Morgunblaðið - 16.05.2004, Page 50

SKOÐUN
50 SUNNUDAGUR 16. MAÍ 2004 MORGUNBLAÐIÐ
Hlutverk og sérstaða fjölmiðla
Sagt er að James Madison, einn af
höfundum bandarísku stjórn-
arskrárinnar, hafi ekki
áttað sig á hvað tján-
ingarfrelsisákvæðið,
sem hann sjálfur
samdi, var mikilvægt
fyrr en áratug síðar,
þegar hann beitti sér
gegn lögum sem John
Adams forseti beindi
gegn blaðaútgáfu
Jeffersons á síðustu
valdadögum sínum. Þá
sá hann þýðingu þess
að geta beitt þessu
stjórnarskrárákvæði
sem vopni gegn ein-
ræðistilburðum minnihlutans. Frá
þeim tíma hafa ótal dómar verið
kveðnir upp í bandarískum hæsta-
rétti til staðfestingar á mikilvægi
fjórða valdsins – fjölmiðlanna. Nið-
urstaðan í hnotskurn er með orðum
dómarans Blacks að lög til verndar
fjölmiðlum hafi verið sett til að af-
nema ritskoðun stjórnvalda svo að
pressan væri þaðan í frá frjáls til að
ritskoða stjórnvöld.
Í túlkun á stjórnarskrárvörðu
tjáningarfrelsi hefur hæstiréttur
Bandaríkjanna líkt hlutverki press-
unnar við trúnaðarskyldu við al-
menning. Fjölmiðlar höndla með
lýðræðið með mótun almennings-
álits sem síðan ræður úrslitum um
hverjir eru við völd í þjóðfélaginu.
Samkvæmt orðum bandarísks
hæstaréttardómara eru fjölmiðlar
einu fyrirtækin sem njóta stjórn-
skipulegrar verndar með beinum
hætti. Pressan er „varðhundur al-
mennings“ segir Mannréttinda-
dómstóll Evrópu – hún gegnir lyk-
ilhlutverki í samfélaginu. Meiri
kröfur eru gerðar til fjölmiðla sem
fyrirtækja heldur en annarra fyr-
irtækja á markaði og blaðamenn
mega ekki, ólíkt öðru fólki, þegja
yfir mikilvægum málum. Þeim ber
skylda til að segja frá þeim. Af
þeim sökum eiga þeir, að mati dóm-
stólsins, að njóta verndar í að þurfa
ekki að ljóstra upp um heimild-
armenn sína og það má ekki beita
þá of þungum viðurlögum þótt þeir
fari yfir strikið því þá er hætta á því
að pressan fari að ritskoða sjálfa sig
af ótta við afleiðingarnar. Tjáning-
arfrelsisákvæði – hin nú fræga 10.
grein Mannréttindasáttmála Evr-
ópu, sem er lögfest á Íslandi, vernd-
ar ekki síst pólitíska tjáningu. Fyrir
aðeins nokkrum vikum kom yfirlýs-
ing frá ráðherranefnd Evrópuráðs-
ins um mikilvægi þess að blaða-
menn gætu verið óhræddir í
gagnrýni sinni á valdhafa.
Þessar áherslur á mikilvægi póli-
tískrar umræðu eru staðfesting á
rétti fólks í lýðræðisríkjum að fá
upplýsingar og hugmyndir um alla
þætti sem varða almannahagsmuni.
Þennan sjálfstæða rétt annarra
staðfesti Mannréttindadómstóll
Evrópu í tímamótadómsmáli
Sunday Times gegn Bretlandi árið
1979. Á þessum tíma kvað dóma-
framkvæmdin upp úr með það að
10. greinin verndaði ekki við-
skiptalega hagsmuni fjölmiðla. Það
átti eftir að breytast.
Með nýfrjálshyggjustraumum 9.
