Morgunblaðið - 17.04.1991, Page 31

•íkis-
anna
rekstrarkostnaður bankakerfisins
verulega, án þess að það hefði nein
áhrif til aukinnar sparifjármyndunar
í heild. Afleiðingin var því offjölgun
afgreiðslustaða og óheppileg kostn-
aðaruppbygging bankakerfísins.
Þegar litið er til þeirra aðstæðna,
sem ríkjandi voru á lánsfjármark-
aðnum á þessu tímabili, er í raun-
inni engin furða, þó stjórnmálamenn
hafi iitið svo á, að nauðsynlegt væri
að beita ríkisbönkunum til þess að
beina lánsfé þangað, sem þeir töldu
það gera bezt gagn, hvort sem þeir
voru að líta til atvinnuuppbygging-
ar, félagslegra sjónarmiða, byggða-
stefnu eða aðeins að hygla stuðri-
ingsmönnum sínum. Dýrkeypt
reynsla hefur kennt okkur íslend-
ingum, að það er engin leið þekkt,
sem tryggir sanngjarna framkvæmd
lánsfjárskömmtunar. Hversu mikið
sem menn töluðu um hagkvæmnis-
mat, heilbrigða atvinnuuppbygg-
ingu eða sanngjörn byggðasjónar-
mið, hluts útlánsákvarðanir í slíku
kerfi að vera byggðar ýmist á alger-
lega ófullnægjandi mati eða geð-
þóttaákvörðunum. Aðalatriði máls-
ins var, að á meðan vextir voru
neikvæðir og lántakendur græddu
stórfé á verðbólgunni, hlutu stjórn-
málamenn og allir aðrir, sem að-
stöðu höfðu til, að reyna að hafa
áhrif á lánsfjárskömmtunina í sam-
ræmi við hagsmuni sína og sannfær-
ingu. Við slíkar aðstæður var eðli-
legt, að stjórnmálamenn vildu halda
áhrifum sínum í ríkisbönkunum á
sama hátt og iðnrekendur í Iðnaðar-
bankanum og kaupmenn í Verzlun-
arbankanum.
Á frjálsum fjármagnsmarkaði
hafa ríkisbankar ekkert
sérstakt hlutverk
Öll þessi viðhorf eru nú úrelt orð-
in eftir þá kerfisbreytingu, sem orð-
ið hefur í bankamálum og á fjár-
magnsmarkaðnum á undanförnum
sjö árum. Með afnmámi miðstýring-
ar vaxta, þróun verðbréfamarkaðs
og aukinni samkeppni á lánsfjár-
markaðnum hefur orðið sú eðlis-
breyting, að í stað lánsfjárskömmt-
unar er komin markaðsstýring með
breytilegum vöxtum og dreifingu
ijármagns á grundvelli framboðs og
eftirspurnar og áhættumats af hálfu
ijármagnseigenda og lántakenda.
Með því er ég ekki að halda því fram,
að lánsfjármarkaðurinn sé enn orð-
inn eins fullkominn og æskilegt
væri, en þróunin hefur þó verið ótrú-
lega ör í átt til raunverulegrar mark-
aðsstýringar, þótt nauðsynlegt sé
að stuðla að enn frekari samkeppni
á markaðnum, m.a. með frekari
opnun hans út á við. Eitt er að
minnsta kosti alveg ljóst, en það er
að þessi þróun hefur gjörbreytt
stöðu ríkisbankanna og rökunum
fyrir því, að reka þá áfram með
sama hætti og verið hefur. Lítum
þá fyrst á málið frá sjónarmiði
stjórnmálamanna.
Á meðan lánsfjárskömmtun var
alls ráðandi og raunvextir yfirleitt
neikvæðir, var áhugi stjórnmála-
manna á dreifingu lánsfjár eðlileg-
ur. Úr því að skömmtun var óhjá-
kvæmileg var þá ekki líka sjálfsagt,
að kjörnir fulltrúar þjóðarinnar
hefðu áhrif á það, hvernig hún væri
framkvæmd? Úr því alla vantaði
lánfsé, var líka eðlilegt, að stjórn-
málamenn reyndu að leysa vanda
þeirra, sem þeir töldu verðugasta.
