Morgunblaðið - 27.11.1994, Blaðsíða 16

16 SUNNUDAGUR 27. NÓVEMBER 1994
MORGUNBLAÐIÐ
t-
ERMINNIFESTA
í STJÓRNSÝSLUNNI?
ast einungis hæfustu nemendur og
þeir eru skólaðir í góðum embætti-
sanda og embættissið. Þetta nefni
ég rétt til að vekja athygli á því að
embættishefðin hér á landi er e.t.v.
ekki mjög fastmótuð eins og svo
mjög margt annað. Við tókum í arf,
sem betur fer, vissar venjur frá
Danmörku, en höfum e.t.v. stundum
verið að móta okkar eigin venjur
m.a. í samskiptum embættismanna
og stjórnmálamanna. Eg held því að
í öllum ríkjum með gróna embættis-
hefð sé það talið eðlilegt og til þess
ætlast að embættismenn hafí áhrif
og völd. Þau áhrif eða völd, kjósi
menn að nota það orð, eru vandmeð-
farin. Kjarni málsins er ekki valda-
barátta milli ráðherra og embættis-
manna, heldur listin hvernig farið
er með valdið gagnvart þeim sem
því þurfa að mæta.“
Eru kannski átök milli stjórnmála-
manna og embættismannanna, t.d.
ráðuneytisstjóranna, í daglegu
starfí? „Auðvitað eru stundum skipt-
ar skoðanir til málefna enda tel ég
það eðlilegt. Embættismönnum ber
að greina ráðherrum frá skoðun
sinni og afstöðu. Ef þeir gera það
ekki væri lítið gagn í þeim. Þá ber
þeim að skýra ráðherra frá hvað sé
leyfilegt innan marka settra laga og
reglna. Þeir sem mest vinna saman
eðli máls samkvæmt, eru ráðherra
og ráðuneytisstjóri og mín reynsla
af samstarfi við níu ráðherra er sú
að báðir aðilar finni fljótt þann sam-
skipta- og samvinnuvettvang sem
hentar. Einn ráðherra felur embætt-
ismönnum mikla ábyrgð á tilteknum
málaflokki en það þarf e.t.v. ekki
að henta öðrum.“
Jafnræði gagnvart
borgurunum
Svo aftur sé vikið að því hvort
skorti skýrar og samræmdar reglur
til að fara eftir við afgreiðslu mála.
Er Magnús sammála þessu eða kæra
menn sig kannski ekki um að hafa
mjög formfastar og samræmdar
reglur? „Ég held að eigi að taka
undir það að víða megi samræma
reglur og gera þær skýrari t.d. um
meðferð fjármuna. Það er allt gott
um þetta að segja, en ég legg jafn-
mikið upp úr því að það séu til sam-
ræmdar og skynsamlegar reglur um
ýmis önnur mikilvæg atriði í stjórn-
sýslunni. Þar á ég við að jafnræði
ríki gagnvart borgurunum, um upp-
lýsingaskyldu stjórnvalda og rétt
almennings gagnvart hinu opinbera.
Þetta hef ég þegar skýrt.“
Telur hann stjórnsýsluna skilvirka
og, hæfa til þess að takast á við
mörg og flókin verkefni? „Ég tei
stjórnsýslugerðir embættiskerfisins
allvel samræmdar, en ég tel að skil-
virknina megi enn bæta. En þessari
spurningu á maður í rauninni að
svara með einhveijum samanburði
eða tilvísun til stjórnsýslu annarra
landa. Ef ég lít til útlanda þá tel ég
að skilvirkni opinberrar stjómsýslu
hér á landi taki langt fram því sem
gerist í mörgum öðrum löndum, en
hún stendur skilvirkni stjórnsýslu
Norðurlandanna e.t.v. að baki í viss-
um atriðum. Ástæðan er eflaust rík-
ari hefð og skýrari reglur um máls-
meðferð. Við skulum hafa það í
huga að stjórnsýslan er á vissan
hátt að halda upp á hálfrar aldar
afmæli, eins og lýðveldið. Það er
ekki langur tími í Kína!“
Að lokum er Magnús spurður
hvernig hann sjái stjórnsýsluna í
mjög fáum orðum sagt og hvernig
honum finnist að starfa í henni?
