Morgunblaðið - 02.04.2000, Blaðsíða 11

MORGUNBLAÐIÐ
SUNNUDAGUR 2. AJPRÍL 2000 11
Morgunblaðið/Sverrir
Doktorsritgerð Baldurs Þórhallssonar verður gefin út hjá Ashgate útgáfufyrirtækinu í sumar.
því þeim gengur vel að koma fram
sínum málum innan þess.“
Mikilvægt að vinna vel með
framkvæmdastjórninni
Hvernig vinna smærri ríki innan
Evrópusambandsins?
„Smærri ríkin leggja áherslu á
að vinna náið með framkvæmda-
stjórninni. Þótt ráðherraráðið taki
endanlega ákvörðun um málefni
innan Evrópusambandsins þá hef-
ur það sýnt sig að að minnsta kosti
80% af þeim tillögum sem koma
frá framkvæmdastjórninni fara í
gegnum ráðherraráðið óbreyttar.
Þannig skiptir það höfuðmáli að
ríki nái að koma tillögum sínum í
upphaflega lagatextann. Ef ríkið
kemur þeim ekki þar inn þá er
miklu erfiðara að sannfæra 14 önn-
ur ríki í ráðherraráðinu um gildi
tillögunnar.
Það sem auðveldar þessa vinnu
fyrir smærri ríkin er að það eru
oftast nær aðeins tveir til þrír
starfsmenn smærri ríkjanna sem
fást við hvern málaflokk og jafn-
margir starfsmenn sem sinna
hverjum málaflokki innan fram-
kvæmdastjórnarinnar. Þannig
myndast ákveðin tengsl milli þess-
ara aðila. Framkvæmdastjórnin
þekkir vel hvaða vandamál smáa
ríkið er að glíma við því sömu aðil-
ar hafa verið að vinna saman í
gegnum allt ferlið eða frá því að
tillögurnar eru teknar fyrir í fram-
kvæmdastjórninni og þar til þær
koma til atkvæðagreiðslu í ráð-
herraráðinu.
Þegar stóru ríkin eiga í hlut þarf
framkvæmdastjórnin að hafa sam-
skipti við svo marga mismunandi
aðila. Því geta ekki myndast þessi
nánu tengsl.
Það sem auðveldar einnig sam-
skipti smærri ríkjanna og fram-
kvæmdastjórnarinnar er málamiðl-
unarhlutverk hennar innan sam-
bandsins. Vegna þessa hlutverks
krefjast smærri ríkin þess að
framkvæmdastjórnin miðli málum
milli þeirra og stærri ríkjanna.
Auðvitað krefjast öll ríkin þess að
framkvæmdastjórnin vinni að
hagsmunum þehTa og oft skiptir
það framkvæmdastjórnina meira
máli að hafa stórt ríki með sér
fremur en smátt þar eð stór ríki
hafa meira atkvæðavægi í ráð-
herraráðinu.
Það getur þó verið hægara um
vik fyrir framkvæmdastjómina að
fá lítil ríki til að styðja tillögur
hennar þar sem það kostar minna
að koma á móts við kröfur þeirra
þar eð hver málaflokkur er smærri
í sniðum í smáu ríki.“
Það kemur fram í máli Baldurs
að í stjórnsýslu smáríkis er það
iðulega sami aðilinn sem leiðir allt
ferlið. Hann mótar tillögur ríkis-
stjórnarinnar. Situr sem sérfræð-
ingur á fundum framkvæmda-
stjórnarinnar og semur fyrir hönd
ríkisins í ráðherraráðinu. Þegar
ákvörðun hefur verið tekin þá er
þessi sami maður jafnvel ábyrgur
fyrir því að hrinda lögum Evrópu-
sambandsins í framkvæmd á
heimavelli. Þetta gerist aldrei hjá
stóru ríki því þar er miklu meiri
verkaskipting innan stjórnsýslunn-
ar.
„Hjá stóru ríkjunum er hópur
fólks sem mótar stefnuna, svo eru
það sérfræðingarnir sem ráðleggja
framkvæmdastjórninni og loks eru
það starfsmenn sem semja fyrir
hönd ríkisins í ráðherraráðinu. Það
eru svo allt aðrir sem eru ábyrgir
fyrir því að hrinda lögum Evrópu-
sambandsins í framkvæmd.
Þetta fyrirkomulag gerir smærri
ríkjunum kleift að ráða við um-
fangið sem fylgir aðild að Evrópu-
sambandinu."
