð danskra og ís-
lensKrastjórnmála er að mörgu leyti
fjarska ólíkt. Hér á eftir verður drep-
ið á nokkur atriði í þessu sambandi.
Gæti mál hliðstætt
Tamilamálinu komið upp á
íslandi?
Tamílamálið hefur sett svip sinn
á dönsk stjórnmál undanfarin ár og
enn er ekki bitið úr nálinni með
það. Upptök málsins voru þau að á
árinu 1988 höfðu umboðsmanni
danska þingsins borist kvartanir frá
nokkrum lögfræðingum fyrir hönd
tamílskra skjólstæðinga þeirra.
Tamílarnir, sem voru pólitískir
flóttamenn, höfðu sótt um leyfi til
að fá fjölskyldur sínar til Danmerk-
ur, eins og dönsk lög heimiluðu þeim,
en fengu ekkert svar. Umboðsmað-
urinn ákvað þá að kanna almennt
hvernig málum Tamílanna væri
háttað, ekki bara þeirra er höfðu
kvartað, og komst þá að því að leyf-
in lágu óafgreidd í ráðuneytinu. Nið-
urstaða hans var að ráðuneytið bryti
lög með því að afgreiða ekki leyfin.
Athyglin beindist þá að dómsmála-
ráðherranum Erik Ninn-Hansen.
Þegar endanleg skýrsla umboðs-
mannsins kom fram í mars 1989 var
búið að skipta um dömsmálaráð-
herra og farið að afgreiða beiðnir
Tamílanna. Poul Schluter forsætis-
ráðherra gerði grein fyrir málinu,
auk þess sem þingmenn höfðu um-
boðsmannsskýrsluna. Vorið 1990
blossuðu umræður um málið aftur
upp eftir að Ninn-Hansen sagði í
sjónvarpsþætti að öll stjórnin bæri
ábyrgð á að Tamílaumsóknirnar
voru ekki afgreiddar. Mið-demó-
krataflokkurinn fór þá fram á rann-
sókn til að vera hreinsaður af sam-
ábyrgð í að hafa hindrað afgreiðsl-
una. Sumarið 1990 var stjómin til-
neyjld að fyrirskipa rannsókn á af-
greiðslu Tamílaumsóknanna. Jafn-
aðarmannaflokkurinn var ekki
ánægður með að aðeins yrði athugað
hvað gerðist fram að því að farið
var að afgreiða umsóknirnar í janúar
1989, heldur fór fram á að athugað
yrði hvað gerðist eftir þann tíma,
nefnilega hvort reynt hefði verið að
þagga málið niður. Stjórnin neyddist
því til að bæta þessu við í janúar
1991. Það var þessi umfangsmeiri
rannsókn sem gerði að verkum að
Schluter neyddist til að segja af sér
nú í janúar.
Fyrsta stig málsins var því að
umboðsmaður Þjóðþingsins benti á
að dómsmálaráðuneytið afgreiddi
ekki umsóknir, sem lög kváðu á um
að ætti að koma til móts við. Um-
boðsmaður danska þingsins starfar
nákvæmlega eins og sá íslenski, því
lög um íslenska umboðsmanninn eru
sniðin eftir þeim dönsku. Norski
umboðsmaðurinn starfar einnig eftir
sambærilegum lögum. Ef danska
þingið hefði gert það sama við tam-
ílaskýrslú umboð'-mannsins og ís-
lenska þingið gerir við skýrslu ís-
lenska umboðsmannsins, hefði mál-
inu sennilega ekki verið hreyft meir.
Dómsmálaráðherrann, sem ekki af-
greiddi leyfin, var komið í annað
starf, það var farið að afgreiða leyf-
in og allt orðið slétt og fellt.
Umboðsmaðurinn —
varðhundur á kerfið
Starf umboðsmannsins felst í því
að vera trúnaðarmaður þingsins
hvað varðar stjórnsýsluna. Hann
fylgist því með hvernig ráðuneyti
og önnur embætti ríkis og sveitarfé-
laga starfa. Hann getur bæði gert
athuganir upp á eigin spýtur, eftir
því sem honum þykir tilefni til, en
einnig getur fólk snúið sér til hans
og hann þá athugað einstök mál,
ef ástæða þykir. Um-
boðsmaðurinn er ekki
yfir þinginu á neinn
hátt og getur almennt
ekki gagnrýnt lög
þess. Umboðsmaður-
inn gagnrýnir ekki
einstaklinga og störf
þeirra, heldur hvernig
einstök embætti leysa
verk sitt af hendi. Ef
hann til dæmis gagn-
rýnir ráðuneyti fyrir
að svara seint leitar
hann ekki uppi þann,
sem svara átti, heldur
gagnrýnir ráðuneytið
almennt fyrir seina-
ganginn.
