Morgunblaðið - 02.02.2002, Page 31

MORGUNBLAÐIÐ LAUGARDAGUR 2. FEBRÚAR 2002 31
Í MORGUNBLAÐINU 24.janúar sl. segir frá málstofulagadeildar um synjunar-vald forseta. Á málstofu
þessari töluðu Sigurður Líndal,
prófessor emeritus, og Hannes
Hólmsteinn Gissurarson prófess-
or fyrir andstæðum skoðunum í
þessu efni. Í fréttinni kemur
margt áhugavert fram. Þó skilar
fréttin tæpast nægilega þeim lög-
fræðilegu röksemdum gegn synj-
unarvaldi forsetans sem þyngst
vega. Ekki skal um það sagt hvort
það er vegna þess að þau komu
ekki nægilega fram á málstofunni
eða hvort fréttamennsku verði um
kennt. Verður þess nú freistað að
bæta úr þessu með því að gera
grein fyrir viðhorfum sem fram
hafa komið í fræðilegum skrifum
um þetta efni. Einkum vegur hér
þungt grein eftir Þór Vilhjálms-
son, fyrrverandi hæstaréttardóm-
ara og núverandi forseta EFTA-
dómstólsins, í Afmælisriti Gauks
Jörundssonar frá 1994. Þar er því
haldið fram að forsetinn hafi ekki
persónulegt synjunarvald og að
forseta beri skylda til að fallast á
tillögu ráðherra um staðfestingu
(undirritun) lagafrumvarps sem
samþykkt hafi verið á Alþingi.
II.
Ákvæðin um forseta er einkum
að finna í II. kafla stjórnarskrár-
innar. Sem dæmi um vald og hlut-
verk forseta má nefna að í 15. gr.
segir að forseti skipi ráðherra og
veiti þeim lausn, og ennfremur að
hann ákveði tölu þeirra og skipti
með þeim störfum. Samkvæmt 20.
gr. veitir forseti þau embætti sem
lög mæla. Segir ennfremur að for-
seti geti vikið þeim úr embætti er
hann hefur veitt það eða eftir at-
vikum flutt embættismenn til. Þá
segir í 22. gr. að forseti stefni
saman Alþingi, í 23. gr. að hann
geti frestað fundum Alþingis og í
24. gr. að hann geti rofið þing. Og
þá segir í 26. gr.:
„Ef Alþingi hefur samþykkt
lagafrumvarp, skal það lagt fyrir
forseta lýðveldisins til staðfest-
ingar eigi síðar en tveim vikum
eftir að það var samþykkt og veit-
ir staðfestingin því lagagildi. Nú
synjar forseti lagafrumvarpi stað-
festingar, og fær það þó engu að
síður lagagildi, en leggja skal það
þá svo fljótt sem kostur er undir
atkvæði allra kosningarbærra
manna í landinu til samþykktar
eða synjunar með leynilegri at-
kvæðagreiðslu. Lögin falla úr
gildi, ef samþykkis er synjað, en
ella halda þau gildi sínu.“
Einnig má hafa hér í huga 19.
grein stjórnarskrárinnar þar sem
segir: „Undirskrift forseta undir
löggjafarmál eða stjórnarerindi
veitir þeim gildi, er ráðherra ritar
undir þau með honum.“
Ef þessi ákvæði
stjórnarskrárinnar
um hlutverk forset-
ans, og önnur sem
ekki er vitnað til, eru
lesin og skilin bók-
staflegum skilningi
virðist sú ályktun
nærtæk, að embætti
forseta sé það valda-
mesta í íslenskri
stjórnskipun. Sam-
kvæmt orðalagi 26.
gr. virðist tæpast
ástæða til að draga í
efa að forseti hafi
þetta synjunarvald.
Ekki er þó allt sem
sýnist í þeim efnum.
III.
Skipta hér mestu máli 1. mgr.
