Morgunblaðið - 29.04.1988, Page 18

18
MORGUNBLAÐIÐ, FÖSTUDAGUR 29. APRÍL 1988
Aðskilnaður dómsvalds
og umboðsvalds í héraði
eftirJón
Sigurðsson
Inngangur
Hinn 19. apríl sl. mælti ég á
Alþingi fyrir frumvarpi til laga um
aðskilnað dómsvalds og umboðs-
valds í héraði. Hér er um hið mikil-
vægasta mál að ræða og var ákveð-
ið í starfsáætlun núverandi ríkis-
stjómar að vinna að framgangi
þess.
í raun og veru er upphaf þessa
máls þau almennu sannindi, að eng-
inn er dómari í sjálfs sín sök. Það
er ástæðan fyrir því að menn vilja
aðskilja dómsvald og framkvæmda-
vald.
Frumvarpið er byggt á tillögum
níu manna nefndar, sem ég skipaði
í september 1987, en í henni sátu
eftirtaldir menn:
Bjöm Friðfinnsson, aðstoðarmaður
ráðherra, formaður
Magnús Þ. Torfason, fv. hæstarétt-
ardómari
Pétur Hafstein, sýslumaður og bæj-
arfógeti
Bogi Nilsson, rannsóknarlögreglu-
stjóri
Ólöf Pétursdóttir, héraðsdómari
Eiríkur Tómasson, héraðsdómslög-
maður
Friðjón Guðröðarson, sýslumaður
Markús Sigurbjömsson, borgarfóg-
eti og
Guðmundur Einarsson, fram-
kvæmdastjóri.
Ritari nefridarinnar var Ólafur K.
Ólafsson deildarstjóri í dómsmála-
ráðuneytinu, nú settur bæjarfógeti
á Neskaupstað.
Forsaga málsins
Ég vil í upphafi nefna nokkur
söguleg atriði til þess að skýra það,
að síðustu tvær og hálfa öld, eða
frá dögum einveldis Danakonunga,
hefur réttarfar okkar vikið frá þvf,
sem nú er grundvallarregla í réttar-
fari Vesturlandaþjóða, að dóms-
vald sé aðskilið frá stjómsýslu-
störfum, þannig að dómarar séu
óháðir framkvæmdavaldinu.
A fyrstu öldum konungsvalds hér
á landi vom dómstólamir í héraði
aðskildir frá framkvæmdavaldinu.
Sýslumenn konungs voru lögreglu-
stjórar og innheimtumenn ríkis-
tekna og önnuðust fullnægju dóma
auk fleiri starfa. Þeir sáu einnig
um útnefningu héraðsdóma og
lögðu mál fyrir þá. Þeir áttu að
„administrere og betjene retten"
eins og segir í konungsbréfi til
sýslumanna frá árinu 1622, en þeir
höfðu ekki dómsvald. Þessu var eins
háttað í öðmm hlutum Noregs- og
síðar Danaríkis, sem við tilheyrðum.
Það er sagt, að íslendingar hafí
tárfellandi játast undir einveldis-
stjóm Danakonungs í Kópavogi
árið 1662. Nokkmm áratugum
síðar, þegar einveldið hafði festst í
sessi, tók konungur til sín dóms-
valdið í héraði, enda var það í sam-
ræmi við hugmyndafræði einveldis-
ins. Konungur sameinaði alla þætti
ríkisvaldsins á einni hendi. Hann
setti lögin, hann framkvæmdi
þau og hann kvað upp dóma. Ný
réttarfarslög vom sett í ríkinu og
þar á meðal í Noregi, en ísland var
þá talið tilheyra hinum norska hluta
ríkisins, sem það hafði fylgt inn í
konungssambandið á sínum tíma.
í erindisbréfi Níelsar Fuhrmanns
amtmanns, dagsettu 30. maf 1718,
eða fyrir 270 ámm, er kveðið á um
að í réttarfarsmálefnum skuli farið
eftir „norsku lögum" og var þetta
síðan ítrekað í erindisbréfi stiftamt-
manns frá 1720 og í konungsbréf-
um frá 1732 og 1734. Norsku lög
fengu sýslumönnum dómsvaldið í
héraði og verður að líta svo á að
þetta hafi tekið fullt gildi um allt
land í kringum 1730 eða fyrir um
260 ámm.