„Ég sé hana sem veigamikla kjöl-
festu í samfélaginu. Stjórnmál eru
í eðli sínu mjög breytileg. Ríkis-
stjórnir og ráðherrar koma og fara,
það er gangur leiksins. Eitt megin-
hlutverk stjórnsýslunnar er að
standa slíkt rót af sér. En ekki í
þeim skilningi að það sé í andstöðu
við stjórnmálaöflin heldur að vera
sú ballest sem sérhvert réttarríki
byggir á.“
ARNI Kolbeinsson er ráðu-
neytisstjóri í mikilvægu
fagráðuneyti, sjávarút-
vegsráðuneytinu. í um-
ræðum undanfarnar vikur um stjórn-
sýsluna hefur komið fram að það sé
hlutverk ráðuneytisstjóranna, æðstu
embættismanna, að sjá til þess að
almennur rekstur sé í lagi, lagfært
það sem aflaga fer og reglum fylgt.
I viðtali sl. sunnudag við ríkisendur-
skoðanda kom m.a. fram sú skoðun,
að vinnubrögðum í stjórnsýslunni
hafi hrakað hin síðari ár og hallað á
þá festu sem verið hefði áður fyrr.
Árni er þessu ekki sammála, telur
að nú séu einmitt traustari reglur
og meira eftirlit.
„Á þeim 22 árum sem liðin eru
síðan ég hóf störf í stjórnarráðinu
hefur vissulega margt breyst. Það
sem fyrst og fremst einkennir breyt-
ingamar er að stjórnsýslan hefur
vaxið mjög að umfangi og það hefur
kallað á breytt vinnubrögð. Áður
fyrr voru stjórnsýslueiningamar
minni og það var því á færi stjórn-
enda að hafa yfirsýn yfír starfsemina
og stýra henni þótt ekki væri fyrir
að fara nákvæmum reglum um fram-
kvæmd starfseminnar eða réttindi
borgaranna gagnvart stjómsýslunni.
Aukið umfang hefur eflaust haft þau
áhrif að ekki er eins auðvelt fyrir
einstaka stjórnendur að hafa heildar-
yfirsýn en á móti kemur að settar
hafa verið skýrar reglur á mörgum
sviðum, ekki síst að því er lýtur að
því að tryggja rétt borgaranna í við-
skiptum þeirra við stjómvöld. Þegar
á heildina er litið tel ég tvímælalaust
að stjómsýslan nú lúti traustari regl-
um og sé undir betra eftirliti en var
þegar ég hóf störf.“
Hvaða atriði eru það einkum sem
Ámi á við þegar þegar hann telur
festu í stjórnsýslunni hafa aukist á
þessum tíma? Hann útskýrir það:
„Þessi atriði lúta bæði áð fjárhags-
legum þáttum og þáttum er varða
réttaröryggi borgaranna. Hvað fjár-
hagsatriðin varðar vil ég aðeins
benda á framkvæmd Ijárlaganna.
Áður vom útgjaldaheimildir fjárlaga
hreinlega ekki teknar ailt of bókstaf-
lega. Algengt var að stofnanir fæm
í útgjöldum sínum langt fram úr
heimildum fjárlaga og mismunurinn
var jafnaður með svonefndum auk-
afjárveitingum fjármálaráðherra en
samþykkis Alþingis var leitað síðar
löngu eftir lok fjárhagsársins. Nú er
öll fjárlagaframkvæmd í mun fastara
formi. Útgjaldaheimildir fjárlaga
setja stofnunum raunveruleg tak-
mörk og þyki brýnt að auka útgjöld
umfram heimildir fjárlaga er heim-
ilda til þeirra aflað á Alþingi með
fjáraukalögum á því sama ári. Mikil-
vægustu breytingarnar tel ég þó
vera á sviðum sem leiða að réttarör-
yggi borgaranna. Það eru einkum tvö
atriði sem uppúr standa að mínu
mati, stofnun embættis uumboðs-
manns Alþingis og setning stjórn-
sýslulaga. Embætti umboðsmanns
Alþingis var komið á árið 1987 og
tel ég að mjög vel hafi tekist til við
að móta því starfsvenjur og sess í
stjórnkerfinu. Hlutverk _______________
embættisins er að hafa
eftirlit með stjómsýsl-
unni, m.a. með því að
fjalla um kvartanir borg-
aranna vegna yiðskipta
Morgunblaðið/Sverrir
ÁRNI Kolbeinsson ráðuneytissljóri í sjávarútvegsráðuneytinu.