11., 1. mgr. 13. gr. og 1. ml. 14. gr.
stjórnarskrárinnar, en þau
ákvæði hljóða svo:
„(1. mgr. 11. gr.) Forseti lýð-
veldisins er ábyrgðarlaus á
stjórnarathöfnum. Svo er og um
þá, er störfum hans gegna.“
„(1. mgr. 13. gr.) Forsetinn læt-
ur ráðherra framkvæma vald
sitt.“
„(1. ml. 14. gr.) Ráðherrar bera
ábyrgð á stjórnarframkvæmdum
öllum.“
Af þessum ákvæðum leiðir að
önnur ákvæði, sem mæla fyrir um
vald forseta, hafa almennt verið
skýrð þannig að atbeini forseta sé
aðeins formlegur. Hið raunveru-
lega vald sé hjá ráðherra, ekki
forseta. Hefur jafnvel verið litið
svo á, t.d. við veitingu embætta
þar sem gert er ráð fyrir atbeina
forseta, (þetta á nú við um dóm-
ara Hæstaréttar og biskupinn yfir
Íslandi) að hugsanleg synjun for-
seta myndi ekki hafa sjálfstæða
þýðingu og að undirritun og
ákvörðun ráðherra myndi allt að
einu teljast nægilegur grundvöll-
ur til þess að maður teldist lög-
lega skipaður í embætti. Má segja
að orðalag 19. gr. endurspegli
þetta þar sem undirritun ráð-
herra með forseta er meginatrið-
ið. Sama gildi um ákvarðanir um
að kalla saman Alþingi, fresta
fundum þess og rjúfa þing. Ekki
er um það deilt að hið raunveru-
lega vald í þessu efni liggur hjá
forsætisráðherra, en atbeini for-
seta sé aðeins formlegur. Ákvarð-
anir forsætisráðherra myndu
samkvæmt þessu viðhorfi allt að
einu standa þótt forseti neitaði að
ljá þeim atbeina sinn.
IV.
Sú spurning vaknar hvort önn-
ur sjónarmið eigi við um skýringu
26. gr. stjórnarskrárinnar, þannig
að líta beri svo á að um vald það
sem forseta er mælt í þeirri grein
gildi annað sjónarmið en að fram-
an er rakið. Þeir sem halda því
fram að forseti hafi synjunarvald
virðast líta svo á að í þeirri grein
sé kveðið á um sjálfstætt vald for-
seta, þótt það gildi ekki um önnur
ákvæði stjórnarskrárinnar. Frá
lögfræðilegu sjónarmiði er þetta
þó alls ekki augljóst.
Gögn sem varða undirbúning
stjórnarskrárinnar frá 1944 gefa
til kynna að sumir hafi litið svo á
að um væri að ræða persónulegt
vald forseta. Þau veita þó ekki
örugga vísbendingu um hver var
ætlan stjórnarskrárgjafans í
þessu efni. Hvað sem líður þessari
forsögu ákvæðisins sýnist saman-
burðarskýring á ákvæðum stjórn-
arskrárinnar eiga að leiða til
þeirrar niðurstöðu, að túlka beri
26. gr. stjórnarskrárinnar með
hliðstæðum hætti og aðrar grein-
ar hennar. Í því felst að 26. gr.
kveði ekki á um sjálfstætt vald
forsetanum til handa, frekar en
aðrar greinar stjórnarskrárinnar,
heldur liggi hið raunverulega vald
til þess að synja
lagafrumvörpum
staðfestingar hjá
ráðherra. Ákvæðið
mæli m.ö.o. fyrir um
rétt ráðherra til að
vísa frumvarpi til
þjóðaratkvæða-
greiðslu, enda er það
ráðherra sem axlar
hina pólitísku
ábyrgð. Hér sem
endranær liggi vald-
ið því hjá pólitískum
ráðherra, en undir-
ritun forseta undir
lagafrumvörp feli í
sér formlegan at-
beina hans. Um
þetta segir nánar í grein Þórs Vil-
hjálmssonar, að hann telji, gagn-
stætt því sem ýmsir fræðimenn
haldi fram að forsetinn hafi ekki
þetta vald. Í því felist m.a. að ef
svo ólíklega færi að forsetinn und-
irritaði ekki lagafrumvarp, væri
sú synjun þýðingarlaus og lögin
tækju gildi allt að einu með
undirritun ráðherra, án þess að
þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram.