Eftir að einveldi var aflagt í
Danaríki varð það ríkjandi pólitísk
stefna í þeirri stjómskipan, sem við
tók, að sundurgreina þætti ríkis-
valdsins, enda var kenning franska
heimspekingsins Montesquieu um
þrígreiningu þess, einn af hom-
steinum þeirrar. hugmyndafræði,
sem við tók af einveldinu. í gmnd-
vallarlögum Dana frá 1849 var
kveðið á um endurskoðun réttar-
farslöggjafar og var fullum aðskiln-
aði dómsvalds og umboðsstjómar
loks komið á með lögum frá 1916,
sem tóku gildi 1. október 1919.
Sömu áform vom uppi í hinu foma
sambandsríki okkar Noregi og var
fullum aðskilnaði dómsvalds og
umboðsstjómar komið þar á með
lögum frá 1894, sem tóku gildi í
áföngum á næstu ámm þar á eftir.
Þriðji meginhluti ríkisins, þýsku
hertogadæmin, komust undir stjóm
Prússa árið 1864 og var þá lögfest
þar þýskt réttarfar, sem byggðist
á fullum aðskilnaði dómsvaldsins
frá öðmm þáttum ríkisvaldsins og
fylgdi sú skipan þeim hluta hertoga-
dæmanna, sem á ný vom sameinuð
Danmörku eftir fyrrí heimsstyijöld-
ina.
Umbótatilraunir hér á landi
Um leið og breytingin varð í
Danmörku vom uppi svipaðar hug-
myndir hér á landi. Meirihluti þing-
nefhdar, sem skipuð var í samræmi
við ályktun Alþingis frá 1914 lagði
árið 1916 til fullan aðskilnað um-
boðsvalds og dómsvalds. Meirihluti
nefndarinnar lagði til að landinu
yrði skipt upp í 6 „lögdæmi" með
einum héraðsdómara í hveiju lög-
dæmi og skyldu þeir vera sem
„sjálfstæðastir og óháðastir bæði
umboðsvaldinu og almenningi". Á
móti yrði sýslumannsembættum
vemlega fækkað.
Minnihluti nefndarinnar frá
1914, sagði í áliti sínu, að í sjálfu
sér væri það mikilsverð og æskileg
framför, ef fundið yrði ráð til þess
að greina umboðsvald frá dóms-
valdi, svo að hagkvæmt væri fyrir
alla hlutaðeigendur. Minnihlutinn
var reyndar einnig á þeirri skoðun
eins og meirihlutinn, að ef ráðist
yrði í slíka breytingu mundi það
skipulag, sem nefndin benti á, yfir-
leitt vera vænlegasta lausnin á því
máli og að tæplega yrði önnur leið
fundin, sem ætti betur við eða auð-
veldari yrði í framkvæmd. Þrátt
fyrir þessa ályktun lagði minnihlut-
inn til, að ekki yrði ráðist í breyt-
ingu á dómstólaskipan að svo
stöddu og varð það ákvörðun Al-
þingis. Málið sofnaði þó ekki alveg
og síðustu sjötíu árin hafa öðm
hvom heyrst raddir um að nauðsyn-
legt og tímabært væri að aðskilja
dómsvaldið algjörlega frá stjóm-
sýslustörfum. Eg ætla að nefna
nokkra mikilvæga áfanga í þeirri
þróun sem orðið hefur á þessu sviði.
Árið 1961 beitti Bjarni Bene-
diktsson, sem þá var dómsmálaráð-
herra, sér fyrir því að ákæmvaldið
var falið sjálfstæðu ríkissaksókn-
araembætti, en áður var það í dóms-
málaráðuneytinu.
Þá vil ég nefna þingsályktun-
artillögu, sem Björn Fr. Björns-
son o.fl. fluttu á Alþingi 1965—
1966, en þar segir m.a.: „í þjóð-
félögum, sem búa við réttarfar
bundið vestrænum réttarreglum og
réttarvitund, þykir eigi fara vel
saman, að dómendur hafi einnig á
hendi umsvifamikil umboðsstörf.
Af þeirri sök hefur stefnan verið
sú að draga sem mest úr hendi
dómenda umboðsleg embættisstörf
og búa þannig að dómstólunum, að
þeir hafi sem óháðasta og traust-
asta aðstöðu við úrlausn dóms-
rnála."