áratugar komu einkareknar sjón-
varpsstöðvar til sögunnar. Við-
skiptasjónarmið áttu auðveldar upp
á pallborðið og Mannréttinda-
dómstóllinn viðurkenndi mikilvægi
þeirra í rekstrarumhverfi fjölmiðla.
En leyfisveitingar til útvarps áttu
samt ekki aðeins að taka mið af
tæknilegum þáttum eins og tak-
mörkuðum tíðnisviðum heldur einn-
ig á mati á samfélagslegum sjón-
armiðum. Samþjöppun á fjöl-
miðlamarkaði óx – dagblöð áttu
erfiðara uppdráttar. Samningar um
samræmingu á sjónvarpi yfir landa-
mæri urðu til bæði á vettvangi Evr-
ópusambands sem Evrópuráðs.
Fyrrnefndi samningurinn tekur til
innri markaðar Evrópusambandsins
og þjónar þar af leiðandi fremur
viðskiptalegum hagsmunum en því
markmiði að standa
vörð um pólitísk og
borgaraleg réttindi,
eins og tjáningarfrelsi.
Samþjöppun á markaði
leiddi þó til þess að
þeim röddum óx ás-
megin á vettvangi Evr-
ópusambandsins, sem
vildu stemma stigu við
þeirri þróun. Tilraun
til samræmingar á lög-
gjöf um eignarhald á
fjölmiðlum beið ósigur
um miðbik tíunda ára-
tugarins í baráttunni
við öfluga viðskiptajöfra álfunnar
sem beittu pólitískum þrýstingi.
Síðan þá hefur þróunin orðið í átt til
slökunar á reglum um eignarhald.
Virtir fræðimenn fullyrða að Tony
Blair hefði aldrei unnið kosning-
arnar í Bretlandi 1996 ef Murdoch
hefði ekki heitið honum stuðningi
The Sun gegn því að ekki yrðu sett-
ar reglur um eignarhald fjömiðla.
Tíunda greinin
og áhrif hennar
Á grundvelli dómaframkvæmdar
Mannréttindadómstólsins á 10.
greininni hafa stofnanir Evr-
ópuráðsins smátt og smátt komið
sér upp stefnu um fjölmiðla, sem á
að vera grundvöllur frekari laga-
setningar í aðildarríkjum. Kjarni
þeirrar stefnu er að tryggja það að
fjölræði ríki á fjölmiðlamarkaði,
sem á að skila almenningi flóru af
fjölbreyttum skoðunum og hug-
myndum en ekki síst upplýsingum
af öllum þeim málum sem hann
varða. Af þessum sökum hafa blaða-
menn farið með mál sín til dóm-
stólsins þegar þeir hafa verið sak-
felldir heima fyrir óvægna
umfjöllum um stjórnmálamenn,
saksóknara, dómara eða við-
skiptajöfra og fyrir að hafa ögrað
fólki með því efni sem þeir miðla.
Dómaframkvæmdin er því miður
ekki eins og vel ritað skáldverk í
nokkrum bindum með stígandi,
söguþræði og markvissum endalok-
um. Frekar má segja að hún sé á
köflum misvísandi og er það ekki
einsdæmi. Hæstiréttur Bandaríkj-
anna, en dómaframkvæmd hans á
sviði tjáningarfrelsis, sem oft er
fyrirmynd annarra dómstóla, hefur
með sama hætti verið lýst sem geð-
klofa af þekktum lögspekingum í
ljósi þess að dómstóllinn tíundar oft
í rökstuðningi þá ógn sem lýðræð-
inu stafar af samþjöppun eign-
arhalds og hvernig risar á fjölmiðla-
markaði móta almenningsálitið á
grundvelli sérhagsmuna en kemst
síðan að þeirri niðurstöðu að ekki
megi hrófla við ritstjórnarlegu sjálf-
stæði fjölmiðla.
