Morgunblaðið - 01.02.2001, Blaðsíða 13

FRÉTTIR
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 1. FEBRÚAR 2001 13
Strandgötu 11, sími 565 1147
Opið laugard.
frá kl. 10—16
50-80%
afsláttur af
útsölufatnaði
Ný sending frá
Kvartbuxur, margar gerðir
Gallabuxur, gallaskyrtur
Létt dress, blússur, pils og margt fleira
verslununum með það fyrir augum
að selja það úr landi, eftir því sem
fram kemur í auglýsingu Nótaúns í
dagblöðum fyrr í þessum mánuði.
Samkvæmt upplýsingum embætt-
ismanna landbúnaðarráðuneytisins
hefur ekki tíðkast, frá því að lögum
nr. 25/1993 og 99/1993 var breytt
með lögum nr. 87/1995, að ráðuneyt-
ið veiti sérstakt leyfi til innflutnings
á kjötvörum á grundvelli 2. mgr. 10.
gr. laga nr. 25/1993, ef ráðuneytið
hefur áður úthlutað innflytjandan-
um tollkvóta vegna innflutningsins
skv. 53. gr. laga nr. 99/1993. Hefur
verið litið svo á af hálfu ráðuneyt-
isins að með því að úthluta tollkvóta
hafi það jafnframt veitt leyfi til inn-
flutnings, með tilteknum skilyrðum,
þ.á m. að embætti yfirdýralæknis
hafi heimilað innflutninginn, fyrir
sitt leyti, af heilbrigðisástæðum.
Yfirdýralæknir hefur lýst sig al-
gjörlega samþykkan þeirri ákvörð-
un, sem tekin var af starfsmanni við
embætti hans, að veita heimild til
innflutnings nautalundanna í um-
rætt skipti á grundvelli þeirra vott-
orða sem fyrir lágu. Er það skoðun
yfirdýralæknis að þessi ákvörðun
hafi verið byggð á vísindalegum
meginreglum sem m.a. komi fram í
sérfræðiskýrslum og álitsgerðum al-
þjóðlegra stofnana.
III.
Þegar leyst er úr því álitaefni,
hvort farið hafi verið að lögum við
innflutning nautalundanna í umrætt
skipti, þarf að sjálfsögðu að hyggja
að reglum íslensks stjórnsýslurétt-
ar, þ.e. þeim reglum sem stjórnvöld-
um ber að fara eftir í störfum sínum.
Þannig er það grundvallarregla
samkvæmt íslenskri stjórnskipan að
ákvarðanir og athafnir stjórnvalda
mega ekki brjóta í bága við sett lög
og þær verða jafnframt að styðjast
við viðhlítandi heimild í lögum. Þessi
meginregla hefur verið nefnd lög-
mætisreglan.
Sem fyrr segir er gert ráð fyrir
því í 53. gr. laga nr. 99/1993 að land-
búnaðarráðherra úthluti tollkvótum
vegna fyrirhugaðs innflutnings á til-
teknum landbúnaðarvörum. Sam-
kvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/
1993 er ráðherra síðan heimilt að
leyfa innflutning á nánar tilgreind-
um vörum „að fengnum meðmælum
yfirdýralæknis“. Þessi ákvæði voru
bæði tekin upp í lög með lögum nr.
87/1995 og er, eftir því sem ráðið
verður af orðalagi síðarnefnda
ákvæðisins, ekki gert ráð fyrir að
ráðherra veiti leyfi til innflutnings á
grundvelli þess ákvæðis fyrr en já-
kvæð umsögn yfirdýralæknis liggur
fyrir. Eins og löggjöfin er úr garði
gerð, leikur af þessum sökum enginn
vafi á því að hér er um að ræða tvær
sjálfstæðar ákvarðanir sem byggðar
skulu á mismunandi lagasjónarmið-
um. Í lögum nr. 25/1993 er ekki að
finna heimild til handa ráðherra til
að framselja það vald, sem honum er
þar fengið, til annarra stjórnvalda.