Traustari
reglur og
meira eftirlit
Stjórnsýslan
lýtur traustari
reglum
við stjórnvöld. Ég er þess fullviss að
starfsemi embættisins hefur haft í
för með sér meiri reglufestu og vand-
aðri vinnubrögð í stjómsýslunni.
Annað atriði sem rétt er að nefna í
þessu sambandi eru almenn stjóm-
sýslulög sem gengu í gildi í upphafi
þessa árs. Þar eru settar fram al-
mennar reglur um málsmeðferð
stjórnvalda er bæði lúta að formi og
efni. Þessi lög hafa þegar haft áhrif
til vandaðri stjórnsýsluhátta. Það
tekur hins vegar eflaust sinn tíma
fyrir stjórnsýsluna að tileinka sér
efni þeirra að fullu. Þessi löggjöf er
sett að fyrirmynd grannþjóða okkar
og með henni hefur okkur vissulega
skilað áleiðis til nútímalegri stjórn-
sýsluhátta en ég tel þó að enn eigum
við nokkuð í land með að ná grann-
þjóðum okkar í þessum efnum. Ég
tel til dæmis mikilvægt að lögleidd
verði hér á landi ákvæði um upplýs-
ingaskyldu sjórnvalda."
í áðumefndu viðtali kemur fram
hjá ríkisendurskoðanda að hann telur
nokkuð skorta á að mark sé tekið á
athugasemdum Ríkisendurskoðunar.
Hvað hefur Árni um það að segja?
„í þessu sambandi held ég að við
verðum að hafa í huga að Ríkisendur-
skoðun í núverandi for-mi er enn í
mótun. Fram til 1986 var Ríkisend-
urskoðun hluti af framkvæmdavald-
inu og_ heyrði undir fjármálaráð-
herra. Á því ári er stöðu Ríkisendur-
skoðunar breytt og hún gerð að
stofnun Alþingis. Eflaust má segja
að þetta sé liður í þeirri þróun til
aukinnar festu og aðhalds í stjórn-
sýslunni er ég vék að áðan. Á mæli-
kvarða stjórnsýslunnar er Ríkisend-
urskoðun ung stofnun og ég tel að
enn sé ekki komin festa á margt er
varðar starfsemi stofnunarinnar
bæði varðandi umfang starfsins og
starfshætti. Þetta kann að vera að
hluta til skýring á því að á stundum
rís ágreiningur milli framkvæmda-
valds og Ríkisendurskoðunar.“
Álitamál um SR-mjöl
„Ég vil í þessu sambandi aðeins
minna á álitamál sem varða skýrslu
________ Ríkisendurskoðunar
vegna sölu á SR-mjöli
hf. enda er málið mínu
ráðuneyti skylt,“ heldur
Ámi áfram. „Þar töldum
við í sjávarútvegsráðu-
Ríkisendurskoðun væri
Afstaðan til sljórnmálamanna
neytinu
farin að gefa álit um hluti sem eru
utan eðlilegs verksviðs stofnunarinn-
ar. Bæði drógum við í efa að það
tilheyrði hlutverki stofnunarinnar að
kveða uppúr um lögfræðileg álitaefni
er tengdust sölunni og einnig að
hæpið sé að telja að Ríkisendurskoð-
un sé þess umkomin að meta hvort
ein aðferð sé annarri heppilegri varð-
andi ýmsa þætti í sölumeðferðinni.