Nýlega rökstuddi Mannréttinda-
dómstóll Evrópu ákvörðun sína um
að það væri ekki brot á tjáning-
arfrelsisákvæðinu að láta eign-
arréttinn sæta forgangi – en oft er
þá gripið til þeirra röksemda að
aðrar leiðir séu færar til að koma
pólitískum sjónarmiðum á framfæri
en þær að setja skorður á vald fjöl-
miðla, sem vilja útiloka andóf. Dóm-
stóllinn bendir síðan á að ef sú
staða kæmi upp að ein fyrirtækja-
samstæða yrði ráðandi og sam-
félagið væri orðið „eins-fyrirtækis-
bær“ þá væri raunveruleg ástæða
til að grípa í taumana. Engu að síð-
ur hefur dómstóllinn staðfest það
sjónarmið, sem er ríkjandi á vett-
vangi Evrópuráðsins, að stjórnvöld
séu endanlega ábyrg fyrir því að
fjölræði ríki á markaði. Í framhaldi
hafa aðrar stofnanir á vettvangi
Evrópuráðsins sent frá sér álykt-
anir og tilmæli um að aðildarríki
tryggi sjálfstæði og gegnsæi eft-
irlitsstofnana með útvarps- og sjón-
varpsrekstri, gegnsæi í eignarhaldi,
sjálfstæði ríkisútvarps, sjálfstæði
ritstjórna, vernd heimildarmanna
en alltaf með vísan í sjálfs-stjórn
fjölmiðlanna, þar sem þeir reiði sig
á innri siðareglur – sem eru ef til
vill álíka sterkt haldreipi gagnvart
utanaðkomandi þrýstingi og boð-
orðin tíu undir öðrum kring-
umstæðum.
Íhlutun: Aðgerðir eða
aðgerðaleysi
Allt frá því að Milton barðist fyrir
prentfrelsi á 17. öld og Mill gegn
skoðanakúgun á 19. öldinni hefur
verið tekist á um þetta grundvall-
arfrelsi. En frelsið er ekki bara
sjálfræði til að gera hvað sem er.
Ýmsir segja að tjáningarfrelsið sé
ekki síst réttur auðmanna til að
beita fjármagni sínu til að móta
samfélagið eftir sínu höfði, hvort
sem er í gegnum fjölmiðla eða
stjórnmálaflokka. Mega viðskiptaöfl
hafa löggjafarsamkunduna á laun-
um og ráða eingöngu blaðamenn til
starfa sem eru hlýðnir og kafa ekki
ofan í óþægilega hluti? Ef sterkrík
fyrirtæki hafa það í hendi sér hverj-
ir verði ráðherrar og hverjir myndi
ríkisstjórn missa þau rök marks að
kosningar eigi að endurspegla vilja
almennings mótaðan með frjálsum
skoðanaskiptum (sbr. 3 gr. 1. við-
auka Mannréttindasáttmálans). Er
það liður af tjáningarfrelsinu að
auðmagnið dæli fé til stjórnmála-
manna og skuldbindi þá til að
standa vörð um hagsmuni stórfyr-
irtækja, þegar tekist er á um
grundvallarhluti á þinginu? Stjórn-
arskráin segir að þingmenn eigi að
vera bundnir samvisku sinni. Er
það tilviljun, spyr einn fremsti lög-
spekingur samtímans, Ronald
Dworkin, lagaprófessor við New
York-háskóla að á tímum Thatch-
erstjórnarinnar í Bretlandi var
slegið met í því að ákæra fólk með
öðruvísi skoðanir?
