Morgunblaðið - 05.03.1997, Síða 25

MIÐVIKUDAGUR 5. MARZ 1997 25
Skýrsla sjávarútvegsnefndar OECD um fiskveiðistjórnun
Opið aðgengi leiðir
til lélegrar afkomu
Hópur fískihagfræðinga hefur unnið að
skýrslugerð á vegum OECD um fískveiði-
stjómun. Hjörtur Gíslason hefur kynnt sér
skýrsluna. Þar kemur meðal annars fram að
veiðistjómun með heildarkvótum eða sóknar-
takmörkunum sé í flestum tilfellum óheppileg.
Kvótakerfí skili að öllum líkindum beztum
árangri, en því fýlgi einnig ýmsir vankantar
sem nauðsynlegt sé að sníða af því.
HEFÐBUNDIN stjómunar-
kerfi sem byggja t.d. á
heildarkvótum með opnu
aðgengi, bæði fræðilega
og í framkvæmd, leiða til lélegrar
efnahagslegrar afkomu. Þetta eru
niðurstöður rannsókna hóps á vegum
- Beiting heildarkvóta kom al-
mennt ekki í veg fyrir ofnýtingu
stofna. Ástæður þessa kunna,
hins vegar, að felast í því hve
miklar veiðar voru leyfðar og
einnig brotalamir í því að reglum
sé fylgt.
OECD um fiskveiðistjórnun í þeim Könnunin náði til fiskveiða þar sem
löndum, sem aðeild eiga að stofnun- einungis heildarkvóta var beitt og
inni. Niðurstöðumar gefa einnig vís- einnig þar sem heildarkvóta í sam-
bendingar um að til þess að taka á hengi við aðrar stjórnunaraðgerðir
þessum vandamálum sé nauðsynlegt var beitt, en hið síðara er algengara.
að beita stjórnunarkerfi er byggir á Niðurstöðurnar gefa til kynna að sé
réttindum, það er að segja framselj- heildarkvótakerfi ekki beitt í sam-
anlegum kvótum, kvótum á skip og hengi við eignarrétt, ráði heildar-
nýtingarrétti á tiígreindum svæðum. kvótakerfið ferðinni.
Slík stjórnun hefur þó ýmis vand- R á slfln
kvæði í för með sér að mati hópsins. P
Hér á eftir verður gripið niður í Gert er ráð fyrir árangursríkri
skýrslu hópsins, þarsemíjallaðerum vemdun fiskistofna við beitingu
helztu aðferðir við fiskveiðistjórnun, kvóta á skip. Niðurstöður slíks kerf-
þeim lýst og kostir þeirra og gallar is fela í sér að kapphlaup við veiðar
eru metnir: á sér ekki stað, öryggi við fiskveið-
TT„;i.inrkvAt„r arnar eykst, hliðarafli minnkar, veið-
arfæravandkvæði og tjón minnkar,
Heildarkvóti setur ákveðið þak á efnahagslegur stöðugleiki eykst og
afla (yfirleitt miðað við landaðan gæði afla, sem landað er, eru betri.
afla), sem heimilt er að veiða úr Þau félagslegu og stjórnunarlegu
ákveðnum stofnum og á ákveðnum atriði, sem búist er við, eru andstaða
tímabilum. við kvóta á skip, möguleg úthlutun-
Þess er vænst að verndun auðlind- arvandkvæði, aukin vandkvæði í eft-
arinnar náist með heildarkvóta, irfylgni og aukinn kostnaður við
þ.e.a.s. ef miðað er við að fyrirliggj- hana.
andi séu réttar upplýsingar um stofn- Ef kvótarnir eru framseljanlegir,
ana og að heildarkvóti sé ákveðinn er gert ráð fyrir lægri rekstrarkostn-
og farið eftir honum. Útgerðirnar aði, bættri nýtingu stofna, betra fjár-
gera ráð fyrir því að afleiðing heild- festingarumhverfi, aukinni gæða-
arkvóta sé aukið kapphlaup á miðin. flokkun, lægri tekjum áhafnar, minni
Styttri vertíðir, verri hráefnisgæði, veiðigetu og auknum hagnaði. Fé-
aukinn hliðarafli og úrgangur, minna lagslegu og stjórnunarlegu þættirnir,
öryggi á vinnustað og aukið veiðar- sem búast má við, eru minnkandi
færatjón eru þættir sem búist er við atvinna við fiskveiðar, kvótar færist
sem afleiðing aukins kapps við fisk- á færri hendur og litlum skipum
veiðarnar. fækkar mjög.