Eins og fram kemur í kafla II hér
að framan, var ekki leitað leyfis
landbúnaðarráðherra til innflutn-
ings á nautalundunum, eftir að með-
mæli yfirdýralæknis lágu fyrir, svo
sem gert er ráð fyrir í 2. mgr. 10. gr.
laga nr. 25/1993. Hefur þetta verið
réttlætt með því að ráðherra hafi áð-
ur veitt leyfið með því að úthluta inn-
flytjandanum tollkvóta vegna inn-
flutningsins, með tilteknum
skilyrðum, auk sem þessi háttur
styðjist við venju sem fylgt hafi verið
um árabil. Í ljósi þess, sem fyrr seg-
ir, að hér er um að ræða tvær sjálf-
stæðar ákvarðanir fær þetta að mínu
áliti ekki staðist, nema ráðherra hafi
haft heimild til þess, að lögum, að
framselja öðru stjórnvaldi vald til
þess að veita umrætt leyfi skv. 2.
mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, í þessu
tilviki yfirdýralækni eða tollstjóran-
um í Reykjavík.
Samkvæmt stjórnsýslurétti er
greint á milli innra og ytra valdfram-
sals. Um innra framsal er að ræða
þegar yfirmaður stofnunar felur
starfsmönnum sínum að taka til-
teknar ákvarðanir. Til slíks vald-
framsals þarf að jafnaði ekki laga-
heimild, heldur byggist það á venju
eða eðli máls, eins og í því tilviki,
sem hér um ræðir, þar sem dýra-
læknir við embætti yfirdýralæknis
heimilaði innflutning á nautalundun-
um, í umboði og á ábyrgð yfirmanns
síns. Því leikur enginn vafi á að þessi
háttur var fyllilega lögmætur, enda
yrði íslensk stjórnsýsla með öllu
óstarfhæf ef ekki væri unnt að koma
við valdframsali með þessum hætti.
Það sama á hins vegar ekki við um
svonefnt ytra framsal á stjórnsýslu-
valdi, þ.e. þegar eitt stjórnvald fram-
selur vald sitt til annars sjálfstæðs
stjórnvalds. Í 1. gr. reglugerðar nr.
782/1999 segir að embætti yfirdýra-
læknis sé sjálfstæð stofnun þótt hún
heyri undir yfirstjórn landbúnaðar-
ráðherra. Þá kemur fram í 31. gr.
tollalaga að tollstjórinn í Reykjavík
er sjálfstætt stjórnvald þótt hann
lúti yfirstjórn fjármálaráðherra, sbr.
30. gr. laganna, sbr. lög nr. 155/2000.
Samkvæmt íslenskum stjórnsýslu-
rétti verður að líta svo á að ráðherra
geti að jafnaði ekki framselt lægra
settu stjórnvaldi vald, sem honum er
fengið í lögum, nema til þess sé bein
lagaheimild, sbr. til hliðsjónar SUA
1996/601. Þótt færa megi fyrir því
rök að hagkvæmt sé að haga máls-
meðferð með þeim hætti, sem gert
hefur verið, t.d. með tilliti til regl-
unnar í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga
nr. 37/1993 um að ákvarðanir stjórn-
valda skuli teknar svo fljótt sem
unnt er, er það samkvæmt framan-
sögðu álit mitt að ekki sé heimild til
þess í núgildandi lögum. Því til
stuðnings bendi ég sérstaklega á þá
staðreynd að úthlutun tollkvóta er
byggð á öðrum lagasjónarmiðum en
leyfi til innflutnings samkvæmt lög-
um um dýrasjúkdóma og varnir
gegn þeim. Í 2. mgr. 10. gr. þeirra
laga er sem fyrr segir gert ráð fyrir
að embætti yfirdýralæknis og land-
búnaðarráðuneytið komi bæði að
málinu og kanni, hvort í sínu lagi,
hvort fullnægt sé skilyrði því, sem
þar er kveðið á um, áður en innflutn-
ingsleyfi er veitt.
Þar sem ekki lá fyrir leyfi þar til
bærs stjórnvalds til innflutnings
nautalundanna, eins og áskilið er í 2.
mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, hefði að
mínu áliti ekki átt að heimila inn-
flutninginn, eins og á stóð. Vegna
þess að tollafgreiðsla fór engu að síð-
ur fram vaknar óneitanlega sú
spurning hvort unnt sé að ógilda þá
ákvörðun tollstjóraembættisins í
Reykjavík að heimila innflutninginn.