Í einni frægustu ræðu sem flutt
hefur verið til varnar tjáning-
arfrelsinu, árið 1644, talaði John
Milton um nauðsyn þess að leyfa
kennisetningum úr ólíkum vind-
áttum að blása frjálst um jörðina. Í
okkar skilningi þýðir það að á sviði
þjóðfélagsmála eigi einstaklingar að
geta hafið upp raust sína og tekist á
um ólíka hugmyndafræði. Skoð-
anaskipti snúa ekki aðeins að mis-
munandi smekk á yfirborðslegum
hlutum – ekki fjölbreytni í vöruúr-
vali á markaði heldur að svigrúmi
fyrir andóf. Hugrekki er kjarni
frelsisins sagði hæstaréttardóm-
arinn Louis Brandeis í máli sósíal-
istans Anitu Whitney fyrir hæsta-
rétti Bandaríkjanna árið 1927.
Skuggi ótta og undirlægju getur
aldrei verið það andrúm sem tján-
ingarfrelsið þrífst í, sagði annar
bandarískur hæstaréttardómari
1964. Tíundu grein Mannréttinda-
sáttmálans hefur dómstóllinn í
Strasbourg lýst sem réttinum til að
ögra ríkjandi gildismati. Það eiga
ekki allir að beygja sig undir það að
sá ríkasti eða valdamesti hafi alltaf
rétt fyrir sér og framtíðin velti á því
að taka afstöðu með ólíkum fyr-
irtækjum eða flokkum. John Stuart
Mill varaði við slíkri skoðanakúgun
þar sem viðhorf meirihlutans kúgi
einstaklinga.
Í einu mikilvægasta tjáning-
arfrelsismáli 20. aldarinnar – máli
lögreglustjórans Sullivan gegn New
York Times var það hin „óhefta,
kraftmikla og galopna umræða á
opinberum vettvangi“, sem hæsti-
réttur Bandaríkjanna taldi þörf á að
vernda en ekki sú umræða sem
verður til á vettvangi markaðs-
væddra skoðana. Ef einstaklingar
vilja selja sig í ánauð er það ekki
frelsi þeirra, segir þekktur lagapró-
fessor við Yale, Owen Fiss. Það er
langt síðan sérfræðingar á sviði
stjórnskipunarréttar fóru að setja
spurningarmerki við það að stórfyr-
irtæki mættu móta almennings-
álitið, eins og segir í áliti hæsta-
réttar Bandaríkjanna í frægu
dómsmáli. Mannréttindadómstóll
Evrópu segir að ef sú verði raunin
að eignarhald komi í veg fyrir að
tjáningarfrelsið skili takmarki sínu í
lýðræðinu eða kjarni þess sé eyði-
lagður, þá sé vel hugsanlegt að það
sé á ábyrgð ríkisins að grípa inn í
með lagasetningu um eignarhald til
verndar grundvallarréttindum.
Tjáningarfrelsið er hornsteinn
lýðræðsins og þess vegna er orðalag
10. greinarinnar flókið og inntakið
sveipað dulúð. Það þarf ekki dul-
kóðun til að nota það en það þarf yf-
irgripsmikinn skilning til að
ákvarða takmörk þess eða tak-
markaleysi. Tjáningarfrelsið í lýð-
ræðislegu samhengi er verndað í
þeim tilgangi að ná fram ákveðnu
markmiði. Því er ætlað í samspili
við önnur mikilvæg réttindi að við-
halda kraftmiklu pólitísku lýðræði
og vernda reisn hvers einstaklings.
Tjáningarfrelsið er vopn til að berj-
ast fyrir því að mannréttindi verði
virt í raun. Ekki má gleyma því að
önnur ákvæði Mannréttinda-
sáttmálans staðfesta nauðsyn íhlut-
unar í þetta frelsi sé því ógnað.
Sautjánda grein Sáttmálans bannar
einkaaðilum að nota frelsið í þeim
tilgangi að ganga á rétt annarra.