Umboðsmaðurinn skrifar skýrslur
um einstök mál sem hann afgreiðir
og fyrir hvert ár er tekin saman
skýrsla umboðsmanns og lögð fyrir
þingið. Ef mjög alvarleg mál koma
upp getur umboðsmaðurinn strax
haft samband við þingið. Þegar
umboðsmaðurinn danski gerði at-
hugasemd við Tamílaafgreiðsluna
notaði hann ekki þessa heimild. Hins
vegar notaði hann sér að sú venja
hefur komist á að hann fundar mán-
aðarlega með laganefnd þingsins
vegna mála sem honum þykja þýð-
ingarmikil. Venjulega eru það um
fjögur mál á mánuði og Tamílamálið
féll undir þann flokk, svo þingið fékk
strax skýrslu um málið á sínum tíma.
Danski umboðsmaðurinn fundar auk
þess með laganefndinni einu sinni á
ári, þegar hann leggur ársskýrslu
sína fram. Venjulega eru einhvetjar
fyrirspurnir og umræður, en engin
sérleg átök. Hins vegar getur þingið
síðan ákveðið að athuga einstök mál
betur, krefja viðkomandi ráðuneyti
eða aðra skýringa, en það er um-
boðsmanninum algjörlega óviðkom-
andi. Ef svo fer, hefur hann vakið
athygli á einhveiju sem betur má
fara, þar sem þingið álítur ekki nóg
að leiðrétta bara eða hætta, heldur
vill frekari úttekt.
Þau mál, sem íslenski umboðs-
maðurinn hefur haft afskipti af líkj-
ast að ýmsu leyti dönsku málunum.
Með dönskum augum séð eru ís-
lensku málin mörg hver nokkuð al-
varleg. Tamílamálið spratt upp af
því að ráðuneytið dró úr hömlu að
veita ieyfí, sem lög kváðu á um.
Stór málaflokkur íslenska umboðs-
mannsins er dráttur á að stjórnvöld
svari borgurunum. Yfirskattanefnd
er til dæmis skyldug samkvæmt lög-
um að úrskurða kæru sex mánuðum
eftir að hún berst. í einu máli, sem
umboðsmaður tók fyrir, dróst af-
greiðsla í rúma átján mánuði, eða
þrefaldan frest. Þó umboðsmaður
væri fullur skilnings á erfiðleikum
embættisins þótti honum þetta lang-
ur dráttur. Annað dæmi úr skýrslu
hans er að menntamálaráðuneytið
dró í eitt ár og tíu mánuði að svara
bréfi nokkru. Svarið var fjórar línur.
Annað dæmi um álvarleg mái er
þegar embætti taka gjald fyrir þjón-
ustu, án þess að hafa heimild til
þess. Dæmi um þetta er að tollyfir-
Anders Fogh Rasmussen umkringdur fréttamönnum
Erik Ninn-
Hansen
Poul Schliiter
völd skylduðu innflytjendur til þess
að skila tollskýrslum á eyðublöðum
embættisins og tóku greiðslu fyrir
eyðublöðin. Umboðsmaður kannaði
málið og taldi meðal annars að mið-
að við kostnað af gerð eyðublaðanna
bæri að líta á þann hluta endur-
gjaldsins, sem færi fram úr kostnaði
við gerð þeirra, sem skatt. Þar sem
engri skattlagningarheimild í skiln-
ingi 40. og 77. greinar stjórnarskrár-
innar var fyrir að fara taldi umboðs-
maður skattheimtuna óheimila.
í umr'æddu máli tók umboðsmað-
ur einnig til athugunar hvort heim-
ilt væri að taka þjónustugjald fyrir
eyðublöðin, sem svaraði til kostnaðar
við gerð þeirra. Hann taldi að ganga
yrði út frá þeirra grundvallarreglu
að almenningur þyrfti ekki að greiða
sérstakt gjald fyrir afgreiðslu eða
úrlausn stjórnvalda, nema annað
öðruvísi væri kveðið á um í lögum.
Meginreglan væri sú að lög þyrfti
að setja til að gjald mætti taka fyr-
ir þjónustu, sem hefði verið veitt
almenningi að kostnaðarlausu eða
byggt hefði verið á í lögum að veita
skyldi endurgjaldslaust. Hvorki í
tollalögunum né öðrum lögum væri
fjármálaráðherra veitt heimild til
þess að ákveða að tekið skyldi endur-
gjald fyrir umrtedd eyðublöð. Taldi
umboðsmaður að samkvæmt þeirri
grundvallarreglu að stjórnsýslan
væri lögbundin, þyrfti skýra laga-
heimild til þess að heimta mætti úr
hendi skattþegnanna endurgjald á
kostnaði af ákveðnum þáttum í
skattheimtu ríkisins. Þar sem slíkri
lagaheimild væri ekki fyrir að fara
væri óheimilt að taka þjónustugjald
fyrir umrædd tollskýrslueyðublöð.
Með öðrum orðum mátti ekki taka
krónu fyrir blöðin.
Annað dæmi um óleyfilega gjald-
töku var þegar fjármálaráðuneytið
hækkaði gjald fyrir leyfi til málflutn-
ings fyrir héraðsdómi úr fjórum í
fimmtíu þúsund. Ráðuneytið rök-
studdi gjaldið með skírskotun til
skattalegra sjónarmiða um almenna
tekjuöflun. Umboðsmaður sagði það
óheimilt, því engin heimild væri fyr-
ir því í lögum og lagði til að þeir
sem greitt hefðu hækkaða gjaldið,
fengju það endurgreitt. Menn geta
svo spurt sig hvort eðlilegt sé að
ráðuneyti leggi hvað eftir annað
gjöld á borgarana, án þess að þau
standist að lögum.
