Morgunblaðið - 01.02.2001, Blaðsíða 12

FRÉTTIR
12 FIMMTUDAGUR 1. FEBRÚAR 2001 MORGUNBLAÐIÐ
„Landbúnaðarráðherra hefur beðið
mig undirritaðan um að láta í ljós álit
á því, í fyrsta lagi, hvort farið hafi
verið að lögum þegar veitt var leyfi
til innflutnings á írskum nautalund-
um á vegum BÚR ehf. 22. desember
sl., og, í öðru lagi, hvort möguleiki sé
á því að auka takmarkanir á inn-
flutningi kjöts og kjötvöru til þess að
koma í veg fyrir að hingað til lands
berist sjúkdómar, sem hættulegir
geta verið heilbrigði manna og dýra,
í ljósi þeirra alþjóðlegu skuldbind-
inga sem Ísland hefur tekist á hend-
ur. Að ósk ráðherra mun ég einvörð-
ungu fjalla um fyrra álitaefnið í
þessari álitsgerð.
Við samningu álitsgerðarinnar hef
ég fengið aðgang að þeim skjölum
landbúnaðarráðuneytisins og emb-
ættis yfirdýralæknis sem ég hef ósk-
að eftir. Að auki hef ég rætt við emb-
ættismenn ráðuneytisins og
yfirdýralækni um ofangreint álita-
efni.
I.
Í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinn-
ar segir orðrétt: „Öllum er frjálst að
stunda þá atvinnu sem þeir kjósa.
Þessu frelsi má þó setja skorður með
lögum, enda krefjist almannahags-
munir þess.“ Í þessu stjórnarskrár-
ákvæði er mælt fyrir um atvinnu-
frelsi og einn þáttur í því er réttur til
að stunda viðskipti, þ.á m. inn- og
úflutning á vörum, sbr. t.d. H 1996,
2956. Þessu frelsi má aðeins setja
skorður með lögum eða ótvíræðri
heimild í lögum, eins og fram kemur
í hinum tilvitnaða hæstaréttardómi.
Af dóminum, svo og af H 1994, 79,
verður dregin sú ályktun að skýra
beri ákvæði, sem setja skorður við
atvinnufrelsi manna, fremur þröngt
en rúmt.
Í samræmi við fyrrgreint stjórn-
arskrárákvæði er að finna svohljóð-
andi ákvæði í 1. mgr. 1. gr. laga nr.
88/1992 um innflutning: „Innflutn-
ingur á vöru og þjónustu til landsins
skal vera óheftur nema annað sé sér-
staklega tekið fram í lögum eða
milliríkjasamningum sem Ísland er
aðili að.“ Þá hefur sams konar
ákvæði verið tekið upp í 1. mgr. 52.
gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu,
verðlagningu og sölu búvara, sbr. 18.
gr. laga nr. 87/1995, og hljóðar það
svo: „Innflutningur landbúnaðar-
vara frá ríkjum, sem staðfest hafa
aðild sína að samningnum um stofn-
un Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar,
skal vera óheftur nema önnur lög
takmarki. Með þeim takmörkunum
sem leiðir af ákvæðum fríverslunar-
og annarra milliríkjasamninga sem
Ísland er aðili að er landbúnaðarráð-
herra heimilt að takmarka innflutn-
ing landbúnaðarvara frá ríkjum utan
Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar á
vörum þeim er greinir í viðaukum I
og II með lögum þessum.“ Sam-
kvæmt 2. mgr. 52. gr. er ráðherra
„einnig heimilt að banna innflutning
á afurðum dýra og plantna sem gefin
hafa verið vaxtaraukandi efni á
framleiðsluskeiðinu eða kunna að
fela í sér leifar lyfja og annarra að-
skotaefna umfram það sem leyft er
við framleiðslu hér á landi og geta
verið hættuleg heilsu manna.“
Í samræmi við þær skuldbinding-
ar, sem íslenska ríkið hefur tekist á
hendur samkvæmt stofnsamningi
Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, er
gert ráð fyrir því í 53. gr. laganna,
sbr. 19. gr. laga nr. 87/1995, að land-
búnaðarráðherra úthluti tollkvótum
fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt
viðaukum III A og B við tollalög nr.
55/1987, í samræmi við samninginn
um málsmeðferð við veitingu inn-
flutningsleyfa sem er að finna í 1.
viðauka A við samninginn um stofn-
un Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.
