Morgunblaðið - 02.04.2000, Blaðsíða 34

34 SUNNUDAGUR 2. APRÍL 2000
MORGUNBLAÐIÐ
SKOÐUN
V ALDIMARSMÁLIÐ
OG VATNEYRIN
HINN 5. janúar sl.
féll í Héraðsdómi
Vestfjarða dómur í
máli ákæruvaldsins
'gegn eiganda ms.
Vatneyrarinnar BA -
238 o.fl., þar sem út-
gerðarmaður skipsins
var sýknaður af því að
hafa verið með skipið
á veiðum, án þess að
hafa til þess veiðiheim-
ildir, sbr. 7. gr. laga
nr. 38/1990 um stjórn
fiskveiða.
Hvað þennan
ákærulið snertir, þá
byggði héraðsdómar-
inn rökstuðninginn í
dómsniðurstöðu sinni á rökum og
sjónarmiðum, sem hann les út úr
dómi Hæstaréttar í svonefndu
Valdimarsmáii, sem kveðinn var
upp hinn 3. desember 1998, en þann
dóm hafa sumir kallað Kvótadóm-
inn.
Héraðsdómurinn
x Vatneyrarmálinu
Kjami héraðsdómsins í Vatneyr-
armálinu hvað þennan þáttinn
snertir og hér verður tekið til um-
fjöllunar kemur fram í þessum orð-
um hans:
„I ákvæði I. til bráðabirgða í lög-
um nr. 38/1990 segir að við ákvörð-
un aflahlutdeildar við gildistöku
þeirra skuli leggja til grundvallar
úthlutun aflamarks á árinu 1990
samkvæmt reglugerð nr. 585/1989.
Eins og áður greinir var sú regla
sett í 2. mgr. 7. gr. að veiðiheimild-
um á þeim tegundum, sem heildar-
afli væri takmarkaður af, yrði var-
anlega úthlutað til einstakra skipa.
Veiðiheimildir samkvæmt 7. gr. lag-
anna voru með þessum hætti varan-
lega bundnar við skip jafnt og veiði-
heimildir samkvæmt upphaflegri 5.
gr. þeirra. I úthlutun varanlegra
aflahlutdeilda við gildistöku laga nr.
3M990 fólst því sama mismunun
téngd fyrra eignarhaldi á skipum
og rakin er í forsendum Hæstarétt-
"3r hér að ofan. Ekki verður séð að
rökbundin nauðsyn hnígi til þess að
lögbinda um ókomna tíð þá mis-
munun við úthlutun aflamarks sem
hér af leiðir, enda verður að telja að
löggjafanum eigi að vera fært að
móta reglur sem til lengri tíma litið
afnemi hana, jafnframt því að ná of-
angreindu markmiði að vemda fisk-
istofna. Þessa hefur löggjafinn hins
vegar ekki gætt. Eftir þessu verður
ekki hjá því komist að líta svo á að
regla 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1990
sé í andstöðu við jafnræðisreglu 1.
mgr. 65. gr. stjómarskrárinnar og
þau sjónarmið um jafnræði, sem
gæta þarf við takmörkun á atvinnu-
frelsi samkvæmt 1. mgr. 75. grein
•hennar, séu þessi stjómarskrár-
ákvæði túlkuð með sama hætti og
gert er í ofangreindum Hæstarétt-
ardómi. Af því leiðir að ákærðu
voru í umræddri veiðiferð ekki
bundnir af aflatakmörkunum sam-
kvæmt nefndri 2. mgr. 7. gr. laga
nr. 38/1990 og verður þeim því ekki
refsað samkvæmt ákvæðum þeirra
laga og ekki heldur fyrir brot gegn
2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996 (lög
um umgengni um nytjastofna sjáv-
ar). Verður því að sýkna ákærðu af
kröfum ákæruvaldsins í I. kafla
ýkærunnar.“
Byggt á Valdimarsmálinu
Eins og fram kemur í þessum
orðum dómsins, sem var áfrýjað
strax, byggir héraðsdómarinn, eins
og áður sagði, á rökum Hæstaréttar
í Valdimarsmálinu, sem fjallaði um
veitingu veiðileyfa skv. 5. gr. lag-
^snna um stjóm fiskveiða nr. 38/
1990, en lætur jafn-
framt röksemdafærsl-
una einnig ná til 7. gr.