Umboðsmaður Alþingis hefur
einnig gert athugasemd við ráðningu
utanríkisráðuneytis í ákveðna stöðu.
Niðurstaða hans var að ráðningin
bryti í bága við lög og vandaða
stjórnsýsluhætti. Um leið vakti hann
athygli þingsins og fjármálaráðherra
á að í lögum væri ekki viðhlítandi
heimild til miskabóta þegar stjórn-
völd brytu rétt á mönnum við stöðu-
veitingar. Sennilegt er að slíkt mál
hefði vakið athygli danska þingsins
og komið af stað umræðu um stöðu-
veitingar hjá hinu opinbera. Endur-
teknar misfellur í stjórnsýslu hjá
sömu ráðuneytum eða öðrum stofn-
unum gætu einnig vakið upp spurn-
ingar um hvernig embættisfærslunni
sé yfirleitt háttað á þeim bæ.
Ábyrgð og ávítur
Alþingi hefur fram að þessu ekki
rætt skýrslu umboðsmannsins sér-
Sigrún Davíðsdóttir
„ Af hverju segja ís-
lenskir ráðherrar
aldrei af sér? Af því að
þeir gefa ekkert tilefni
til þess? Spurningunum
er vandsvarað, en burt-
séð frá tilefnum liggur
skýringin í ólíkum að-
stæðum og því að póli-
tískar hefðir á Islandi
eru aðrar en í Dan-
mörku.“
staklega, en í vetur voru skýrslur
umboðsmannsins fyrir 1990 og 1991
ræddar í þinginu. Allsheijarnefnd
fékk þær til meðferðar og á vegum
hennar hafði Björn Bjarnason al-
þingismaður framsögu um þær. í
ræðu sinni kom hann meðal annars
inn á hvort ekki yrði að ganga ríkt
eftir að stjórnvöld svöruðu öllum
erindum greiðlega og gerðu grein
fyrir orsökum, ef dráttur yrði á svari.
„Slíkir stjórnsýsluhættir eru nauð-
synlegt skilyrði eðlilegra samskipta
almennings og stjórnvalda og þess
trausts sem stjórnvöld verða að njóta
hjá almenningi."
Væntanlega er umfjöllunin um
skýrslurnar fyrsta skrefið í átt til
þess að þingið taki að ræða skýrslur
umboðsmanns, ekki til að deila út
refsingum og ávítum, heldur til að
umræðan efli skilning á vandamál-
unum og komið verði í veg/yrir að
sambærileg mál komi upp. í stjórn-
sýslunni dönsku er enginn vafi á að
starfsfólkið er meðvitað um að vökul
augu umboðsmannsins fylgja því.
Ef Alþingi sýnir starfi umboðsmanns
síns vakandi áhuga, skilar það sér
fljótt út í sjórnsýsluna. Alþingi er
mikilvægur bakhjarl umboðsmanns-
ins. Nú þegar tekið er að ræða
skýrslu hans, gæti það síðar beint
ábendingum til ráðuneyta og ann-
arra aðila og þannig stutt viðleitni
hans.
Embætti umboðsmanns Alþingis
var komið á 1987. í fyrstu skýrslu
sinni 1988 benti hann á að engin
íslensk stjórnsýslulög væru til.
Stjórnsýslulög taka til stjórnsýslu
ríkis og sveitarfélaga. í þeim eru
reglur um málsmeðferð, til dæmis
að þessir aðilar eigi að svara innan
ákveðins tíma, að þeir eigi að
rökstyðja ákvarðanir sínar, að
starfsmaður megi ekki hafa mál
skyldmenna eða tengdafólks til með-
ferðar eða fjalla um mál, þar sem
hann á beinna hagsmuna að gæta
og fleira í þeim dúr. Nokkrum sinn-
um hafa verið gerðar tilraunir á
Alþingi til að koma slíkum lögum
á, en aldrei verið pólitískur vilji til
að koma þeim í gegn. Nú er nýbúið
að leggja fram frumvarp um stjórn-
sýslulög og það er til meðferðar í
þinginu. Þegar haft er í huga að
ekki hefur vantað lögfræðinga í hóp
alþingismanna má teljast undarlegt
að slík lög skuli ekki vera til. Meðal
lögfróðra eru skiptar skoðanir um
hvort frumvarpið gangi nógu langt,
en það sjónarmið varð ofan á að
hafa frumvarpið raunhæft, þannig
að farið yrði eftir því. Ekki þótti til
dæmis raunhæft að skylda íslensk
yfirvöld í öllum tilvikum til að fylgja
sömu reglum og gilda í Danmörku.
Starf umboðsmanns felst fyrst og
fremst í að vekja athygli á því sem
aflaga fer í stjórnsýslunni. Það er