Lán voru auk þess fríðindi, sem
verðbólgan endurgreiddi að mestu
leyti, svo þakklæti lántakenda var
öruggt. En á frjálsum markaði, þar
sem allir geta yfirleitt íengið lán,
MORdUÚBLAÐIÐ MlÐVIKUDAÚtjR 17. APRÍL 1991
Jóhannes Nordal
sem tilbúnir eru til að borga mark-
aðsvexti, er allt þetta breytt. Enginn
þarf að vera þakklátur fyrir að vera
útvegað lán, sem hann hvort sem
er getur fengið og verður að endur-
greiða með háum raunvöxtum. Við
slíkar aðstæður er áhættan öll hjá
lántakandanum, sem verður að gera
það upp við sig, hvort hanp getur
ávaxtað peningaria í rekstri sínum
nægilega vel til að standa undir lán-
inu. Stjórnmálaleg afskipti af dreif-
ingu lánsfjár eiga því ekki lengur
við, því að enginn hefur ástæðu til
þess að vera þakklátur fyrir að eiga
aðgang að láni, nema það sé niður-
greítt, þannig að vextir séu fyrir
neðan markaðsvexti. Vilji ríkisvaldið
hygla einhveijum með þessum
hætti, verður það að gerast í gegn-
um sérstök niðurgreidd lánakerfi,
eins og t.d. Byggingasjóð verka-
manna, Byggðasjóð, en ekki með
lánveitingum úr ríkisbönkunum,
sem ekki hafa yfir neinu ódýru láns-
fé að ráða og því enga aðstöðu til
þess að greiða niður vexti.
Ef við lítum svo aftur á móti á
málið frá sjónarmiði ríkisbankanna,
er breytingin ekki síður afdrifarík.
Eftir þær breytingar, sem orðið
hafa, verða ríkisbankarnir að stand-
ast samkeppni við aðrar innláns-
stofnanir og fjármálafyrirtæki án
þess að njóta nokkurra fríðinda, sem
máli skipta. Eigi þeir að geta stað-
ist þessa samkeppni, þurfa þeir að
vera jafn kröfuharðir um útláns-
vexti og öryggi lánveitinga eins og
aðrir á markaðnum. Ef þeir láta
undan þrýstingi, t.d. með því að lána
fjárhagslega veikburða fyrirtæki í
því skyni að halda uppi rekstri til
að tryggja atvinnu, auka þeir stór-
lega tapáhættu sína og veikja þann-
ig samkeppnisstöðu sína gagnvart
öðrum fjármálafyrirtækjum. Og ef
þeir eru neyddir til þess af stjórn-
málaástæðum að taka lægri vexti
en aðrir á markaðnum, veikja þeir
afkomu sína og samkeppnisstöðu
og stefna bæði eiginfjárstöðu sinni
og markaðshlutdeild í hættu.
Hér ber því allt að sama brunni.
Á fijálsum fjármagnsmarkaði hafa
ríkisbankar engu sérstöku hlutverki
að gegna og engin haldbær rök eru
fyrir því, að stjórnmálaleg áhrif eigi
lengur nokkuð erindi á þessum vett-
vangi. Fallist menn á þessa niður-
stöðu, eru tveir kostir fyrir hendi.