Ef ráðherra undirritar aftur á
móti ekki lagafrumvarp sem
þingið hefur samþykkt eigi að
fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla,
sbr. nánar ákvæði stjórnarskrár-
innar.
V.
Hér hafa verið einfaldaðar
nokkuð lögfræðilegar röksemdir
sem vissulega verðskulda ítar-
legri umræðu. Um það efni vísast
m.a. til nefndrar greinar. Þá
koma hér vitaskuld til skoðunar
ýmis fleiri sjónarmið, sumpart
lögfræðileg, en önnur stjórnmála-
fræðileg og söguleg. Frá lög-
fræðilegu sjónarmiði er kjarni
málsins auðvitað sá að á meðan
forseti er ábyrgðarlaus í stjórn-
arathöfnum sínum, sbr. 11. gr.
stjórnarskrárinnar og ráðherrar
bera ábyrgð á stjórnarathöfnum
öllum, sbr. 14. gr., er full ástæða
til að draga í efa að rétt sé að játa
forsetanum raunverulegt pólitískt
vald á grundvelli 26. gr. Slík túlk-
un fer einnig gegn hefðbundnum
sjónarmiðum um skýringar á öðr-
um ákvæðum stjórnarskrárinnar
sem varða forseta og fara gegn
hefðum og venjum sem hingað til
hefur verið fylgt um meðferð for-
setavalds.
VI.
Þau sjónarmið sem að framan
er lýst sýna, að séu ákvæði
stjórnarskrárinnar um hlutverk
og völd forseta Íslands skýrð bók-
staflega, gefa þau mjög villandi
mynd af raunverulegri stöðu for-
setans í stjórnskipunni. Í þessu
sambandi má rifja upp deilur sem
urðu snemma á síðasta ári í kjöl-
far dóms Hæstaréttar í svonefndu
öryrkjamáli. Í tengslum við laga-
frumvarp ríkisstjórnarinnar, þar
sem lögum var breytt til sam-
ræmis við dóminn, þótti núver-
andi forseta Íslands ástæða til að
gefa út sérstaka yfirlýsingu þar
sem hann kvaðst myndu undirrita
lagafrumvarpið. Jafnframt kom
fram að hann taldi sig hafa vald
til að synja undirritun þess. Samt
hníga sterk lögfræðileg rök til
þess að hann hafi ekki slíkt vald.
Og þótt það sé annars fyrir utan
efni þessarar greinar leiðir þetta
atvik, og þau sjónarmið sem að
framan eru rakin, hugann að því
hvort tímabært kunni að vera að
taka þessi ákvæði stjórnarskrár-
innar til endurskoðunar þannig að
þau endurspegli með skýrari
hætti raunverulega stöðu forset-
ans.
Synjunarvald
forseta
Höfundur er skipaður prófessor við
lagadeild Háskóla Íslands, en starf-
ar nú við EFTA-dómstólinn.
Davíð Þór
Björgvinsson
Á meðan forseti er
ábyrgðarlaus í stjórn-
arathöfnum sínum, sbr.
11. gr. stjórnarskrár-
innar, og ráðherrar
bera ábyrgð á stjórn-
arathöfnum öllum, sbr.