Hliðstæð álitamál hafa af öðrum til-
efnum risið um hvort eðlilegt hlut-
verk stofnunarinnar væri að gefa
álit á pólitískum álitaefnum. Varð-
andi þessa skýrslu höfðum við einnig
margt við vinnubrögð Ríkisendur-
skoðunar að athuga, t.d. hvemig
Fyrrnefnt viðtal við ríkisendur-
skoðanda gefur tilefni til að spyija
um afstöðu embættismanna til
stjórnmálamanna. Hefur aukið vald
stjórnmálamanna orðið til þess að
embættismenn séu orðnir svo valda-
lausir að þeir séu ekki sú nauðsyn-
lega kjölfesta sem þeir vom í stjórn-
kerfinu?
„I þessu efni held ég __________
að við verðum að gera
okkur grein fyrir eðli
stjómarráðsins. Ráðu-
neytin era raunar ekkert
annað en skrifstofur ráð-
herra ráði sér aðstoðarmenn hafi ver-
ið nýtt í vaxandi mæli. Þetta grann-
skipuiag ráðuneytanna stendur
óhaggað og að mínu mati tryggir það
festu, samræmi og samfellu í stjórnar-
framkvæmdinni. Vissulega hefur
þetta kerfí einnig sína ókosti en þeg-
ar öllu er á botninn hvolft held ég
að sú festa sem þetta skipulag skap-
ar sé mun þungvægari en ókostirnir."
Þetta svar gefur tilefni til að spyija
þeirrar stóru spurningar sem upp
hefur komið í umræðunni undan-
farna daga, t.d. í sambandi við trygg-
ingayfirlækni, hvort embættismenn
eigi fortakslaust að framkvæma það
sem ráðherra segir jafnvel þótt það
sé ekki í samræmi við reglur.
„Um þetta eru reglurnar skýrar,"
svarar Árni. „Embættismönnum ber
að fylgja fyrirmælum ráðherra og
framkvæma ákvarðanir þeirra hvort
sem þeir era þeim sammála eða ekki
svo lengi sem fyrirmælin eru lögleg.
Ólöglegum fyrirmælum ber hins veg-
ar ekki að hlýða eins og raunar var
tekið fram í nýlegu áliti umboðs-
manns Alþingis, sem varð fréttaefni
fyrir fáeinum vikum. Sem betur fer
held ég að það sé afar sjaldgæft að
embættismenn komist í þá stöðu að
þurfa að neita að fylgja fyrirmælum
af þessum sökum.
Ríkisendurskoðandi telur að skorti
samræmdar reglur og skýrar til að
fara eftir við afgreiðslu mála og
skriflegar leiðbeiningar til starfs-
fólks. Verður Árni var við að siíkt
skorti í hans starfi? „Eflaust má
margt betur fara. Menn verða stöð-
ugt að halda vöku sinni í þessum
efnum. I mínu ráðuneyti eram við
einmitt þessa dagana að yfirfara
starfsreglur varðandi ýmislegt er lýt-
ur að ijármálastjórn. Líklega leiðir
það til þess að nýjar og fastari regl-
ur verða teknar upp í þeim efnum
um áramót. í þessum efnum gegnir
Ríkisendurskoðun mikilvægu hlut-
verki varðandi ábendingar um ágalla
og leiðbeiningar um hvað betur megi
skýrslutöku var háttað og að efni
skýrslunnar var ekki borið undir þá
sem upplýsingar veittu áður en
skýrslan var birt. Ég er ekki með
þessu að fella neinn áfellisdóm um
Ríkisendurskoðun. Þvert á móti að
benda á að álitamál af þessu tagi
eru ekki óeðlileg meðan stofnunin
er að móta starfsemi sina og finna
sér farveg. Raunar held ég að ágrein-
ingsefni ráðuneyta og Ríkisendur-
skoðunar séu síst meiri en við mátti
búast og í heild sé sambúð Ríkisend-
urskoðunar og ráðuneyta í viðunandi
horfí. Ég held að ráðuneytin og stofn-
anir þeirra kappkosti almennt að
verða við ábendingum Ríkisendur-