laganna um úthlutun
veiðiheimilda, enda
málið byggt upp á
þeirri lagagrein ekki
sízt. Taldi héraðsdóm-
urinn að sama mis-
munun fælist í því,
hvað úthlutun veiði-
heimilda snerti og gilti
með veitingu veiði-
leyfa, skv. dómi
Hæstaréttar, en bæði
þessi ákvæði byggja á
eignarhaldi fiskiskipa
fyrr á árum, þ.e.a.s. á
svonefndum viðmiðun-
arárum. í Valdimarsmálinu er 7. gr.
um úthlutun veiðiheimilda hvergi
nefnd beint á nafn í hæstaréttar-
dómnum, enda sá Valdimar ekki
ástæðu til af einhverjum orsökum
að vísa í 7. gr. sérstaklega, þótt
hann tilgreindi nánar í bréfi til sjáv-
arútvegs-ráðuneytisins, hvaða veiði-
heimildum hann teldi sig eiga rétt
á. Var það þá nema von, spyr ein-
hver, að Hæstiréttur nefndi ekki
sérstaklega 7. gr. í umfjöllun sinni,
þegar Valdimar sjálfur taldi ekki
ástæðu til að gera efni hennar að
málsástæðu eða nefna greinina yfir-
höfuð á nafn. Þó snerist allt aug-
ljóslega um það hjá Valdimar að fá
úthlutað kvóta, þótt hann ætti ekki
sjálfur fiskiskip, þegar hann sendi
inn umsókn sína.
Skiptar skoðanir
Þar sem héraðsdómarinn í Vatn-
eyrarmálinu studdist við dóm
Hæstaréttar í svonefndu Valdi-
marsmáli, eins og héraðsdómarinn
skildi dóminn, þá liggur beint við að
fara nánar ofan í hann og reyna að
átta sig á því, hvað lesa má út úr
þeim dómi. Margir hafa spreytt sig
á því verkefni og sitt sýnst hverj-
um, eins og gengur. Sakar kannski
ekki, þótt einn enn bætist nú í þann
stóra hóp, og jafnvel þótt ekki sé
langt í það að sjálfur Hæstiréttur
taki Vatneyrarmálið fyrir og segi
þá sjálfur, hvað hann var að meina,
þegar hann fjallaði um úthlutun
veiðiheimilda í Valdimarsmálinu eða
öllu heldur hvaða beinu afstöðu
hann tekur nú til 7. greinarinnar,
sem er til sérstakrar umfjöllunar í
Vatneyrarmálinu. Þangað til verða
menn að leiða að því líkum, hvort
Hæstiréttur var í Valdimarsmálinu
eingöngu að fjalla um veiðileyfi skv.
5. gr. og ekkert annað eða hvort
dómurinn var einnig að taka til um-
fjöllunar ákvæði 7. gr., um veiði-
heimildir, þótt hann nefndi aldrei 7.
gr. beint á nafn, frekari en Valdi-
mar, sem fluttí málið sjálfur.
Segja má að þeir fjölmörgu aðilar
sem spreytt hafa sig á því að lesa út
úr þessum dómi Hæstaréttar hafi
skipst í tvo hópa. Annars vegar
þeir, sem héldu því fram strax eftir
uppkvaðningu dómsins, að Hæsti-
réttur hefði eingöngu verið að fjalla
um útgáfu veiðileyfa og ekkert ann-
að, þar sem dómurinn hefði vísað í
5. greinina, en hefði aldrei minnst
einu orði á sjálfa 7. greinina. Sá
hluti málsins hafi þar af leiðandi
aldrei verið undir í málinu, ef svo
mætti orða það. Hæstiréttur hafi
eingöngu verið að segja með dómi
sínum, að ekki megi stjórna veiðum
með því að takmarka stærð flotans.
Við dómnum hafi stjómvöld brugð-
ist strax og afnumið reglur um úr-
eldingu skipa, þannig að engar
hömlur væru lengur á því að nýir
aðilar gætu fengið veiðileyfi á skip,
sem ekki hefði áður verið með veiði-
leyfi, þ.e. ef þau uppfylltu önnur al-
menn ákvæði og reglur Siglinga-
Málið verður ekki lagt
þannig upp, segir Jónas
Haraldsson, að á vogar-
skálar réttlætisgyðj-
unnar verði buddan lögð
á aðra vogarskálina, en
stjórnarskráin á hina.
stofnunar um skip og búnað o.s.frv.
Nú væri öllum ftjálst að gera út
fiskiskip og því ekki hægt lengur að
tala um brot á ákvæðum stjórnar-
skrárinnar um jafnræði og atvinnu-
frelsi.