Fyrsta grein Sáttmálans skyldar
ríkið til að vernda tjáningarfrelsi
allra innan sinnar lögsögu, þar með
talinn rétt almennings til frjálsrar
skoðanamótunar en ekki skilyrtrar
af annarlegum viðskiptalegum eða
pólitískum sjónarmiðum. Aðgerða-
leysi stjórnvalda andspænis mis-
notkun einkaaðila á tjáningarfrels-
inu er brot á Sáttmálanum. Íhlutun
stjórnvalda í tjáningarfrelsi einka-
aðila er einnig brot á Sáttmálanum
nema slíkt sé gert í lögmætu mark-
miði, ekki sé gengið lengra en þörf
krefur og brýna lýðræðislega nauð-
syn beri til. Nú þegar eru fjöl-
miðlum settar skorður með laga-
setningu. Lagaramminn verður að
vera sanngjarn og gagnsær og
þjóna almennum markmiðum.
Evrópusambandsáherslur
Evrópusambandið hefur á stefnu-
skrá sinni markmiðið um tvískiptan
ljósvakamarkað, þar sem við-
urkennt er aukið eftirlit á grund-
velli samkeppnislaga og hins vegar
mikilvægi útvarps í almannaþágu
með sérstakri reglu um ríkisstuðn-
ing og 86. grein ESB-samningsins
og samsvarandi ákvæðis EES-
samnings eða 53. grein. Megin-
markmið fjölmiðlastefnu Evrópu-
sambandsins er fjölræði, menning-
arleg fjölbreytni til verndar
þjóðarbrotum og val neytenda.
Þarna er ákveðinn og áberandi
áherslumunur frá Evrópuráðinu og
réttarframkvæmd Mannréttinda-
dómstóls, sem leggur áherslu á
gagnsemi („instrumental“) og mik-
ilvægi pólitískrar umræðu. Áherslur
Evrópusambandsins eru á við-
skiptaleg sjónarmið neytenda frem-
ur en borgaraleg og stjórnmálaleg
réttindi. Markmið Evrópusam-
bandsins er markaðsfrelsi og við-
skipti á innri markaðinum innan
ákveðins lagaramma. Hin síðari ár
hefur áherslan á að hafa mannrétt-
indi til hliðsjónar í stefnumótun og
lagasetningu aukist, eins og staðfest
var með Maastricht-samningnum
og síðar Amsterdam-samningi með
sérstökum viðauka um útvarp í al-
mannaþágu. Dómstóll Evrópusam-
bandsins í Brussel hefur lýst því yf-
ir að krafan um fjölbreytni í
fjölmiðlum gæti verið næg ástæða
til að réttlæta takmarkanir á frjáls-
um flutningum með vöru. Slík fjöl-
breytni sé í samræmi við tjáning-
arfrelsið eins og það er verndað
með 10. grein Mannréttinda-
sáttmála Evrópu, sem er grundvall-
arréttur sem lagarammi Evrópu-
sambandins á einnig að tryggja.
Aðildarríki hafa í ljósi nálægð-
arreglunnar svigrúm til að móta
löggjöf um eignarhald á fjölmiðlum
eins og þau telja heppilegast í lög-
mætum tilgangi, svo fremi að frelsið
til að veita þjónustu og flytja fjár-
magn sé ekki skert. Ef ágreiningur
er um það að núverandi stjórnvöld
hafi ekki heimild á grundvelli EES-
samningsins til að hlutast til um
eignarhald á fjölmiðlum þá er það
ekki rétt. Það er á valdsviði aðild-
arríkjanna að setja reglur um eign-
arhald sem og kross-eignarhald,
þ.e. að sami aðili eigi bæði í ljós-
vakamiðli og prentmiðli. Ýmis aðild-
arríki hafa sett reglur um eign-
arhald, markaðshlutdeild í áhorfi
(til að tryggja það lögmæta mark-
mið að skoðanamótun sé ekki á
hendi eins fyrirtækis); og leyfisveit-
ingar. Samkeppnisreglur Evrópu-
sambandsins veita heimild til að-
gerða af þessu tagi, reglur um
samruna og eftirlit með sam-
þjöppun; ákvæði gegn hringamynd-
un og misnotkun á markaðsráðandi
stöðu. Ákvæði um opinber fyrirtæki
og ríkisstyrki verður að skoða í ljósi
samkeppnisreglnanna enda útvarp
og sjónvarp í almannaþágu fjár-
magnað að miklu leyti með afnota-
gjöldum og í tilfelli RÚV með aug-
lýsingatekjum í samkeppni við
einkastöðvar.