14. gr., segir Davíð Þór
Björgvinsson, er full
ástæða til að draga í
efa að rétt sé að játa
forsetanum raunveru-
legt pólitískt vald á
grundvelli 26. gr.
i skaði að
ófkjöri.
og menn
við Björn
vildi innan
n eins og
örns, vildi
taka innan
Kári. Að
oðanir inn-
heppilegra
mboðslista
ófkjör.
til mjög
durheimta
k eftir að
arkosning-
hrifamenn
ið þeirrar
væri að fá
nn í leið-
n að stað-
r í stjórn-
verði fram
rg Sólrún
mjög öfl-
og hefur
nslu bæði í
garmálun-
að ávinna
u og borg-
ksins hafa
gn slíkum
smenn að
jórnmála-
a
a sér mála-
kksins til
ð forystu-
engin af-
leiðingum
ályktanir
punnið af
na flokks-
ð styðjast.
la forystu-
liggur í
d. af hálfu
ns flokks-
rifamanna
fðu að öll-
í bál og
áðfært sig
sráðherra
sflokksins,
á síðasta
mál, sem
flokksfólki
formann-
ss af sinni
r reyndar
rlýsingar í
m liðinn er
m fram að
rði áfram
gir Björn.
ð þeir sem
ldu alger-
essu máli,
essi staða
viðkvæm
gir Sigurð-
.a. á máli
a Jóna er
gift varaformanni flokksins, Geir H.
Haarde fjármálaráðherra, auk þess
sem um sé að ræða vini og sam-
starfsmenn til margra ára. ,,Þegar
upp kemur staða sem getur leitt til
harðvítugra átaka á milli fólks, sem
annaðhvort er í flokksforystunni eða
tengist henni sterkum böndum, er
mjög erfitt fyrir einstaka menn eins
og til dæmis formann flokksins eða
framkvæmdastjóra flokksins [Kjart-
an Gunnarsson] að beita sér. Þeir
komu ekki að þessu máli með bein-
um hætti og beittu sér ekki, heldur
héldu að sér höndum. Flokksforyst-
an kemur ekki að þessari ákvarðana-
töku eða ferlinu öllu,“ segir Sigurður
Kári.
Hannes Hólmsteinn er á sama
máli og segir fráleitt að framboð
Björns sé runnið undan rifjum
valdakjarnans í flokknum. ,,Það kom
til dæmis Davíð Oddssyni mjög á
óvart þegar hann heyrði þetta,“ seg-
ir Hannes og vísar þar til fyrstu
frétta af hugsanlegu framboði
Björns.
„Ráðfærði mig
ekki við neinn“
Aðspurður segist Björn ekki hafa
tekið endanlega ákvörðun um að
hann gæfi kost á sér fyrr en komið
var fram í janúar. 10. janúar hafi
stjórn Varðar, fulltrúaráðs sjálf-
stæðisfélaganna, ákveðið að gera til-
lögu um leiðtogaprófkjör og efna til
skoðanakönnunar meðal um 1.400
félaga í fulltrúaráðinu til að fá hug-
myndir um 2 til 4 einstaklinga til að
skipa efstu sæti á framboðslistanum.
Hann hafi þá strax metið það svo að
réttast væri að sjá hvaða stuðning
hann fengi í skoðanakönnuninni.
,,Ég ráðfærði mig ekki við neinn
vegna yfirlýsinga minna þennan
dag, raunar vissi ég ekki fyrr en ég
las Morgunblaðið um morguninn, að
fyrir stjórn fulltrúaráðs-
ins lægi að ákveða, að
fram færi sérstök skoð-
anakönnun um nýja
frambjóðendur,“ segir
Björn.
Hugmyndin um leið-
togaprófkjör er ekkert
ný af nálinni, að sögn
Margeirs Péturssonar. ,,Hún hafði
verið lengi í umræðunni áður en hún
kom fyrst fram í blöðum,“ segir
hann. Margeir segir ástæðu þess að
stjórnin lagði til að haldið yrði leið-
togaprófkjör vera þá að stjórnin
taldi eðlilegt að borgarstjóraefni
flokksins hefði skýrt umboð. Þessi
hugmynd hafi m.a. notið mikils
stuðnings sitjandi borgarfulltrúa.
,,Þeir voru mjög sáttir við þetta, m.a.
Inga Jóna, sem var alla tíð mjög
fylgjandi prófkjöri og að prófa þessa
nýju aðferð. Síðan æxluðust mál
þannig að það væri kannski að bera í
bakkafullan lækinn að sækja frekara
umboð fyrir Björn. Það getur auðvit-
að ekkert verið skýrara en það er,“
segir Margeir.