Hinn hópur manna taldi tvímæla-
laust að dómurinn tæki bæði á veit-
ingu veiðileyfa og úthlutun kvóta,
þ.e.a.s. að sömu forsendur búi að
baki báðum þessum ákvæðum, þótt
dómurinn minntist ekki beint á
sjálfa 7. greinina, sem af einhverj-
um ástæðum hefði ekki verið máls-
ástæða hjá Valdimar. Það að enginn
þurfi lengur að úrelda skip til þess
að fá veiðileyfi á nýtt skip hafi engu
breytt í þessum efnum, enda væri
það ekki brot á jafnræðisreglunni,
þótt allir yrðu að gangast undir
sömu kvaðir, sem sæktu um veiði-
leyfi, þ.e. að þurfa að úrelda á móti
nýju. Það að sumir ættu skip fyrir
og þyrftu að kosta minnu til en hin-
ir vegna úreldingar væri ekki brot á
jafnræðisreglunni eða hömlur á at-
vinnufrelsi. Hvergi í Hæstaréttar-
dómnum kæmi fram eitt eða neitt
varðandi úreldingu og stærð fiski-
skipaflotans. Hér væru stjórnvöld
eingöngu að snúa út úr dómnum og
draga athyglina frá kjarna málsins,
sem væri jafn réttur til veiðiheim-
ilda, sem þjóðin ætti, en ekki fáir
útvaldir, einhvers konar forrétt-
indastétt. Skýrt kæmi fram í dómi
Hæstaréttar, að þar væri fyrst og
fremst verið að fjalla um úthlutun
veiðiheimilda, enda yrðu nýliðar í
útgerð engu nær, þótt þeir fengju
leyfi til að veiða ekki neitt, og jafn-
vel þótt þeir gætu keypt kvóta af
þeim útvöldu, sem héldu eftir sem
áður sínum úthlutuðu forréttindum
umfram aðra landsmenn. Akvæðum
stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi
og jafnræði væri á engan hátt full-
nægt, sbr. 1. gr. kvótalaganna um
að þjóðin ætti fiskinn í sjónum,
nema allir þjóðfélagsþegnarnir
hefðu sama rétt bæði til að fá út-
hlutað veiðiheimildum og veiðileyf-
um. Menn væru engu nær eftir
þessar ráðstafanir, sem gerðar voru
varðandi veiðileyfin í kjölfar dóms
Hæstaréttar í Valdimarsmálinu.
Valdimarsmálið
Við þessa umfjöllun hér á eftir
um niðurstöðu Hæstaréttar í Valdi-
marsmálinu mun ég hafa þann hátt-
inn á rúmsins vegna að rekja í byrj-
un aðdragandann að málinu og
kröfugerð Valdimars. Síðan mun ég
eingöngu taka upp óbreyttan þann
hluta niðurstöðu Hæstaréttar, sem
kemur fram í kafla IV. í dóminum,
þar sem kjarni málsins kemur fram
og rekja dóminn frá orði til orðs, en
skjóta inn með öðruvísi letri ein-
stökum athugasemdum mínum og
hugleiðingum hveiju sinni til að
hnykkja strax á því, hvað ég les út
úr þessum hæstaréttardómi og
hvemig ég skil hann.
Mál þetta hefst með því að Valdi-
mar skrifar sjávarútvegsráðuneyt-
inu bréf hinn 9. desember 1996 og
sækir um með vísan til 1. mgr. 4.
gr. laga nr. 38/1990 um stjóm fisk-
veiða, og þrátt fyrir ákvæði 5. gr.
laganna, að honum yrði veitt al-
mennt veiðileyfi til að stunda fisk-
veiðar í atvinnuskyni á því ári í fisk-
veiðilandhelgi íslands. Þá vai- með
vísun til 2. mgr. 4. gr. laganna jafn-
framt sótt um sérstakt leyfi til að
veiða þar til greint magn af til-
greindum fisktegundum., þ.e. kvóta
samtals upp á nokkur hundruð
tonn. Ekki var vísað í 7. gr. um út-
hlutun veiðiheimilda.