Úthlutun tollkvóta felur það í sér að
þeir innflytjendur, sem fá þeim út-
hlutað, greiða lægri tolla en almennt
skulu greiddir við innflutning á þeim
landbúnaðarvörum, sem um er að
ræða, sbr. 6. gr. A í tollalögum, sbr.
3. gr. laga nr. 87/1995. Tollkvótum
skal úthlutað til ákveðins tíma, allt
að einu ári í senn.
Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993
um dýrasjúkdóma og varnir gegn
þeim, sbr. 26. gr. laga nr. 87/1995, er
kveðið á um það að til að hindra að
dýrasjúkdómar berist til landsins sé
óheimilt að flytja til landsins tiltekn-
ar vörutegundir. Þeirra á meðal eru
hráar og lítt saltaðar sláturafurðir,
þ.á m. hrátt og lítt saltað nautakjöt,
sbr. a-lið málsgreinarinnar. Í sam-
ræmi við aðild Íslands að Alþjóða-
viðskiptastofnuninni var tekið upp
svofellt ákvæði í 2. mgr. 10. gr.:
„Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er land-
búnaðarráðherra heimilt að leyfa
innflutning á vörum þeim sem taldar
eru upp í a–c-liðum að fengnum
meðmælum yfirdýralæknis, enda
þyki sannað að ekki berist smitefni
með þeim er valda dýrasjúkdómum.
Um framkvæmd þessarar greinar
fer eftir ákvæðum samningsins um
beitingu ráðstafana um hollustu-
hætti og heilbrigði dýra og plantna í
1. viðauka A við samninginn um
stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunar-
innar.“ Hér var um að ræða nýmæli
sem ekki átti sér hliðstæðu í lögum
nr. 25/1993 þegar þau voru upphaf-
lega sett.
Í athugasemdum, sem fylgdu
frumvarpi til laga nr. 87/1995 um
breytingar á lögum vegna aðildar Ís-
lands að Alþjóðaviðskiptastofnun-
inni, segir m.a.: „Í samningnum um
beitingu ráðstafana um hollustu-
hætti og heilbrigði dýra og plantna í
1. viðauka A við samninginn um Al-
þjóðaviðskiptastofnunina segir eftir-
farandi í 2. gr. um grundvallarrétt-
indi og skyldur: „Aðilar eiga rétt á
að gera nauðsynlegar ráðstafanir til
að vernda líf eða heilbrigði manna,
dýra eða plantna, að því tilskildu að
slíkar ráðstafanir brjóti ekki í bága
við ákvæði þessa samnings.“ – Jafn-
framt er í grundvallarréttindum og
skyldum tekið fram að ráðstafanir
um hollustuhætti verði að byggjast á
vísindalegum meginreglum og megi
ekki viðhalda án fullnægjandi sönn-
unargagna. Ennfremur verður ráð-
stöfunum um hollustuhætti eða heil-
brigði ekki beitt á þann hátt að slíkt
hafi í för með sér duldar hindranir á
alþjóðaviðskiptum. – Framangreind
ákvæði eiga sér stoð í XX. gr. GATT
sem heimilar undanþágur frá
ákvæðum samningsins, m.a. um
bann við innflutningshöftum, þegar
sérstakar ástæður búa að baki, svo
sem heilbrigði dýra og plantna, um-
hverfisvernd eða verndun náttúru-
auðlinda. Landbúnaðarráðherra get-
ur bannað innflutning á hráu og lítt
söltuðu kjöti og sláturafurðum þegar
hætta er á því að smit berist berist
með þessum vörum. Krafan um að
vísindaleg rök liggi að baki slíkum
ráðstöfunum leiðir þó til þess að
ófrávíkjanlegt innflutningsbann 10.
gr. laga 25/1993 getur ekki staðist.
Slík framsetning er magntakmörk-
un og sem slík andstæð XI. gr.
GATT 1994. Í 25. gr. frumvarpsins
er gert ráð fyrir breytingum á 10. gr.
þannig að innflutningsbann er ekki
lengur fortakslaust heldur setji ráð-
herra reglur þar um að fengnum
meðmælum yfirdýralæknis.“
Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr.
25/1993, eins og hún er nú orðuð, er
landbúnaðarráðherra veitt heimild
til að leyfa innflutning á vörum þeim,
sem taldar eru upp í a–c-liðum 1.
mgr. greinarinnar, að fengnum með-
mælum yfirdýralæknis, enda þyki
sannað að ekki berist smitefni með
þeim er valda dýrasjúkdómum. Yf-
irdýralækni ber með öðrum orðum
að leggja mat á það hvort hann telji
sannað að ekki berist smitefni með
hinum innfluttu vörum hingað til
lands er valda dýrasjúkdómum.