Fyrri kosturinn er sá, að ríkið eigi
bankana áfram, en búi svo um hnút-
ana að þeir séu reknir eingöngu
með viðskiptaleg sjónarmið fyrir
augum og án annarra markmiða af
hálfu ríkisins en að þeir gefi sem
beztan arð. Hinn kosturinn er að
ríkið losi sig út úr þessum rekstri
og selji bankana einkaaðilum. Mun
ég nú reyna að leggja nokkurt mat
á þessa tvo kosti. A
Það er skoðun Spicer & Oppen-
heim, sem ég tek fyllilega undir, að
nauðsynlegt sé að gera veigamiklar
breytingar á starfsháttum ríkisvið-
skiptabankann, jafnvel þótt þeir
verði áfram í ríkiseign. Sérstaklega
leggur fyrirtækið áherzlu á það, að
draga þurfi úr pólitískum áhrifum á
ákvarðanir bankanna, ef þeir eiga
að geta verið samkeppnishæfir við
aðrar fjármálastofnanir á viðskipta-
legum grundvelli. í þessu efni benda
þeir fyrst og fremst á óeðlileg áhrif
bankaráða á viðskiptalegar ákvarð-
anir, svo sem í vaxtamálum. Einnig
þurfi að draga skýrar línur milli
ábyrgðar bankastjórna annars veg-
ar, en þær verða að hafa vald til
að stjórna rekstri bankans á við-
skiptalegum grundvelli, og hins veg-
ar bankaráðanna, sem ráða banka-
stjórana og geta sagt þeim upp
starfi, en gegna að öðru leyti fyrst
og fremst eftirlitshlutverki. í sam-
ræmi við þetta sé nauðsynlegt, að
bankastjórnirnar ráði alla starfs-
menn sem undir þær heyra, þ. á
m. aðstoðarbankastjóra og útibús-
stjóra, sem nú eru ráðnir af bankar-
áðum. Spicer & Oppenheim telur
reyndar heppilegast, að einn aðal-
bankastjóri sé ábyrgur fyrir rekstri
hvers banka gagnvart bankaráði.
Breytingum af þessu tagi væri hægt
að ná fram með endurskoðun núgild-
andi laga um viðskiptabanka, án
þess að þeim sé breytt í hlutafélög.
Það er reyndar skoðun Spicer &
Oppenheim, að breyting ríkisvið-
skiptabankanna í hlutafélög hafi
engan sérstakan tilgang, nema ætl-
unin sé að ganga lengra með sölu
hlutafjár til einkaaðila. Það sé t.d.
ólíklegt, að breyting ríkisviðskipta-
bankanna í hlutafélög mundi í reynd
losa ríkið undan þeirri ábyrgð, sem
það nú ber á rekstri þeirra. Jafnvel
þótt formleg ábyrgð væri ekki fyrir
hendi, sé nánast útilokað, að ríkis-
sjóður geti látið það viðgangast, að
banki, sem er alfarið í ríkisins eigu,
standi ekki við skuldbindingar sínar.
Sjálfur er ég engu að síður þeirrar
skoðunar, að hlutafélagsformið sé
að ýmsu leyti heppilegra rekstrar-
form fyrir ríkisviðskiptabanka í
framtíðinni, jafnvel þótt ríkið eigi
allt hlutaféð. M'eð því yrði skýrara,
að litið sé á þessa banka fyrst og
fremst sem arðbæra eign af hálfu
ríkisins, sem ætlast er til að skili
ríkinu sambærilegum arði og aðrir
bankar eigendum sínum, enda yrði
þá ríkið að vera reiðubúið til þess
að leggja viðbótarhlutafé í þessa
banka, ef þörf krefur.
Hagur ríkisins að losa sig út
úr bankakerfinu
Sé hins vegar fallizt á þau megin-
sjónarmið, sem ég hef þegar sett
fram, þ.e.a.s. að óhjákvæmilegt sé
að reka ríkisviðskiptabankana héðan
af á hreinum viðskiptagrundvelli og
engin rök séu fyrir ríkisáfskiptum
af dreifingu lánsfjár á fijálsum láns-
fjármarkaði, sé ég ekki heldur, að
nein haldbær rök séu lengur fyrir
því, að ríkið taki þátt í bankastarf-
semi. Þvert á móti mundi ríkið hafa
af því beinan fjárhagslegan hag að
losa sig út úr þessum rekstri. Kemur
þar einkum þrennt til.