Nefndakerfið mikilvægt
smærri ríkjunum
Baldur segir ennfremur að
smærri ríkin leggi sérstaka
áherslu á að nota nefndakerfið inn-
an framkvæmdastjórnarinnar til að
ná fram sínum málum. Þannig
reyna þau að hafa áhrif á lagatext-
ann áður en hann fer til ráðherra-
ráðsins.
„Nefndir á vegum framkvæmda-
stjórnarinnar sem sjá um útfærslu
á lögum sambandsins hafa fengið
meira vægi á undanförnum árum
og smærri ríkin hafa einnig lagt
mikla áherslu á að koma sjónar-
miðum sínum þar á framfæri.
Mörg smærri ríki hafa áhyggjur af
því að áhrif framkvæmdastjórnar-
innar sé að minnka. A síðustu ár-
um hefur vald verið að færast til
Eyrópuþingsins og leiðtogaráðsins.
I byggðamálum hefur fram-
kvæmdastjórnin mun meira vald
en í mörgum öðrum málaflokkum.
í byggðamálunum geta ríkin oft á
tíðum samið beint við fram-
kvæmdastjórnina og þurfa ekki að
fara í gegnum ráðherraráðið með
sínar tillögur. Þetta finnst smærri
ríkjunum ákjósanlegt þar sem
þeim gengur betur að ná fram
hagsmunamálum sínum í beinum
viðræðum við framkvæmdastjórn-
ina en í ráðherraráðinu.
Sú mynd sem gefin er af fram-
kvæmdastjórninni, að þetta sé
mikið bákn sem hugsi ekki um
annað en að stuðla að samruna
Evrópulanda er að mínu mati ekki
rétt. Smærri ríkin líta alls ekki
þannig á framkvæmdastjórnina.
Þau líta fremur á hana sem aðila
þar sem hægt er að ná málum sín-
um fram.
Smærri þjóðir verða
að forgangsraða
Eins og áður segir hefur stærð
og einkenni stjórnsýslunnar áhrif á
hegðun smærri ríkja innan
Evrópusambandsins. En þessir
þættir skýra að stórum hluta til
mismunandi hegðun smærri ríkja
innan sambandsins.
Vegna þess að stjórnsýsla
smærri ríkja hefur minna umfang
verða þær að forgangsraða málum.
Þetta þýðir að smærri þjóðirnar
geta ekki haft áhrif á fjöldann all-
an af málum sem koma upp innan
Evrópusambandsins. Þetta kemur
þó ekki að sök vegna þess að þjóð-
irnar hafa ekki beinna hagsmuna
að gæta í fjölda málaflokka. Full-
trúar smærri ríkjanna mæta því
stundum á fundi án þess að ætla
sér að hafa áhrif á gang samn-
ingaviðræðna en stærri ríkin reyna
ætíð að hafa áhrif.
Smærri ríkin mæta þó á alla
fundi í framkvæmdastjórninni og
ráðherráðinu. Eina undantekningin
er Luxemburg sem er með svo litla
stjórnsýslu að hún ræður ekki við
það. A þeim fundum sem Luxem-
burg á ekki fulltrúa hefur fulltrúi
Belgíu þeirra samningaumboð.
Hafa skýr fyrirmæli
að heiman
Ég skoðaði hlutverk sendinefnda
ríkjanna í Brussel. Fjöldi starfs-
manna í sendinefndum smærri og
stærri ríkja er mjög mismunandi. I
sendinefndum smærri ríkja eins og
Ira og Portúgala eru aðeins tutt-
ugu og þrír til tuttugu og fimm
starfsmenn. I sendinefnd Breta
eru áttatíu til níutíu manns.
Þegar ég athugaði starfshætti
sendinefndanna komst ég að raun
um að umboð fulltrúa smærri ríkj-
anna til samninga er tvenns konar.
Ef um mikilvæg hagsmunamál er
að ræða þá hafa samningamennirn-
ir skýrt afmarkað umboð. Ef verið
er að ræða mál þar sem hagsmunir
eru litlir eða engir þá eru engin
skilaboð að heiman um hvernig eigi
að semja heldur er ákvarðanatakan
hjá samningamönnunum.
Hjá stærri ríkjunum er þetta
þannig að fulltrúar stóru ríkjanna
fara ekki á fund án þess að vera
með skrifleg fyrirmæli frá viðkom-
andi ráðuneyti hvað þeir eiga að
segja og gera.
Smærri ríkin hafa aðeins slík
fyrirmæli þegar lykilhagsmunir
þeirra eru í húfi. Samskipti innan
sendinefnda smærri rikja eru því
miklu óformlegri og ákvörðunar-
tökuferlið er mun sveigjanlegra.