Þetta er eina sjónarmiðið sem lögin
gera ráð fyrir að lagt sé til grund-
vallar þegar lagt er mat á hvort
hætta stafi af innflutningi á um-
ræddum vörum til landsins. Af fyrr-
greindum athugasemdum með
frumvarpi til laga nr. 87/1995 verður
ráðið að vísindaleg rök skuli búa að
baki slíku mati.
Tilvísun til ákvæða samnings, sem
er viðauki við samninginn um stofn-
un Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar,
í niðurlagi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/
1993 hefur ekki sjálfstæða þýðingu
þar eð samningur þessi hefur, enn
sem komið er, ekki verið birtur með
þeim hætti sem mælt er fyrir um í
lögum nr. 64/1943 um birtingu laga
og stjórnvaldaerinda. Hafa ákvæði
þessi því ekki öðlast gildi hér á landi
sem lög eða stjórnvaldsfyrirmæli.
Hins vegar ber að hafa hliðsjón af
þeim við skýringu á hérlendum lög-
um og stjórnvaldsfyrirmælum, enda
er það viðurkennd regla að íslensk-
um rétti að skýra skuli lög og slík
fyrirmæli til samræmis við alþjóða-
samninga, sem Ísland hefur staðfest,
eftir því sem kostur er, sbr. t.d. H
19. desember 2000 í máli nr. 125/
2000.
Í fyrrgreindum athugasemdum
virðist vera gengið út frá því að land-
búnaðarráðherra skuli setja almenn-
ar reglur um leyfi til undanþága frá
banni 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993,
meðan í lagatextanum segir að hon-
um sé heimilt að leyfa innflutning, að
fengnum meðmælum yfirdýralækn-
is. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr.
479/1995, sem sett hefur verið á
grundvelli laganna, segir að ráð-
herra sé heimilt, að fengnum með-
mælum yfirdýralæknis, að heimila
innflutning á umræddum landbún-
aðarvörum, „enda þyki sannað að
ekki berist smitefni með þeim sem
valda dýrasjúkdómum“. Hér er með
öðrum orðum tekið upp svo til
óbreytt í reglugerðina orðalag 2.
mgr. 10. gr. laganna. Í 2. og 3. mgr.
4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á
um þau sönnunargögn og vottorð,
sem innflytjandi skal leggja fram,
áður en leyfi er veitt til innflutnings.
Í niðurlagi 2. mgr. 4. gr. segir orð-
rétt: „Yfirdýralæknir skal því aðeins
mæla með innflutningi að staðfest sé
að um sé að ræða vöru frá landi þar
sem ekki fyrirfinnast dýrasjúkdóm-
ar sem eru óþekktir hér á landi og
smitefni geti ekki borist með þeim.“
Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er
ennfremur að finna svofellt ákvæði:
„Innfluttar sláturafurðir ... skulu
upprunnar þar sem tilkynninga-
skyldra dýrasjúkdóma hefur ekki
orðið vart næstliðna sex mánuði áð-
ur en vinnsla eða pökkun vörunnar
fór fram.“
Í auglýsingu nr. 324/1999 um inn-
flutning á sláturafurðum, sem ekki
hafa fengið hitameðferð, er vísað til
5. gr. fyrrgreindrar reglugerðar nr.
479/1995, en ætti reyndar að vera 4.
og 5. gr. reglugerðarinnar. Upphaf
1. gr. auglýsingarinnar er svohljóð-
andi: „Skriflegt leyfi landbúnaðar-
ráðuneytisins ásamt vottorðum sem
krafist er samkvæmt 2. gr. þessarar
auglýsingar skal liggja fyrir við inn-
flutning á landbúnaðarvörum sem
ekki hafa hlotið fullnægjandi hita-
meðferð ...“ Í 2. gr. er síðan kveðið á
um hvaða vottorð þetta skuli vera og
segir m.a. orðrétt í b-lið greinarinn-
ar að innfluttum vörum skuli fylgja:
„Opinbert heilbrigðisvottorð frá
upprunalandi sem staðfesti að engir
sjúkdómar sem eru á lista A frá OIE
(Alþjóðaheilbrigðismálastofnun
dýra) hafi fundist í landinu í 6 mán-
uði fyrir útflutning. Hið sama gildir
um þá sjúkdóma á lista B frá OIE
sem ekki hafa fundist á Íslandi, skv.