T fUkverfl Niðurstöðurnar varðandi kvóta á
^ skip og framseljanlega kvóta eru
Þegar horft er til markaðsmála, eins og hér segir:
er gert ráð fyrir að árstíðabundin - Kerfi sem byggir á kvótum á
markaðsmettun og lægra fiskverð skip er virk aðgerð til þess að
eigi sér stað, of mikil veiði- og hafa stjórn á nýtingu stofna,
vinnslugeta, aukin sóun, lægra fisk- útrýmir kapphlaupi við veiðar
verð vegna verri gæða, minni efna- og þar með hliðaráhrifum slíks
hagslegur stöðugleiki, og aukin at- kapphlaups, eykur hagræðingu
vinna, jafnvel þótt í þessu felist mik- og hagnað, og dregur úr stærð
ið dulið atvinnleysi. Félagslegar og fiskveiðiflotans.
stjómunarlegar niðurstöður era m.a. — Niðurstöðurnar leiða einnig í ljós
minni eftirfylgnikostnaður -------------------- að kvótar á skip orsaka
og auknar kröfur um upp- Kostnaður VÍð mikil vandkvæði sem fel-
lýsingar til þess að unnt veiðar cq ast' úthlutun kvóta, eftir-
sé að ákvarða viðeigandi . . fylgni kerfisins og að regl-
heildarkvóta. Þar að auki ^ ur séu virtar.
getur heildarkvótakerfi 11 - Kvótar á skip og fram-
leitt til versnandi tölfræðilegra seljanlegir kvótar fela í sér sér-
skýrslugerða og erfitt getur verið að
ákveða hvenær eigi að hætta veiðum.
Niðurstöður könnunarinnar varð-
andi heildarkvóta era eins og hér
segir:
- Fiskveiðistjórnun með heildar-
kvóta leiðir greinilega til of stórs
flota, styttri vertíða og sveiflu-
kenndra landana.
- Greinilegt er að kostnaður við
veiðar og vinnslu eykst.
- Jafnvel þótt kostnaður vegna í þessum efnum, geta ekki uppskorið
framkvæmdar (eftirfylgni) hafi eins og til er sáð með fyrri vemdun-
aukist þegar um var að ræða araðgerðum.
framseljanlega kvóta, kom í ljós Skoðuð var reynsla íjölmargra ,
að útgerðirnar voru oftar en alþjóðlegra fiskveiðistjórnunarsam-
ekki reiðubúnar til þess að greiða taka og reynt var að meta líffræði-
þann aukakostnað. lega og efnahagslega virkni alþjóð-
legra stjómunaráætlana, og reynt
„,. , , , . var að skilgreina í hvaða mæli sam-
S oknartakmarkamr starfið gelfk upp
Sóknartakmarkanir fela í sér tak- í flestum tilvikum sýndu niður-
markaðar fiskveiðiheimildir (sem stöðurnar, sem fengnar vora varð-
setur hömlur á fjölda skipa), sókn- andi reynslu valinna alþjóðlegra fisk-
arkvóta (sem setur hömlur á fjölda veiðisamtaka, að margir fiskstofnar
veiðarfæra og þann tíma sem þau sem nýttir eru, voru ekki nægjanlega
eru í sjónum), og veiðarfæra- og verndaðir og að veiðum úr þeim var
skipatakmarkanir (sem setja hömlur ekki nægjanlega stjórnað vegna þess
á stærð og aðra þætti er varða hvert að eftirlit með sókn tókst ekki sem
skip). skyldi. Þetta á bæði við um stofna
Almennt er gert ráð fyrir því að sem fara á milli lögsaga ríkja og era
takmarkaðar fiskveiðiheimildir leiði á mikilli hreyfíngu milli hafsvæða. í
til verndunar auðlindarinnar. Meðal síðara tilvikinu hefur misheppnuð '
útgerða er gert ráð fyrir því að tak- sóknarstjómun orðið enn verri vegna
markaðar fískveiðiheimildir dragi tilkomu nýrra aðila, er veiða úr við-
nokkuð úr kapphlaupi við fiskveið- komandi stofnum, og vegna ósamn-
arnar, að verð og hagnaður geti ingsbundinna aðila. En, flestir þeirra
aukist, að þær auki hagkvæmni, og þátta, sem endurskoðaðir voru, gáfu
að sóknarkostnaður muni aukast, til kynna að verndunaraðgerðir hafa
sem aftur leiði til ofíjármögnunar tilhneigingu til þess að hljóta sam-
ef ekki er gripið til aðgerða með virk- þykki löngu eftir að viðkomandi
um sértækum sóknar- og magntak- stofn hefur verið ofveiddur og þar
mörkunum. En, við aðstæður þar af leiðir að slíkar aðgerðir era ekki
sem ekki era miklir möguleikar á fullnægjandi til þess að taka á vand-
að grípa til aðgerða er koma í stað anum.