17. janúar birti DV niðurstöður
könnunar um sigurstranglegasta
leiðtoga D-listans og nefndi ríflega
helmingur Björn Bjarnason en 24%
Ingu Jónu. Könnunin skipti sköpum
um framhaldið, að mati Sigurðar
Kára, þar sem ljóst var orðið að
staða Björns væri orðin langsterkust
í hópi væntanlegra frambjóðenda.
Áhyggjur sjálfstæðismanna fóru
einnig vaxandi af því að yfirvofandi
leiðtogaprófkjör gæti leitt til harð-
vítugra átaka. Að mati þrautreyndra
sjálfstæðismanna stefndi í harka-
legri og erfiðari prófkjörsbaráttu en
nokkru sinni fyrr í sögu Sjálfstæð-
isflokksins.
Inga Jóna hafði margoft lýst því
yfir að hún væri tilbúin í prófkjörs-
baráttu en 22. janúar greindi hún
hins vegar frá þeirri ákvörðun sinni
að hún drægi framboð sitt í leiðtoga-
prófkjöri til baka og kvaðst reiðubú-
in að taka 8. sætið. Fram kom í máli
hennar að hún hefði á allra síðustu
dögum orðið vör við vaxandi óróa og
áhyggjur af því að keppni á milli
stuðningsmanna hennar og Björns
Bjarnasonar gæti orðið harðvítug og
skaðað flokkinn.
,,Auðvitað hefðu margir viljað sjá
þetta prófkjör fara fram og talið að
það myndi sýna vel út á við úr hversu
góðum kostum við hefðum að velja
en svona fór þetta. Menn virða
ákvörðun Ingu Jónu og fagna því að
vissu leyti, sérstaklega því hvað hún
ætlar að verða öflug í baráttunni og
gefur kost á sér í baráttusætið. Það
er almenn ánægja með það þótt auð-
vitað hefðu margir viljað sjá hana
sem mögulegan kost í þessu próf-
kjöri,“ segir Margeir um þá umræðu
sem fram fór um prófkjörsmálið inn-
an stjórnar Varðar.
Eftir að Björn lýsti ákvörðun sinni
á kjördæmisþinginu sl. laugardag
hafa vaknað spurningar um stöðu
hans í embætti menntamálarað-
herra. Sjálfur segir
Björn að sér séu engar
tímaskorður settar hvað
þetta varðar, ,,en það er
mál sem ég tek ákvörðun
um, þegar framboðslist-
inn er ákveðinn og um
þennan þátt málsins hef
ég að sjálfsögðu samráð
við forsætisráðherra,“ segir Björn.
Aðspurður segist Björn ekki hafa
haft hug á að gegna starfi mennta-
mála ráðherra lengur en út þetta
kjörtímabil. ,,Ég er þeirrar skoðunar
almennt að í starfi fagráðherra eigi
menn ekki að vera lengur en tvö
kjörtímabil. Þegar núverandi ríkis-
stjórn var mynduð voru uppi hug-
myndir um að ég tæki að mér annað
ráðherraembætti en ég taldi að hér [í
menntamála ráðuneytinu] væru
verkefni sem ég ætti ólokið og ég
vildi sinna. Ég er hins vegar búinn að
gera það upp við mig, hvað sem
þessu líður, að ég hafi skilað því
starfi, sem beið mín í embætti
menntamálaráðherra og náð nær öll-
um markmiðum, sem ég setti mér í
upphafi.“
Björn Bjarnason í borgarstjórnarframboð
Morgunblaðið/Árni Sæberg
nti ákvörðun sína um að hann byði sig fram til að leiða framboðslista Sjálfstæðis-
órnarkosningunum á kjördæmisþingi sjálfstæðisfélaganna síðastliðinn laugardag.
Stefndi í
harkalegri
prófkjörsbar-
áttu en áður í
sögu flokksins