gildandi alþjóðaskrá OIE um heil-
brigði dýra.“ Í 3. gr. segir ennfrem-
ur að hafi „landbúnaðrráðuneytinu
borist vitneskja þess efnis að sjúk-
dómur sem ekki finnst hér á landi sé
til staðar í útflutningslandi, án þess
að hann sé tiltekinn á lista skv. 2. gr.
b, hefur ráðuneytið heimild til að
hafna innflutningi frá því landi, þar
til útflutningsaðili hefur lagt fram
fullnægjandi sönnunargögn um að
viðkomandi sjúkdómur sé ekki leng-
ur til staðar á því svæði sem varan
kemur frá.“
Hlutverk yfirdýralæknis er skil-
greint í 5. gr. laga nr. 66/1998 um
dýralækna og heilbrigðisþjónustu
við dýr. Í 1. mgr. þeirrar greinar er
eftirfarandi tekið fram: „Yfirdýra-
læknir er ráðherra og ríkisstjórn til
ráðuneytis um allt er varðar heil-
brigðismál dýra og hollustuhætti við
framleiðslu og meðferð búfjáraf-
urða. Í 2. mgr. segir m.a. að yfir-
dýralæknir skuli hafa með höndum
„yfirumsjón með ... innflutningi ...
búfjárafurða, sbr. c-lið málsgreinar-
innar. Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr.
782/1999 um embætti yfirdýralækn-
is segir orðrétt: „Embætti yfirdýra-
læknis er sjálfstæð stofnun sem
heyrir undir yfirstjórn landbúnaðar-
ráðherra. Yfirdýralæknir veitir
stofnuninni forstöðu.“ Þess má geta
að í 6. gr. reglugerðarinnar er það
verkefni yfirdýralæknis áréttað að
hafa með höndum yfirumsjón með
innflutningi búfjárafurða.
II.
Á grundvelli reglugerðar nr. 361/
2000 um úthlutun á tollkvótum
vegna innflutnings á nautgripa-,
svína-, alifugla- og hreindýrakjöti,
sbr. 53. gr. laga nr. 99/1993, auglýsti
landbúnaðarráðuneytið 19. maí 2000
eftir umsóknum um tollkvóta vegna
innflutnings á nautgripa-, svína-, ali-
fugla- og hreindýrakjöti. Skyldu um-
sóknirnar berast ráðuneytinu í síð-
asta lagi 26. maí 2000. Í
auglýsingunni, sem birt var í dag-
blöðum, segir að nánari upplýsingar
liggi frammi í ráðuneytinu. Þar
munu væntanlegir umsækjendur
hafa verið upplýstir um það að inn-
flutningur á umræddum kjötvörum
yrði því aðeins leyfður að uppfyllt
væru ákvæði auglýsingar nr. 324/
1999 um innflutning á sláturafurðum
sem ekki hafa fengið hitameðferð.
Ennfremur að bærust umsóknir um
meira magn innflutnings en auglýst-
um tollkvóta næmi yrði leitað tilboða
í tollkvóta vörunnar.
Með umsókn, dagsettri 24. maí
2000, sótti BÚR ehf. um að fá út-
hlutað innflutningskvóta fyrir kjöt-
meti á síðari helmingi ársins, þ.á m.
vegna fyrirhugaðs innflutnings á 11
tonnum af nautalundum. Landbún-
aðarráðuneytið tilkynnti BÚR ehf.
með bréfi 31. maí 2000 að til útboðs
kæmi á tollkvóta vegna innflutnings
á öðrum kjöttegundum en svínakjöti
þar sem umsóknir um tollkvóta í
þær tegundir hefðu tekið til meira
magns en í boði væri. Var fyrirtæk-
inu gefinn kostur á að gera tilboð og
skyldi því skilað til ráðuneytisins í
síðasta lagi 7. júní 2000. Í bréfi ráðu-
neytisins er m.a. tekið fram að hvað
varðar heilbrigðiskröfur og önnur
skilyrði sé innflytjanda bent á aug-
lýsingu nr. 324/1999 vegna innflutn-
ings á landbúnaðarvörum.