Í drögum að stjórnarskrá Evr-
ópusambandsins og Réttinda-
skránni sem hefur ekki lagagildi er
meginreglan um fjölræði staðfest.
Evrópusambandssamningurinn um
Sjónvarp án landamæra frá 1989 er
h.v. kjarni fjölmiðlastefnu Evrópu-
sambandsins, en hann gengur út á
það að samræma stefnu og skil-
greiningu aðildarríkja á útvarpi og
sjónvarpi. Samningurinn inniheldur
reglur um auglýsingar, kostun á
efni (má ekki koma nálægt fréttum
né fréttatengdu efni) og reglur um
skaðlegt efni þegar börn eiga í hlut.
Með breytingum 1997 hafa hins
vegar verið gerðar miklar tilslakan-
ir á kostun t.d. lyfjaframleiðenda
sem vekur spurningar um lögmæti
þeirrar reglu með hliðsjón af mark-
miðinu að hafa 10. grein Mannrétt-
indasáttmála Evrópu að leiðarljósi,
því þarna eru augljóslega afar sterk
viðskiptasjónarmið sem ráða för.
Með breytingum á samningum
1997 var sett inn ákvæði sem trygg-
ir aðgang almennings að sjónvarps-
efni um mikilvæga atburði og er sú
breyting til samræmis við túlkun á
10. grein Mannréttindasáttmálans
um skýlausan rétt almennings á
vitneskju um þjóðfélagsmál.
Kjarni málsins er þó sá að Evr-
ópusambandið er í grunninn efna-
hagslegt bandalag. Íhlutun stjórn-
valda aðildarríkja á markaði má því
undir engum kringumstæðum raska
tvíeðlinu, þ.e. að koma í veg fyrir að
einkaðilar geti þrifist við hlið þess
opinbera.
Rök stjórnvalda og máttur
óheftrar markaðshyggju
Einn af höfundum Mannréttinda-
sáttmála, Pierrre-Henri Teitgen,
varaði við því þegar Sáttmálinn tók
gildi að baráttan fyrir þeim rétt-
indum sem hann innihéldi væri ekki
unnin í eitt skipti fyrir öll – hún
tæki aldrei enda. Ef hins vegar ætti
að koma í veg fyrir að endurtekn-
ingu á hörmungum seinni heims-
styrjaldarinnar, sem urðu til þess
að Evrópuríkin tóku sig saman um
að koma upp yfirþjóðlegum samn-
ingi til verndar grundvallarrétt-
indum, yrði að hafa tvennt í huga:
Látlausa réttlætingaráráttu rík-
isvaldsins og óhefta markaðs-
hyggju. Það er þetta sem við stönd-
um frammi fyrir nú þegar ný öld
gengur í garð. Þing Evrópusam-
bandsins hreinlega æpir á aðgerðir
stjórnvalda í aðildarríkjum nú þeg-
ar baráttan við auðvaldið er töpuð í
álfunni. Það er ekki aðeins á Ítalíu
Berlusconis þar sem martröðin er
alger – samþjöppun er gífurleg í
Markmið og meginatriði –
„heimsyfirráð eða dauði?“
Eftir Herdísi Þorgeirsdóttur ’Hér hefði þurft lögsem raunverulega ná
fram því markmiði sem
að er stefnt – eða stefna
í þá veru. Vandinn verð-
ur ekki leystur í eitt
skipti fyrir öll. Baráttan
um völd heldur áfram –
henni linnir ekki fyrr en
við dauða.‘
Herdís Þorgeirsdóttir