Málinu hefur í áranna rás þokað
nokkuð á veg, einkum í Reykjavík
með skiptingu verkefna stjómsýslu
og dómsvalds milli nokkurra emb-
ætta þar, sem þó er alls ekki full-
nægjandi lausn. Árið 1977 beitti
Ólafur Jóhannesson, þáverandi
dómsmálaráðherra, sér fyrir því
að komið var á fót sérstakri
rannsóknarlögreglu ríkisins, sem
annast rannsókn meiriháttar af-
brotamála á öllu landinu og hef-
ur það embætti aðsetur í Kópa-
vogi. í ráðherratíð Ólafs Jóhann-
essonar lagði hann fram svokall-
að Lögréttufrumvarp, sem gerði
ráð fyrir nýju dómstigi milli héraðs-
dómstóla og Hæstaréttar. Það
frumvarp var síðar fjórum sinnum
lagt fyrir Alþingi, en náði aldrei
nægum stuðningi.
Utan Reykjavíkur hefur frá árinu
1972 verið komið á fót stöðum hér-
aðsdómara við 6 stærstu embættin,
en þeir eru jafnframt undir stjóm
viðkomandi bæjarfógeta og er þar
ekki um „sjálfstæða dómstóla" að
ræða í venjulegri merkingu þess
orðs. Bæjarfógetar fara þar einnig
áfram með dómsstörf svo og fulltrú-
ar þeirra.
Mannréttmdasáttmáli Evr-
ópu
íslendingar eru aðilar að Evrópu-
ráðinu og hafa skuldbundið sig til
að fylgja sáttmála þess um vemd
mannréttinda og mannfrelsis, sem
er einn af homsteinum Evrópuráðs-
ins. Þar segir m.a. að leiki vafi
á um réttindi þegns og skyldur
eða hann er borinn sökum um
refsivert athæfi, skuli mál hans
útkljáð af óháðum dómstóli. í
október sl. var tekið fyrir hjá mann-
réttindanefnd Evrópuráðsins mál
manns, sem búsettur er á Akur-
eyri. Hann hafði verið dæmdur í
undirrétti og í Hæstarétti fyrir brot
á umferðarlögum. í samræmi við
gildandi lög var mál hans upphaf-
lega tekið fyrir og dæmt af fulltrúa
bæjarfógetans á Akurejrí, en hann
starfar á ábyrgð og undir stjóm
bæjarfógeta, sem jafnframt er yfir-
maður lögreglunnar. Málið var
kært til mannréttindanefndarinnar
á þeirri forsendu, að mál sakbom-
ings hefði ekki hlotið meðferð í
undirrétti fyrir óháðum dómara, því
sama embætti hefði einnig kært
manninn og rannsakað mál hans.
Mál þetta hefur orðið til þess að
vekja athygli á nauðsyn skýrari
aðskilnaðar umboðsvalds og dóms-
valds, en er hins vegar alls ekki
kveikjan að því að hann er nú á
dagskrá hjá ríkisstjóm og Alþingi.
Mannréttindanefndin komst að
þeirri niðurstöðu, að málið væri
tækt til efnismeðferðar fyrir mann-
réttindadómstólnum í Strasbourg,
sem dæmir um vafaatriði, sem upp
koma varðandi almenn mannrétt-
indi okkar V-Evrópubúa og túlkun
mannréttindasáttmálans. Má segja,
að með úrskurði mannréttinda-
nefndarinnar, sé réttarfar íslend-
inga komið undir smásjá samstarfs-
þjóða okkar í Evrópuráðinu og hlýt-
ur það að leiða til aukins þrýstings
um umbætur á dómstólakerfí og
réttarfari hér á landi. Hér er ekki
einungis um að ræða réttarfar í
opinberum málum eins og lögreglu-
málinu frá Akureyri, þó það sé eitt
til úrlausnar í Strasbourg, heldur
hlýtur kastljósið einnig að beinast
að hvers konar öðrum málum, þar
sem deilt er um réttindi manna,
hvort sem þau eru réttur til frelsis,
eigna eða æru. Það er t.d. líklegt
að fyrr en síðar reyni á það fyrir
mannréttindadómstólnum, hvort
sami embættismaður geti verið
bæði innheimtumaður kröfu frá
hinu opinbera og dómari um rétt-
mæti hennar.
Þetta er bakgrunnur þess, að í
starfsáætlun ríkisstjómarinnar seg-
ir m.a. að ríkisstjómin muni beita
sér fyrir heildarendurskoðun
dómsmálaskipunar, er feli í sér
aðskilnað dómstarfa og stjóra-
sýslustarfa og er fullkomin sam-
staða milli stjómarflokkanna um
þetta stefnumál.