í fyrsta lagi á ríkið mikið fjár-
magn bundið í eigin fé ríkisviðskipta-
bankanna, sem betur væri varið tii
annarra þarfa, t.d. til niðurgreiðslna
á dýrum lánum ríkissjóðs. í öðru
lagi losnar ríkissjóður með þessum
hætti við verulega áhættu, sem fylg-
ir ábyrgðum hans á skuldbindingum
ríkisviðskiptabankanna innan Iands
og utan. Loks losnar hann við þá
kvöð að leggja ríkisviðskiptabönkun-
um til nýtt eigið fé, ef þess gerist
þörf vegna rekstrarörðugleika eða
vegna þess, að auknar.kröfur verði
í framtíðinni gerðar til eiginfjárstöðu
viðskiptabanka. Úr slíkum vanda-
málum geta einkabankar leyst með
útgáfu hlutafjár, en ríkisbankar geta
aðeins leitað eftir nýju fé til eiganda
síns, ríkissjóðs.
Auk þessara ljárhagslegu raka frá
sjónarmiði ríkissjóðs mælir það með
einkavæðirigu ríkisviðskiptaban-
kanna, að hún muni stuðla að auk-
inni hagkvæmni $ rekstri og skjótari
viðbrögðum við breytilegum mark-
aðsaðstæðum. Vissulega eru mörg
dæmi um það bæði hérlendis og er-
lendis, að ríkisfyrirtæki séu vel rek-
in, einkum þar sem þau eru í beinni
samkeppni við aðra á opnum mark-
aði. Flestir munu þó þeirrar skoðun-
ar, að einkarekstur veiti öruggari
hvatningu til hagkvæmni og leggi
skýrari ábyrgð á herðar stjórnenda,
sem verða ad tryggja hluthöfum við-
unandi arðsemi eigin fjár og geta
ekki leitað til ríkisins um aðstoð, ef
illa gengur.
Loks er á það að benda, að svipuð
viðhorf og ég hef nú rakið virðast
ráðandi í flestum öðrum löndum, þar
sem ríkisreknir bankar hafa skipt
verulegu máli, en þar má t.d. nefna
Frakkland, Ítalíu, Portúgal og Sví-
þjóð. í öllum þessum löndum er
unnið að einkavæðingu ríkisbanka,
en með mismunandi aðferðum og
hraða eftir aðstæðum í hveiju landi
fyrir sig. Liggur fyrir mikið efni og
reynsla frá þessum löndum, sem
hafa má gagn af, ef farið er út á
þessa braut hér á landi. Mun ég
nota það sem eftir er af tíma mínum
hér til þess að drepa á nokkur mikil-
væg atriði varðandi hugsanlega
einkavæðingu íslenzku ríkisvið-
skiptabankanna, m.a. í ljósi þess
efnis, sem liggur fyrir frá öðrum
löndum.
Ljóst er, að allar verulegar breyt-
ingar á eignarhaldi og skipulagi
innlánsstofnana er viðkvæmt mál.
Grundvöllur bankastarfsemi er það
traust, sem innstæðueigendur og
aðrir kröfuhafar bera til bankanna,
og því þarf að gæta þess vandlega,
að slíkar breytingar séu ekki fram-
kvæmdar með þeim hætti, að það
geti rýrt traust eða valdið óróa og
fjárflótta.
Löng reynsla af rekstri einka-
banka og sparisjóða við hlið ríkis-
banka, sem einir hafa notið ábyrgð-
ar ríkisins, bendir ekki til þess, að
sparifjáreigendur hér á landi treysti
ríkisbönkunum neitt betur fyrir fé
sínu en öðrum innlánsstofnunum.
Kom þetta t.d. greinilega fram þeg-
ar Útvegsbankanum var breytt í
hlutafélag án ábyrgðar ríkisins. Sé
vel að breytingunum staðið, virðist
því engin ástæða til þess að óttast,
að einkavæðing muni hafa neikvæð
áhrif á stöðu núverandi ríkisvið-
skiptabanka á markaðnum.