Sjávarútvegsráðuneytið synjaði
strax þessari umsókn Valdimars
með þeim rökum að samkvæmt lög-
um um stjórn fiskveiða væru leyfi
til veiða í atvinnuskyni bundin við
fiskiskip og skv. 5. gr. fengju aðeins
þau fiskiskip veiðileyfi, sem höfðu
áður fengið veiðileyfi í samræmi við
ákvæði laga nr. 3/1988, jafnframt
því sem úthlutun veiðiheimilda
hefði þegar farið fram í samræmi
við ákvæði 7. gr. laganna um út-
hlutun veiðiheimilda.
Valdimar sætti sig ekki við þessa
niðurstöðu og stefndi málinu fyrir
héraðsdóm. Krafðist hann þess að
dæmd yrði ógild sú ákvörðun sjáv-
arútvegsráðuneytisins að synja hon-
um um leyfi til veiða í atvinnuskyni
pg aflaheimildir í fiskveiðilandhelgi
Islands í þeim tegundum sjávarafla
og því magni, sem tilgreindar voru í
umsókn hans. Rétt er að undir-
strika strax, að Valdimar krafðist
eingöngu ógildingar á þessari synj-
un sjávarútvegsráðuneytisins, en
ekki jafnframt að sér yrði úrskurð-
aður ákveðinn réttur, þ.e. að honum
bæri réttur til að fá veiðileyfi og
veiðiheimildir.
Dómur Hæstaréttar
Niðurstaða Hæstaréttar í þessu
máli var eftirfarandi og þykir rétt
að segja frá henni strax, en rök
Hæstaréttar fyrir henni og forsend-
ur verða síðar raktar með þeim
hætti, eins og áður var getið um
hér að framan.
„Með hliðsjón af framansögðu
verður ekki talið, að sjávarútvegs-
ráðuneytinu hafi verið rétt að hafna
umsókn áfrýjanda um almennt og
sérstakt veiðileyfi á þeim forsend-
um, sem lagðar voru til grundvallar
i bréfi þess 10. desember 1996.
Verður synjun ráðuneytisins því
felld úr gildi. Hins vegar er ekki í
þessu dómsmáli tekin afstaða til
þess, hvort ráðuneytinu hafi að svo
búnu borið að verða við umsókn
áfrýjanda, en málið er einungis
höfðað til ógildingar á ákvörðun
ráðuneytisins, en ekki til viðurkenn-
ingar á rétti áfrýjanda til að fá til-
teknar veiðiheimildir í sinn hlut.“
Niðurstaðan varð því sú, að
ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins
að neita Valdimar um veiðileyfi og
veiðiheimildir var talin ógild. Krafa
Valdimars gekk eingöngu út á það
að fá synjun ráðuneytisins hnekkt,
eins og áður sagði. Þar sem Valdim-
ar krafðist ekki að dæmt yrði að
ráðuneytinu hafi í beinu framhaldi
borið að veita honum veiðileyfi og
úthluta honum veiðiheimildum tók
Hæstiréttur eðlilega enga afstöðu
til þess þáttar, enda dómar byggðir
á kröfugerð aðilanna sjálfra í dóms-
máli, þar sem aðilar máls hafa for-
ræði sakar. Svokölluð málsforræðis-
regla gildir. Þótt Hæstiréttur tæki
eðlilega ekki beina afstöðu til þessa
þáttar, sem heldur ekki var lagður
fyrir hann til ákveðinnar úrlausnar,
en þar sem þessi þáttur tengdist
úrlausnarefninu verulega, er stóra
spurningin þessi: Má ráða af for-
sendum í þessum hæstaréttardómi í
Valdimarsmálinu, að Hæstiréttur
hafi samt látið berlega í ljós, hvern-
ig hann túlkar 7. gr. laganna um
stjóm fiskveiða varðandi rétt til
veiðiheimilda, ef þessi þáttur máls-
ins yrði lagður beint fyrir dóminn,
Jónas
Haraldsson
eins og gert er nú í Vatneyrarmál-
inu? Hér á eftir verður reynt að
lesa út úr dómi Hæstaréttar um
þetta mikilvæga atriði.
Jafnræði og atvinnufrelsi
Eins og áður sagði koma dóms-
forsendur Hæstaréttar fram í IV.
kafla dómsins. í upphafi þessa kafla
fjallar Hæstiréttur um heimild al-
menna löggjafans til að setja
reglur, sem takmarki fiskveiðar, og
það brjóti ekki í bága við 75. gr.
stjómarskrárinnar um atvinnu-
frelsi, enda sé almenningshagsmun-
um fyrir að fara, eins og löggjafinn
hafi talið í þessu tilviki, og því mati
haggi ekki dómstólar. Skilyrði
þessa er þó það segir Hæstiréttur,
að slíkar gjörðir löggjafans verði þó
að samrýmast sem endranær
grandvallarreglum stjórnarskrár-
innar. Það sé síðan í hlutverki dóm-
stóla að meta hvernig til hafi tekizt.