Meginatriði frumvarpsins
Eins og getið var um í upphafí
er frumvarpið byggt á tilögum
nefndar, sem unnið hefur að samn-
ingu þess frá því í haust, en við
meðferð málsins í ríkisstjóm og í
þingflokkum stjómarflokkanna var
gerð sú breyting á tilögunum að
héraðsdómstólum var fjölgað úr 7
í 8, það er bætt var við héraðs-
dómstól í Norðurlandskjördæmi
vestra, en nefndin hafði lagt til að
einn héraðsdómstóll þjónaði öllu
Norðurlandi.
Meginatriði frumvarpsins eru
þau, að settir verði á fót 8 héraðs-
dómstólar, er fari með dómstörf
jafnt í einkamálum og opinberum
málum. í frumvarpinu felst að hér-
aðsdómstólar í Reykjavík verði
sameinaðir í einn dómstól, þ. á m.
hluti borgarfógetaembættisins, en
borgarfógetaembættið verði að
öðru leyti embætti sýslumanns í
Reykjavík, sem fari með verkefni á
sviði umboðsstjómar á sama hátt
og önnur sýslumannsembætti, að
öðru leyti en þvi, að lögreglustjóm
og tollstjóm em í höndum sérstakra
embætta á höfuðborgarsvæðinu.
í frumvarpinu er gengið út frá
þvf að sýslumenn hafi áfram með
höndum núverandi verkefni að öðru
leyti en hvað varðar dómstörf, sem
færast til héraðsdómstóla. Þar sem
dómsvald um svokallaðar fógeta-
gerðir flyst til héraðsdómstóla er
lagt til að heitið „sýslumaður“
verði einnig notað um þá embættis-
menn, sem í dag nefnast bæjar- eða
borgarfógetar.
Ráðgert er að auki, að fjöldi
nýrra verkefna færist til sýslu-
manna, en sú tilfærsla kallar á
breytingu ýmissa laga. Ég hef því
lagt áherslu á, að frumvarp þetta
verði sem fyrst að lögum, en tíminn
fram að gildistöku laganna verði
síðan notaður til að gera nauðsyn-
legar breytingar á öðrum lögum í
samræmi við þá stefnumörkun, sem
í frumvarpinu felst.
Umfangsmestu breytingamar,
sem lögfesting þessa frumvarps
kallar á að gerðar verði á öðrum
lögum, eru á sviði réttarfarslöggjaf-
ar. Endurskoðun löggjafar á þeim
vettvangi er þegar hafin á vegum
dómsmálaráðuneytisins, en með
frumvarpi þessu eru lögð fram
fyrstu frumvörpin til lagabreytinga
til samræmis við breytta skipan
dómsvalds í héraði. Eru það frum-
vörp til laga um breytingar á þing-
lýsingalögum nr. 39/1978 og frum-
varp til laga um lögbókandagerðir
(notarial-gerðir). Frumvörpin eru
byggð á því, að þinglýsingar og
lögbókandagerðir verði framvegis í
höndum sýslumanna sem stjóm-
valdsathafnir. Einnig hef ég látið
semja frumvarp til laga um breyt-
ingar á lögum nr. 32/1965 um
hreppstjóra. Um það frumvarp má
þó segja að það sé einkum tilkomið
sökum þess, að sýslunefndir verði
lagðar niður í síðasta lagi um næstu
áramót skv. ákvæðum sveitar-
stjómarlaga.
Endurskoðun annarra laga í kjöl-
far frumvarpsins er þegar hafin á
vegum dómsmálaráðuneytisins og
réttarfarsnefndar. Er nú unnið að
samningu frumvarps til nýrra að-
fararlaga, sem koma munu í stað
laga frá árinu 1887.
Þá má vænta þess, að fljótlega
liggi fyrir frumvarp til breytinga á
lögum um meðferð opinberra mála
nr. 74/1974, sem m.a. leggi til að
sýslumenn fari með ákveðna þætti
ákæruvalds í umboði ríkissaksókn-
ara. Ennfremur má vænta innan
tíðar framvarps til lögtakslaga, sem
hafi þá breytingu í för með sér, að
sýslumenn fari með lögtaksgerðir
sem stjómvaldsathöfn en ekki
dómsathöfn. Þá er gert ráð fyrir
að fyrir liggi á komandi hausti
framvörp til nýrra laga um skipti
á dánarbúum og félagsbúum o.fl.