skoðunar og færa það til betri vegar
sem hún telur aðfinnsluvert. Hitt vil
ég taka skýrt fram að sé uppi ágrein-
ingur milli ráðuneyta og Ríkisendur-
skoðunar, og ráðuneytin séu hrein-
lega ekki sammála áliti Ríkisendur-
skoðunar, er Ríkisendurskoðun eng-
inn dómari í þeirri sök.“
fara. Það er hins vegar að mínu
mati mikil spurning hvort eðlilegt sé
að birta opinberlega ábendingar af
þessu tagi sem oft eru tæknilegs
eðlis. Slík málsmeðferð leiðir til þess
að sú stofnun sem endurskoðunin
beinist að hefur neikvæða og fjand-
samlega afstöðu til endurskoðunar-
innar í stað þess að líta á hana sem
eðlilegt hjálpartæki til að ná betri
og traustari tökum á fjármálunum.“
Miðstýring eða valddreifing
Um þetta eru
reglurnar
skýrar
herranna og það sem þar er gert er
gert fyrir þeirra hönd eins og 911 ráðu-
neytisbréf bera glöggt með sér. Það
er því enginn vafí á því hver fer með
ákvörðunarvald í ráðuneyti og hefur
aldrei verið. Hlutverk embættismanna
er hins vegar að upplýsa staðreyndir
mála, reglur á viðkomandi sviði og
fyrri afgreiðslur og vera ráðgefandi
ef eftir er leitað. Sjálft skipulag
stjórnarráðsins tókum við í arf frá
Dönum. Þaðan er komin hefðin fyrir
því að starfsfólk ráðuneytanna sé
fastráðið, gjaman ævii'áðið, og sitji
þótt ríkisstjómir komi og fari. Lengi
kom ráðherrann einn inn í ráðuneyti
við stjómarskipti þótt heimild stjóm-
arráðslaganna frá 1969 til að ráð-
»
l
»
„í þessu sambandi vil ég gera
skýran greinarmun á setningu al-
mennra reglna er lúta að meðferð
fjármuna og almennum leikreglum í
stjórnsýslunni annars vegar og regl-
um er lúta að eiginlegri miðstýringu
varðandi ákvarðanatöku hins vegar,“
heldur Árni áfram.„Enginn dregur i
efa að æskilegt sé að fyrrnefndu
reglumar séu almennar og sem ský-
rastar og ótvíræðastar. Hins vegar
hlýtur það að vera mikið álitamál
hvort miðstýring eða valddreifing sé
heppilegasta fyrirkomulagið til að
ná markmiðum í opinberri stjórn-
sýslu og rekstri með sem hagkvæ-
mustuin hætti. Menn getur því greint
á hvort æskilegt sé að hafa ítarlegar
og fastar almennar reglur á þessu
sviði eða hvort fela eigi stjórnendum
einstakra stofnana aukna ábyrgð á
rekstri og þá jafnframt aukin völd
til að taka sjálfstæðar ákvarðanir er
að rekstrinum lúta. Af hálfu fjár-
________ málaráðherra hefur ver-
ið boðuð þróun frá mið-
stýringu til aukinnar
fjárhagsábyrgðar ein-
stakra stjórnenda og það
hlýtur að tákna að
1
I
I
I
L
[
6
i
I
t
I
í
I
stjómendum verði þá jafnframt feng-
in aukin völd til að taka sjálfstæðar
ákvarðanir einnig á þeim sviðum sem
hingað til hefur verið stýrt með al-
mennum reglum, t.d. varðandi ferða-
lög starfsmanna og bílamál, svo tek-
in séu dæmi um atriði sem algengt
er að Ríkisendurskoðun geri nú at-
hugasemdir við að ekki séu í sam-
ræmi við almennar reglur. Þessi þró-
un er skammt á veg komin og eflaust
munu mörg álitaefni rísa þegar reyna
fer á þetta í framkvæmd. Sjálfur hef
ég verið þeirrar skoðunar að stefna
ætti að því að flytja ábyrgð og um
leið ákvörðunarvald í auknum mæli
til einstakra stofnana," segir Árni
Kolbeinsson að lokum.