Oðru máli gegnir um erlendar
skuldbindingar, enda er vitað að
erlendir lánardrottnar telja ábyrgð
ríkisins skipta verulegu máli. Spicer
& Oppenheim gerðu nokkra athugun
á þessu máli, sem leiddi í ljós, að
afnám ríkisábyrgðar og einkavæð-
ing mundi bæði auka lántökukostn-
að og draga úr aðgangi viðkomandi
banka að erlendu lánsfé. Hins vegar
má gera ráð fyrir því, að þessi áhrif
yrðu mest fyrst í stað, en munurinn
mundi smám saman jafnast, ef hinn
nýi einkavæddi banki reyndist vel
rekinn og fjárhagsstaða hans upp-
fyllti kröfur markaðsins. í þessu
felst því fyrst og fremst aðvörðun
um það, að breytingum af þessu
tagi verði ekki hrint of skyndilega
í framkvæmd, en hvert skref tekið
að vandlega yfirlögðu ráði, þannig
að markaðnum gefist tækifæri til
að meta árangurinn, áður en lengra
er haldið. Einnig er vert að hafa í
huga, að milliganga ríkisviðskipta-
bankanna um erlendar lántökur
vegna viðskiptavina sinna verður
væntanlega mun minni í framtíðinni
en verið hefur, þegar opnað hefur
verið fyrir fjármagnshreyfingar milli
íslands og annarra landa, þannig
að fyrirtæki muni í vaxandi mæli
geta snúið sér beint til erlendra
banka um lánafyrirgreiðslur í stað
þess að treysta á milligöngu ís-
lenzkra banka.
Ljóst er, að einkavæðing ríkisvið-
skiptabankanna tveggja er mikið og
vandasamt verkefni, sem undirbúa
verður mjög vandlega. Æskilegt er,
að einkavæðing sé framkvæmd í
áföngum samkvæmt fyrirfram-
gerðri áætlun, sem síðan sé jafnóð-
um endurskoðuð í ljósi þeirrar
reynslu, sem fæst af hverjum
áfanga. Mjög mikilvægt er, að full-
komnar upplýsingar liggi fyrir um
fjárhagsstöðu viðkomandi banka,
áður en sala hlutabréfa er hafin.
Sé um að ræða vandamál í rekstri
eða fjárhagsstöðu viðkomandi
banka, verður að leggja áherzlu á
að leysa úr þeim, áður en til sölu
kemur.
Skemmri tíma þarf til að
undirbúa einkavæðingu
Búnaðarbanka en Landsbanka
Eins og aðstæður eru i dag er
þörf á mun skemmri tíma til þess
að undirbúa einkavæðingu Búnaðar-
________________________________31
bankans heldur en Landsbankans,
og kemur þar margt til. Búnaðar-
bankinn er muri minni banki og er-
lendar skuldbindingar hans auk þess
miklu minni hlutfallslega en Lands-
bankans. Fjárhagsstaða Búnaðar-
bankans, bæði eiginfjárstaða og
lausafjárstaða, er einnig mjög sterk,
þannig að ekki ætti að þurfa að
gera verulegar ráðstafanir til þess
að unnt sé að bjóða út hlutafé í
honum með góðum árangri. Þegar
litið er til þeirrar öru aukningar, sem
orðið hefur í sölu hlutabréfa undan-
farin tvö ár, virðist alls ekki óraun-
hæft að gera ráð fyrir því, að unnt
sé að selja allt hlutaféð í Búnaðar-
bankanum í tveimur til þremur
áföngum á jafnmörgum árum.