(nú lög nr. 3/1878), um nauða-
samninga (nú lög nr. 19/1924), um
kyrrsetningu og lögbann (nú lög
nr. 18/1949), um nauðungarappboð
(nú lög nr. 57/1949 og um gjald-
þrotaskipti (nú lög nr. 6/1978). í
framvörpum þessum er stefnt að
veralegum breytingum frá núver-
andi tilhögun, þannig að héraðs-
dómstólar fari eftirleiðis einungis
með dómstörf á þessum sviðum, en
sýslumenn og eftir atvikum sérstak-
ir umsjónarmenn, (þ.e. executores
eða bústjórar) sinni öðram verkefn-
um í þessu sambandi. Er sú ráða-
gerð í samræmi við þá löggjafar-
stefnu, sem lýst er í greinargerð
með framvarpi þessu. Loks má
nefna í þessu sambandi að endur-
skoða þarf lög nr. 85/1936 um
meðferð einkamála í héraði vegna
breytinga á dómstólaskipan.
Ný verkefni sýslumanna
Auk framangreindra atriða, er í
framvarpinu gengið út frá því, að
ýmis verkefni, sem einstök ráðu-
neyti fara nú með, færist til sýslu-
manna, t.d. leyfisveitingar til lög-
skilnaðar, þar sem ekki er ágrein-
ingur um skilnaðarkjör, en þær era
nú á verksviði dómsmálaráðuneytis-
ins. Sama er að segja um málefni
varðandi forsjá bama og umgengn-
isrétt bama og foreldra. Þá er í
greinargerð lagt til að sýslumenn
fari með úrskurðarvald í sveitar-
stjómarmálum, en ráð er fyrir því
gert í sveitarstjómarlögum nr.
8/1986 að félagsmálaráðuneytið
geti falið umboðsmönnum fram-
kvæmdavaldsins í héraði það verk-
efni. Gert er ráð fyrir því, að endur-
skoðun laga um stofnun og slit hjú-
skapar nr. 60/1972 og bamalaga
nr. 9/1981 hefjist innan skamms á
vegum dómsmálaráðuneytisins með
framangreinda tilfærslu verkefna í
huga. Frekari athugun er fyrir-
huguð á því, hvaða verkefni önnur
megi færa úr stjómarráðinu til
sýslumanna, meðal annars varðandi
leyfísveitingar o.fl. Um leið verður
kannað, hvaða heimildir skuli lög-
leiða um áfrýjun stjómsýsluúr-
skurða sýslumanna til ráðuneytis,
en fyrir slíkri skipan era mörg for-
dæmi í nágrannaríkjunum og þykir
hún horfa til aukins réttaröryggis
almennings.
Aukin þjónusta við almenn-
ing á landsbyggðinni
í þeirri verkaskiptingu, sem ráð-
gerð er milli héraðsdómstóla og
sýslumanna með framangreindum
lagabreytingum, er byggt á því
meginmarkmiði að sú þjónusta, sem
stofnanir þessar veita almenningi,
verði í eins ríkum mæli og unnt er
í höndum sýslumanna, þannig að
ekki þurfi að leita hennar um lang-
an veg. í framvarpinu er í reynd
gengið út frá aukinni þjónustu við
almenning frá þvi sem nú er, m.a.
með ákvæði 1. mgr. 13. gr. frum-
varpsins um skrifstofur sýslumanna
í umdæminu, en tilgangur þess er
að lögfesta heimild til þess að setja
á fót fleiri umboðsskrifstofur sýslu-
manna í þéttbýliskjömum innan
umdæmis eftir því sem ráðherra
kveður á um og fé er veitt til á Qár-
lögum.
Eins og fram kemur í athuga-
semdum við 3. gr. frumvarpsins,
munu héraðsdómstólar hafa reglu-
legt þinghald á fostum þingstöðum
innan hvers lögsagnarumdæmis og
er þannig gengið út frá þvi, að þing-
að verði í málum á vamarþingi
málsaðilja, nema samkomulag verði
um annað. Fjarlægð búsetu frá
aðalaðsetri héraðsdómstóla munu
því ekki bitna á þeim, sem til þeirra
þurfa að leita.
Með tilkomu héraðsdómstólanna
má reikna með því að aukinn fyöldi
dómsmála verði útkljáður utan
Reykjavíkur, en nú er dæmt í flölda