Ákvarðanir smærri ríkja eru auk
þess oft teknar eftir óformlegum
leiðum, í síma eða í gegnum Netið
og á óformlegum fundum,
Sendiráðsstarfsmenn
móta oft stefnu smærri ríkja
Annað sem einkennir stjómsýslu
smærri ríkja er að sendiráðsstarfs-
menn í Brussel móta oft stefnu rík-
isstjórna með ráðuneytisstarfs-
mönnum. Sendiráðsstarfsmennirn-
ir geta líka haft samráð við þá sem
þeir þurfa heima fyrir. Þeir geta
leitað til ráðuneytsstjóra eða ráð-
herra ef málin eru mikilvæg.
í stærri ríkjunum eru allar
ákvarðanir teknar eftir formlegum
leiðum og sendiráðsstarfsmenn
koma ekki nálægt stefnumótun
heldur er hún í höndum ákveðinna
aðila í viðkomandi landi. Sendi-
ráðsstarfsmenn stærri ríkja geta
aðeins haft samband eða samráð
við ákveðna undirmenn í löndum
sínum. Þeir hafa ekki aðgang að
því fólki sem er að taka megin-
ákvarðanirnar. “
Óformlegu leiðirnar flýta
fyrir ákvörðunartöku
Hvernig getur smátt ríki ráðið
við það umfang sem fylgir því að
fara með forsæti í ráðherraráðinu?
„Finnar fóru með forsæti fyrir
áramót og gerðu það mjög vel.
Margir efuðust um að nýtt ríki inn-
an sambandsins með litla
stjómsýslu gæti ráðið við verkefn-
ið en sú varð ekki raunin.
Þegar Portúgalar voru í forsæti í
ráðherraráðinu höfðu þeir tuttugu
og fjóra starfsmenn og fjölguðu að-
eins um þrjá í sendiráði sínu í
Brussel. Bretar fjölguðu um þrjá-
tíu til fjörutíu manns þegar þeir
voru í forsæti.
Ástæðan fyrir því að smáríkin
komast af með svo lítinn mannafla
er að flestar ákvarðanir eru teknar
eftir óformlegum leiðum og full-
trúarnir vinna langan vinnudag.
Fulltrúar í framkvæmdastjórn-
inni hafa sagt að það sé miklu
betra að vinna með smáu ríkjunum
því þau geti tekið ákvarðanir með
mjög skömmum fyrirvara en það
getur tekið stóru ríkin daga ef ekki
vikur að skila tillögum sínum.“
Vinna náið með
hagsmunasamtökum
Baldur segir að það fylgi því
nokkrir ókostir að vera með smáa
stjórnsýslu innan Evrópusam-
bandsins. „Fulltrúar smærri ríkj-
anna í Brussel kvörtuðu yfir því að
þá vantaði ýtarlegri upplýsingar að
heiman. Þeir fengju heldur ekki
nógu mikinn stuðning frá ráðu-
neytum nema miklir hagsmunir
væru í húfi. Smærri ríkin eru því
meira að bregðast við þvi sem er
að gerast dag frá degi en stóru rík-
in eru með langtíma stefnumótun.
Smærri ríkin eru jafnvel háð
upplýsingum frá framkvæmda-
stjórninni eða frá öðrum ríkjum.
Þau hafa því ekki svigrúm, getu
eða þekkingu til að setja sig inn i
öll mál og afla sér upplýsinga.
Stærri ríkin hafa hins vegar bol-
magn til að rannsaka öll mál og
koma með tillögur á grundvelli
þeirra.
Til þess að geta sett sig betur
inn í málefnin vinna smærri ríkin
oft náið með hagsmunasamtökun-
um, í þessu tilfelli hagsmunasam-
tökum bænda eða samtökum
þeirra sem vilja aukna byggða-
stefnu. En þetta á raunar einnig
við um stærri ríkin.
Tekur tíma
að aðlagast
Stjórnsýsla smærri ríkja er þó
ekki alltaf eins,“ segir Baldur.
„Stjórnsýsla Grikklands er til
dæmis mjög vanmáttug vegna
sögulegra aðstæðna, þess vegna
hefur þeim ekki gengið eins vel að
vinna innan sambandsins og öðr-
um.
Það tekur tíma fyrir öll ríki að
aðlagast Evrópusambandinu eftir
að þau hafa gengið í það. Það tók
til dæmis írsku stjórnsýsluna
þrettán til fjórtán ár að skila
árangursríku starfi innan sam-
bandsins."
Evrópusambandið hefur verið
gagm-ýnt fyrir hve ákvarðanataka
þar er hæg, hvað er til í því?