Í kjölfar þessa gerði BÚR ehf. síð-
an tilboð í tollkvóta 7. júní 2000. Til-
boðið er sundurliðað, þ.á m. er boðin
greiðsla fyrir að fá að flytja inn alls
11 tonn af nautalundum. Með bréfi
landbúnaðarráðuneytisins 13. júní
2000 er BÚR ehf. tilkynnt að í fram-
haldi af tilboði fyrirtækisins hafi
ráðuneytið, samkvæmt tillögu ráð-
gjafarnefndar um inn- og útflutning
landbúnaðarvara, úthlutað því nánar
tilgreindum tolkvóta, þ.á m. vegna
fyrirhugaðs innflutnings á 11 tonn-
um af nautalundum. Hinn 14. júní
2000 gaf ráðuneytið út skjal til
handa BÚR ehf. sem ber yfirskrift-
ina „Úthlutun á tollkvóta“. Í skjalinu
segir að ráðuneytið hafi úthlutað
fyrirtækinu tollkvóta til innflutnings
á nánar tilgreindum kjötvörum, þ.á
m. 11 tonnum af nautalundum. Tekið
er fram að úthlutunin gildi til 31.
desember 2000. Um verð- og magn-
tolla og önnur ákvæði, er innflutn-
inginn varðar, er ennfremur vísað til
fyrrgreindrar reglugerðar nr. 361/
2000. Í 3. gr. hennar segir m.a. orð-
rétt: „Innflutningur verður því að-
eins leyfður að uppfyllt séu ákvæði
auglýsingar nr. 324/1999 um inn-
flutning á sláturafurðum sem ekki
hafa fengið hitameðferð.“
Í samræmi við úthlutaðan toll-
kvóta flutti BÚR ehf. hingað til
lands 6,5 tonn af nautalundum í des-
embermánuði sl. Aðflutningsskýrslu
vegna þessa innflutnings fylgdu
nokkur skjöl, þ.á m. reikningur frá
seljanda kjötsins, vottorð frá dýra-
lækni í Árósum í Danmörku, þangað
sem kjötið var flutt frá Írlandi í
frystigámi og skipað um borð í m/s
Goðafoss, og vottorð frá matvæla- og
landbúnaðarráðuneyti Írlands. Í því
vottorði, sem dagsett er 5. desember
sl. og undirritað af sérfróðum starfs-
manni ráðuneytisins, koma m.a.
fram eftirgreindar upplýsingar: Hið
innflutta kjöt er af nautgripum,
bornum og uppöldum á Írlandi. Dýr-
in voru skoðuð fyrir slátrun og síðan
kjötið af þeim eftir slátrun, með sér-
stöku tilliti til sjúkdómsins kúariðu.
Dýrin reyndust heilbrigð og var
kjötið af þeim talið hæft til neyslu.
Dýrin komu úr hjörðum, þar sem
aldrei hefur greinst kúariða, en það
þýðir að þau hafa verið undir sér-
stöku eftirliti með tilliti til kúariðu.
Allur sýnilegur tauga- og eitlavefur
var fjarlægður við slátrun. Önnur líf-
færi, svo sem heili, mæna, kirtlar og
meltingarvefur, voru ennfremur
fjarlægð. Í reikningnum frá seljanda
kjötsins kemur fram að um var að
ræða ung dýr. Þá lágu fyrir yfirlýs-
ingar frá útflytjanda kjötsins á Ír-
landi þar sem m.a. er vottað að dýrin
hafi verið alin og þeim slátrað sam-
kvæmt írskum lögum sem leggja
bann við hormónagjöf og notkun fóð-
urs með vaxtaraukandi efnum. Enn-
fremur að dýrin hafi ekki verið hald-
in gin- og klaufaveiki eða öðrum
alvarlegum dýrasjúkdómum né ver-
ið bólusett gegn slíkum sjúkdómum.
Í ljósi þessara upplýsinga skrifaði
dýralæknir inn- og útflutningseftir-
lits hjá embætti yfirdýralæknis und-
ir svofellda yfirlýsingu á aðflutn-
ingsskýrsluna 22. desember sl.: „Má
flytja inn hvað varðar búfjársjúk-
dóma.“ Ekki var leitað sérstaks leyf-
is hjá landbúnaðarráðuneytinu til
innflutningsins og var sendingin toll-
afgreidd með venjulegum hætti hjá
embætti tollstjórans í Reykjavík.
Hluti nautalundanna var síðan seld-
ur í verslunum Nóatúns, en það kjöt,
sem óselt er, hefur verið fjarlægt úr
ÁLITSGERÐ UM INNFLUTNING
Á ÍRSKU NAUTAKJÖTI
Guðni Ágústsson landbúnaðarráðherra kynnti í gær álitsgerð Eiríks Tómassonar lagaprófessors
um hvort farið hefði verið að lögum þegar veitt var leyfi til innflutnings á írskum nautalundum á
vegum BÚR ehf., fyrir hönd Nóatúnsverslananna. Álitsgerðin birtist hér í heild sinni.