Ýmislegt mælir á móti því að það
verði gert. Í fyrsta lagi er um að
ræða ívilnandi ákvörðun og því hlýt-
ur tillitið til viðtakanda hennar, þ.e.
innflytjanda kjötsins, að vega þungt.
Ekki verður annað séð en að hann
hafi farið í einu og öllu að fyrirmæl-
um stjórnvalda sem voru að auki í
samræmi við venju er viðgengist
hafði um árabil. Þá er nokkur tími
liðinn frá því að kjötið var flutt inn
og hefur hluti þess þegar verið seld-
ur. Í öðru lagi skiptir máli hvort um-
rætt leyfi til innflutnings á nauta-
lundunum hafi stuðst við efni
viðeigandi laga og innflutningurinn
því verið lögmætur, ef frá er talinn
sá ágalli á meðferð málsins sem að
framan greinir.
Í umræddri 2. mgr. 10. gr. laga nr.
25/1993 er landbúnaðarráðherra
veitt heimild til að leyfa innflutning á
tilteknum vörum, að fengnum með-
mælum yfirdýralæknis, „enda þyki
sannað að ekki berist smitefni með
þeim er valda dýrasjúkdómum.“
Eins og fram kemur í kafla I hér að
framan, er þetta eina sjónarmiðið
sem leggja skal til grundvallar sam-
kvæmt lögunum þegar mat er lagt á
það hvort hætta stafi af innflutningi
á umræddum vörum til landsins af
heilbrigðisástæðum. Ekki kemur
frekar fram í lögunum hvaða gögn
eða upplýsingar skuli vera til staðar
þegar ákvörðun er tekin um veitingu
innflutningsleyfis. Í b-lið 2. gr. aug-
lýsingar nr. 324/1999, sem á sér stoð
í 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 479/
1995, er hins vegar tekið fram að
fyrir skuli liggja opinbert heilbrigð-
isvottorð frá upprunalandi sem stað-
festi að tilteknir sjúkdómar hafi ekki
fundist í landinu í 6 mánuði fyrir út-
flutning.
Eins og gerð er grein fyrir í kafla
II, lítur yfirdýralæknir svo á að
þrátt fyrir þetta síðastgreinda
ákvæði hafi verið unnt að ganga úr
skugga um það með annars konar
vottorði frá yfirvöldum á Írlandi en
vottorði því, sem tilgreint er í
ákvæðinu, að ekki væri hætta á að
smitefni bærust hingað til lands með
hinu innflutta kjöti, er valdið gætu
dýrasjúkdómum, sbr. 2. mgr. 10. gr.
laga nr. 25/1993. Máli sínu til stuðn-
ings hefur hann m.a. bent á það að
bestu fáanleg vísindi sýni að kúariða
berist ekki í hreinum vöðvum á borð
við nautalundir og því stafi neytend-
um engin hætta af slíku kjöti. Þessi
niðurstaða er byggð á sérþekkingu
yfirdýralæknis á dýrasjúkdómum og
hef ég engar forsendur til að draga
þetta sérfræðilega álit hans í efa.
Eftir því sem best verður séð, styðst
niðurstaðan og við athugasemdir,
sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 87/
1995, og ákvæði samningsins um
beitingu ráðstafana um hollustu-
hætti og heilbrigði dýra og plantna,
en sá samningur er sem fyrr segir
viðauki við samninginn um stofnun
Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar sem
Ísland hefur staðfest á grundvelli
ályktunar frá Alþingi. Í 2. mgr. 2. gr.
þess samnings er m.a. tekið fram að
ráðstafanir, sem aðildarríki grípa til
í því skyni að vernda líf eða heil-
brigði manna eða dýra, skuli byggj-
ast á vísindalegum meginreglum.
Í 12. gr. stjórnsýslulaga, þar sem
mælt er fyrir um svonefnda meðal-
hófsreglu í stjórnsýslunni, segir orð-
rétt: „Stjórnvald skal því aðeins taka
íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu
markmiði, sem að er stefnt, verður
ekki náð með öðru og vægara móti.