„Það er rétt. En ákvarðanatakan
er hæg vegna þess að verið er að
reyna að miðla málum þannig að
allir geti verið sæmilega sáttir.
Ríkin vita að einhverntímann mun
koma að þvi að þau þurfi á stuðn-
ingi hinna ríkjanna að halda. Þau
eru því ekki að vaða hvert yfir
annað til skiptis."
Hvemig sérðu framtíð Evrópu-
sambandsins fyrir þér? Telur þú að
það eigi eftir að breytast með til-
komu allra þessara smáu ríkja frá
Suður- og Austur Evrópu?
„Það sem skiptir mestu máli nú
fyrir smærri ríkin er að hvaða nið-
urstöðu ríkjaráðstefna Evrópu-
sambandsins mun komast. Það er
að segja, hverju verður breytt í
stofnununum og ákvörðunarferl-
inu. Öll smærri ríkin standa gegn
því að missa vægi sitt. Staða þeirra
er góð innan sambandsins og þau
munu ekki gefa hana eftir. Eg get
ekki séð fyrir mér að smærri ríkin
eigi eftir að gefa eftir atkvæði sín í
ráðherraráðinu. Því hlutfallslega
hafa smærri ríkin miklu meira at-
kvæðavægi en stærri þjóðirnar ef
miðað er við íbúatölu. Á bak við tiu
atkvæði Þýskalands eru rúmlega
áttatíu milljónir íbúa en smærri
ríkin hafa tvö til fimm atkvæði
hvert og hafa íbúafjölda frá rúm-
lega fjögur hundruð þúsundum til
fimmtán milljóna.
Eru breytingar að verða
á Evrópusambandinu?
Stærri rikin eru hins vegar að
krefjast þess að bak við allar
ákvarðanir ráðherraráðsins sé
meirihluti íbúa Evrópusambands-
ins. Fjölmennari þjóðirnar eru
hræddar við að öll smáu ríkin sem
eru að koma inn í sambandið muni
eiga eftir ráða ferðinni. Við komum
því líklega til með að sjá einhvers
konar málamiðlun milli smærri og
stærri ríkjanna í þá veru að að
smærri riki halda eftir atkvæðum
sínum en að meirihluti íbúa
Evrópusambandsins verði að
standa á bak við ákvarðanir ráð-
herraráðsins. Stærri ríkin hafa
einnig verið að krefjast þess að
það verði fækkað í framkvæmda-
stjórninni sem í eiga sæti einn full-
trúi frá smáu ríkjunum og tveir
fulltrúar frá þeim stærri. Þau telja
að það verði að fækka í fram-
kvæmdastjórninni til þess að hún
verði starfhæf þegar tuttugu til
þrjátíu ríki verða komin inn í sam-
bandið.
Það er mjög ólíklegt að smærri
ríkin gefi eftir rétt sinn til að til-
nefna framkvæmdastjóra. Það væri
pólitískt mjög erfitt fyrir þau og
myndi skaða þeirra tengsl við
framkvæmdastjórnina. Líklegasta
niðurstaðan er þvi sú að stærri rík-
in gefi eftir annan framkvæmda-
stjóra sinn en þau smærri fái að
halda sínum fulltrúum."
Ráðstefna um smærri ríki
og Evrópusamrunann
Það kom fram hjá Baldri að 9.
maí verður haldin ráðstefna á veg-
um stjórnmálafræðiskorar Háskóla
fslands, Samtaka um vestræna
samvinnu og Félags stjórnmála-
fræðinga um smærri ríki og
Evrópusamrunann. Tveir af virt-
ustu fræðimönnum Breta í Evr-
ópumálum, prófessorarnir Clive
Archer og Clive Church munu
koma til landsins og fjalla um
stöðu Noregs og Sviss í Evrópu-
samstarfinu.
Einnig verður á ráðstefnunni
rætt um stækkun NATO og þróun
sameiginlegrar utanríkis-og örygg-
isstefnu Evrópusambandsins og
hvaða áhrif þessar breytingar hafa
á stöðu smærri ríkja í Evrópu.
Ráðstefnan verður haldin í tengsl-
um við svokallaðan Schuman fyrir-
lestur á þessum degi. Schuman
fyrirlesturinn er haldin af Bertel
Haarder sem er varaforseti
Evrópuþingsins og þingmaður á
danska þjóðþinginu.
„Það er mikilvægt fyrir ísland
að kynnast því hvernig smærri
þjóðum gengur að aðlagast þeim
miklu breytingum sem felast í
samruna Evrópu, “ segir Baldur að
lokum.