Fyrirkomulagið varðandi fiskveiði-
réttindi hafi í upphafi verið bundið
við skip, sem haldið hafi verið til
veiða á ákveðnu árabili. Réttur eig-
enda slíkra skipa hafi verið annar
og meiri en hinna, sem ekki höfðu
þá yfir skipum að ráða frá öndverðu
kvótakerfisins. Fram til gildistíma
núverandi kvótalaga nr. 38/1990
hafi þessi ráðstöfun verið miðuð við
eitt eða tvö ár í senn og þannig með
því reglulega endurmetin af lög-
gjafanum um árabil eða til 1990.
Slíkt bráðabirgðafyrirkomulag hafi
þó ekki mátt festa í sessi, eins og
hafi verið gert með núgildandi
kvótalögum.
Síðan segir orðrétt í þessum
hæstaréttardómi í Valdimarsmálinu
með athugasemdum undirritaðs,
sem hafðar eru innan sviga og með
öðra letri til aðgreiningar:
Uthlutun veiðiheimilda
„Svigrúm löggjafans til að tak-
marka fiskveiðar og ákvarða tilhög-
un úthlutunar veiðiheimila (hér
nefnir Hæstiréttur í annað sinn í
dómnum úthlutun veiðiheimilda)
verðm- að meta í ljósi hinnar al-
mennu stefnumörkunar 1. gr. laga
nr. 38/1990 (þ.e. að fískurinn í sjón~
um, þ.e. kvótinn, sé sameign þjóðar-
innar) og þeirra ákvæða stjórnai’-
skrárinnar, sem nefnd hafa verið
(jafnræði og atvinnufrelsi). Skipan
5. gr. fískveiðistjórnunarlaga (um
veiðileyfí) horfir þannig við með til-
liti til jafnræðis og atvinnufrelsis
(65.gr. og 75. gr. stjórnarskrárinn-
ar), að réttur til veiða er bundinn
við eignarhald á skipum, sem haldið
var úti á öndverðum níunda ára-
tugnum eða hafa komið í stað slíkra
skipa. Af því leiðir, að aðrir eiga
þess ekki kost að stunda veiðar í at-
vinnuskyni en þeir, sem fengið hafa
heimildir (veiðileyfí og veiðiheimild-
ir) til þess í skjóli einkaeignarrétt-
ar, ýmist sjálfir eða fyrir kaup,
erfðir eða önnur aðilaskipti. Þá era
í lögum nr. 38/1990 takmarkaðar
heimildir til að framselja aflahlut-
deild og færa til aflamark (aftur
fjaliað um veiðiheimildir), en þær
era bundnar við skip á sama hátt
og úthlutun veiðiheimildanna, (af
hverju er Hæstiréttur sífelit að tala
um úthlutun veiðiheimilda, ef málið
snýst eingöngu um útgáfu veiðileyf-
is, eins og sumir hafa fullyrfi), sbr.
11. og 12. gr. laganna.
Eins og áður getur taldi löggja-
finn brýnt að grípa til sérstakra úr-
ræða árið 1983 vegna þverrandi
fiskistofna við ísland. Var skipting
hámarksafla þá felld í þann farveg,
sem hún hefur síðan verið í, að út-
hlutun veiðiheimilda (úthlutun
veiðiheimilda enn og aftur) yrði
bundin við skip. Er óhjákvæmilegt
að líta svo á, að þessi tilhögun (um
úthlutun veiðiheimilda) feli í sér
mismunun milli þeirra, sem leiða
rétt sinn til veiðiheimilda (veiði-
heimildir einu sinni enn) til eignar-
halds á skipum á tilteknum tíma, og
hinna, sem hafa ekki átt og eiga
þess ekki kost að komast í slíka að-
stöðu (að fá úthlutað veiðiheimild-
um). Þótt tímabundnar aðgerðir af
þessu tagi til að verjast hrani fisk-
istofna kunni að hafa verið réttlæt-
anlegar, en um það er ekki dæmt í
málinu, verður ekki séð að rök-
bundin nauðsyn hnígi til þess að
lögbinda um ókomna tíð þá mis-
munun, sem leiðir af reglu 5. gr.