sóknartakmarkana og þegar um er Aðrar niðurst8ður
að ræða íjolstofnaveiðar, er gert rað
fyrir því að takmarkaðar fískveiði- Grandvallarbreytingar á stjórnun-
heimildir geti leitt til jákvæðra efna- arkerfínu, t.d. á kerfi sem byggir á
hagslegra niðurstaðna. Ekki er gert réttindum (framseljanlegir kvótar,
ráð fyrir miklu, eða yfirhöfuð kvótar á skip og veiðiréttindi á sér-
nokkra, frákasti lélegra fiska eða stökum svæðum) geta leitt til krafna
rangri skýrslugerð um veiðarnar. um miklar skipulagsbreytingar. Lík-
Félagslegar og stjórnunarlegar nið- lega leiðir árangursrík endurskipu-
urstöður eru m.a. lítill framkvæmda- lagning til umtalsverðrar minnkunar
kostnaður og vandkvæði, úthlutun- umframgetu í sjávarútvegi. í þessu
arvandi er lítill, sem og hætta á felst hvati til umbóta til langs tíma
mismunun, og andstöðu sjávarút- litið, þ.e., getu til þess að veiða sama
vegsins. magn með minni mannafla og lægri
Niðurstöður könnunarinnar varð- fjárfestingum, en til skamms tíma
andi sóknartakmarkanir eru eins og litið getur slík endurskipulagning
hér segir: hamlað umbótum.
- Takmarkaðar fískveiðiheimildir Fyrsta mikilvæga skrefið í því að
leiða til offjármögnunar og auk- færa veiðarnar frá því að vera opnaf^
ins nýtingarkostnaðar, en í öllum til veiðistjórnunar er byggir á
mörgum tilvikum ruglaði heild- réttindum, er að skilgreina hags-
arkvóti þessar niðurstöður. munaaðila. Næsta skrefíð er að
- Niðurstöðurnar gefa til kynna stofna ein eða fleiri samtök hags-
vissa ástæðu til þess að ætla að munaaðila til þess að fjalla um veiði-
vænta megi vandkvæða varðandi stjórnunarmál. Þriðja skrefið er að
framúthlutun kvóta, en samt skipuleggja slík samtök kerfísbundið
voru þær ekki nógu afgerandi og að veita þeim sérstök lagaleg
til þess að draga megi þá álykt- réttindi og ábyrgð. Þessar aðgerðir
un með neinni vissu. stuðla að að hagsmunaaðilar geri sér
- Niðurstöðurnar styðja þær vænt- aukna grein fyrir ábyrgð sinni varð-
ingar að sóknarkvótar geti leitt andi auðlindina.
til offjármögnunar, aukins nýt- fí. v„rkefni
mgarkostnaðar og aukins fram- J
kvæmdakostnaðar. Niðurstöðumar, sem sérfræðinga-
- Takmarkaðar veiðiheimildir hópurinn skoðaði, veita vísbendingar
virðast ekki stemma stigu við um brýn verkefni þeirra er sinna
ofveiðum. stefnumótun og aðila sem ábyrg^
Alhinflletrar bera a fiskveiðistjórnun.
stiórnunaraðeerðir Hópurinn er sammála um að hefð-
sqornunaraogermr bundjn stjórnunarkerfl sem byggja
Stjómun alþjóðlegra samtaka á t.d. á heildarkvótum með opnu að-
nýtingu fiskistofna er almennt mun gengi, bæði fræðilega og í fram-
erfiðari en fískveiðistjórn- _________________ kvæmd, leiði til lélegrar
un á landsvísu. Hið fyrra Pfnahaaslea- efnahagslegrar afkomu
lrollnr A TnAnrlrnnninmi n * Mí'Ani'C'tnAnrriO r rmfo \río.
kallar á viðurkenningu á
þeim möguleika að margir
notendur með ólík stjóm-
unarmarkmið og for-
ur stöðugleiki
eykst
stök vandkvæði í framkvæmd
þegar tillit er tekið til veiða fjöl-
tegunda.
- í ljós komu mörg tilvik þar sem
kvótar á skip vora sameinaðir
og í mörgum tilvikum vora reglu-
gerðir sem takmörkuðu slíkt.
Ekki reyndust mörg dæmi um
að minni skip hafi dottið út þeg-
ar kerfi með kvótum á skip voru
tekin í notkun.
Niðurstöðurnar gefa vís-
bendingar um að til þess
að taka á þessum vanda-
málum er nauðsynlegt að
gangsröðun geti leitt til ágreinings beita stjórnunarkerfí er byggir á
sem auðveldara er að leysa á lands- réttindum (þ.e. framseljanlegir kvót-
vísu. Þá hafa alþjóðleg samtök yfír- ar, kvótar á skip og nýtingarréttur
leitt takmarkaða möguleika á því að á tilgreindum svæðum). Upphafs-
framkvæma tilgreindar stjórnunar- nálgun (t.d. sameiginlegt stjórnunar-
aðgerðir. Virkni margra alþjóðlegra fyrirkomulag í héraði) með þátttöku
fiskveiðiaðila verður veikari vegna útgerða í ákvarðanaferlinu getur
ótakmarkaðra veiða aðila er standa verið mikilvægt atriði. Þátttaka not-
utan fískveiðisamninga. Slíkar að- enda í þróun og framkvæmd veiði-
stæður draga úr virkni alþjóðlegra stjórnunaráætlana getur verið mikil-
verndunarmarkmiða og stjórnunar- vægur þáttur í árangursríkri stjórn-
aðgerða þar sem ríki, er sýna ábyrgð un á nýtingu auðlindarinnar. '