Einkavæðing Landsbankans er
að sjálfsögðu miklu stærra og van^
dasamara mál vegna þeirrar lykil-
stöðu, sem hann gegnir sem lánveit-
andi margra helztu fyrirtækja lands-
ins. Auk þess yrði væntanlega nauð-
synlegt að bæta eiginfjárstöðu
Landsbankans, áður en til sölu
hlutafjár kæmi, en til þess eru ýms-
ar leiðir, sem ekki er ástæða til að
ræða hér sérstaklega. Ljóst er hins
vegar, að sem stærsti ríkisbankinn
hefur Landsbankinn á undanförnum
verðbólgutímum orðið að taka á sig
ýmsar byrðar, sem eðlilegt er að
létta af honum til þess að hann
geti staðið jafnfætis öðrum í sam-
keppni á fijálsum lánsfjármarkaði.
Loks er ástæða til þess að nefna
nokkur atriði varðandi hlutafjárút*
boðið_ og skilmála í sambandi við
það. í þessu efni er margra kosta
völ og nauðsynlegt að kynna sér vel
reynslu annarra þjóða, sem áður
hafa gengið sömu braut. Mun ég
aðeins nefna fáein atriði, sem hér
þarf að taka afstöðu til. Fyrst er
þá að nefna þá spurningu, hvort
æskilegt sé að setja sérstakar reglur
eða haga útboði þannig, að hluta-
bréf dreifist á sem flestar hendur,
til þess að reyna að tryggja að eng-
inn einn aðili eða hópur hluthaf^
geti haft veruleg áhrif á stjórn bank-
ans. Hér koma t.d. til greina reglur
um hámarkshlutafjáreign eins aðila
eða hóps skyldra aðila eða takmörk-
un atkvæðisréttar við ákveðið há-
markshlutfall gildra atkvæða. Hugs-
anlegt er einnig, að ríkið haldi eftir
tiltekinni eignarhlutdeild eða at-
kvæðisrétti eingöngu í því skyni að
tryggja að ákveðnum reglum í þess-
um efnum sé ekki breytt. Einnig
kemur til álita að gefa starfsmönn-
um viðkomandi banka eða viðskipta-
mönnum hans tiltekinn forgang við
sölu hlutabréfa bæði vegna tengsla
þeirra við bankann og í því skyni
að stuðla að meiri dreifingu hluta-
fjár. Þótt ýmsar sérreglur af þess^
tagi hafi víða verið settar, er mikil-
vægt að ganga ekki svo langt, að
hluthöfum finnist gengið of nálægt
sjálfstæðum ráðstöfunarrétti þeirra
á eign sinni, en slíkt gæti dregið
úr sölumöguleikum og verðmæti
bréfanna. Mælir margt með því, að
sérreglur af þessu tagi giltu aðeins
í nokkur fyrstu árin, en þá væri
þeirra líka mest þörf.
Augljóst er af þessu, að mörg
álitamál koma til úrlausnar, áður
en hafizt yrði handa um sölu hluta-
bréfa í ríkisbönkunum, og er ekki
tímabært að ræða þau frekar á
þessu stigi málsins. Fyrsta skrefið
hlýtur hins vegar að vera það, að
undirbúa breytingar á þeirri löggjöf,
sem nú gildir um viðskiptabanka,
með það fyrir augum, að unnt sé
að breyta ríkisviðskiptabönkunum í
hlutafélagsbanka og setja þeim
starfsreglur, er tryggi sem bezt, að
þeir séu reknir á heilbrigðum, við-
skiptalegum gi-undvelli. Jafnframt
er nauðsynlegt að hefja almenna,
fordómalausa umræðu um einka-
væðingu ríkisviðskiptabankanna og
hvaða leiðir séu heppilegastar að
því marki. Ég vona að orð mín hér
í dag komi að nokkru gagni sem
upphaf slíkrar umræðu. Eftir því
sem ég hef sjálfur íhugað þetta mtff
meira, hef ég orðið sannfærðari um
það, að einkavæðing ríkisviðskipta-
bankanna sé eitt mikilvægasta verk-
efnið í íslenzkum bankamálum á
næstu árum. Jafnmikilvægt er hins
vegar, að allar ákvarðanir og fram-
kvæmd á þessu sviði byggist á
traustum faglegum grundvelli og
víðtækum skoðanaskiptum milli
allra þeirra, sem hlut eiga að máli.