Skal þess þá gætt að ekki sé farið
strangar í sakirnar en nauðsyn ber
til.“ Í meðalhófsreglunni felst m.a.
að stjórnvöld skulu ekki setja önnur
og frekari skilyrði fyrir ákvörðunum
sínum en nauðsynlegt er til þess að
ná því markmiði sem mælt er fyrir
um í lögum. Jafnframt er brýnt, ekki
síst þegar um er að ræða skilyrði
sem þrengja stjórnarskrárvarin
réttindi á borð við atvinnuréttindi,
að stjórnvöld gangi ekki lengra en
lagakröfur standa til, sbr. til hlið-
sjónar SUA 1995/81.
Úr því að yfirdýralæknir lítur svo
á að unnt hafi verið að ganga úr
skugga um það með þeim gögnum,
sem innflytjandi nautalundanna lét
embætti hans í té, að fullnægt hafi
verið skilyrði því, sem áskilið er í 2.
mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, var það
samkvæmt framansögðu rétt
ákvörðun að mínu áliti af hálfu emb-
ættisins að krefja innflytjandann
ekki um frekari upplýsingar, áður en
mælt var með því að innflutningur-
inn yrði leyfður. Sá dýralæknir, sem
fór með málið, kynnti sér þau gögn,
sem fyrir lágu, og tók þá ákvörðun
að mæla með innflutningnum á
grundvelli gagnanna, með hliðsjón
af sérfræðiskýrslum og álitsgerðum
alþjóðlegra stofnana. Samkvæmt því
tel ég að embætti yfirdýralæknis
hafi sinnt lögboðinni rannsóknar-
skyldu sinni í umrætt sinn, sbr. 10.
gr. stjórnsýslulaga.
Með skírskotun til þess, sem að
framan er rakið, er það niðurstaða
mín að ekki sé unnt að ógilda þá
ákvörðun að heimila innflutning á
nautalundunum í umrætt skipti, úr
því sem komið er. Ræðst sú niður-
staða annars vegar af tilliti til hags-
muna innflytjandans og hins vegar
af því að með innflutningnum hafi
ekki verið brotið efnislega í bága við
ákvæði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/
1993.
Eftir stendur að umrætt ákvæði í
b-lið 2. gr. auglýsingar nr. 324/1999
hefur ekki næga stoð í núgildandi
lögum, úr því að unnt er að kanna
með öðrum hætti en þar er kveðið á
um, hvort fullnægt sé skilyrði því
fyrir innflutningi sem sett er í 2.
mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993. Það
sama á reyndar við um 3. gr. auglýs-
ingarinnar, svo og þau ákvæði í 4. og
5. gr. reglugerðar nr. 479/1995 sem
vitnað er til í kafla I hér að framan.
Það er að mínu áliti gagnrýnisvert
og samrýmist ekki vönduðum
stjórnsýsluháttum að orða þessi
stjórnvaldsfyrirmæli með þessum
hætti, vegna þess að með því móti er
innflytjendum og reyndar öllum al-
menningi gefið til kynna að aðrar og
jafnvel ríkari heilbrigðiskröfur séu
gerðar til innflutnings á þeim land-
búnaðarvörum, sem þau taka til, en
gerðar eru í reynd. Að óbreyttum
lögum tel ég því rétt að orðalagi
þeirra verði breytt og það fært til
samræmis við núgildandi laga-
ákvæði.
Reykjavík, 29. janúar 2001
Eiríkur Tómasson.“
Morgunblaðið/Golli
Nautalundirnar umdeildu sem Nóatún flutti inn frá Írlandi í lok
síðasta árs. Eiríkur Tómasson lagaprófessor hefur nú gefið það
álit sitt að yfirdýralæknir hafi farið að lögum við að heimila inn-
flutninginn en hann gagnrýnir stjórnsýslu við innflutning á búvör-
um byggðan á samningi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, WTO.
’ Þar sem ekki láfyrir leyfi þar til
bærs stjórnvalds til
innflutnings nauta-
lundanna ... hefði að
mínu áliti ekki átt að
heimila innflutning-
inn, eins og á stóð. ‘