Morgunblaðið - 12.10.2003, Page 30

SKOÐUN
30 SUNNUDAGUR 12. OKTÓBER 2003 MORGUNBLAÐIÐ
I.
Inngangur
Í rúman áratug hefur verið rætt um
alþjóðlegar skuldbindingar sem varða
aðgerðir til þess að stemma stigu við
gróðurhúsaáhrifum og loftslagsbreyt-
ingum. Nokkrum
sinnum hefur verið
vikið að úthlutun út-
streymisheimilda og
gjaldtöku, sköttun út-
streymis og við-
skiptum með út-
streymisheimildir.
Enn sem komið er
hefur lítil almenn umræða farið fram
um þessa þætti né virðist hafa verið
litið til nágrannaþjóða okkar í þessu
sambandi. Þetta er athyglisvert því að
með ákvæðum Kýótó-bókunarinnar
um magntakmarkanir, verður auð-
lindin andrúmsloft sem viðtaki fyrir
gróðurhúsalofttegundir takmörkuð
auðlind og grípa þarf til margskonar
ráðstafana til þess að ná markmið-
unum sem stefnt er að. Í eftirfarandi
umfjöllun mun ég fjalla um alþjóðlega
samninga sem fjalla um ofangreind
vandamál, íslenska stefnumótun
vegna aðildar að Kýótó-bókuninni,
starfsleyfisskylda starfsemi sem losar
gróðurhúsalofttegundir og viðbrögð
Evrópusambandsins (ESB) og
tveggja nágrannaríkja. Fyrst mun ég
fjalla um helstu einkenni íslenskrar
umhverfislöggjafar og nokkur almenn
atriði sem varða auðlindir.
II.
Íslensk umhverfislöggjöf
Íslensk umhverfislöggjöf hefur
þanist út undanfarinn áratug. Ástæð-
ur þessar eru þrjár: (1) aukin áhersla
á umhverfismál, (2) aðild að EES-
samningnum, og (3) aðild Íslands að
alþjóðlegum samningum um um-
hverfismál en fjöldi þeirra hefur farið
vaxandi í kjölfar aukinnar viðurkenn-
ingar alþjóðasamfélagsins á mik-
ilvægi umhverfisverndar fyrir núlif-
andi og komandi kynslóðir. Helstu
einkenni löggjafarinnar eru að hún
byggist á reglum sem miða að því að
fyrirbyggja að tjón verði á umhverf-
inu. Sú aðferð að boða og banna er
enn sú sem mest kveður að. Minni
gaumur hefur verið gefinn að margs-
konar úrræðum tengdum mark-
aðinum sem hvetja stjórnendur fyr-
irtækja til þess að axla meiri ábyrgð á
einstökum þáttum umhverfisverndar,
vegna þess að það einfaldlega borgar
sig til langs tíma litið. Annað einkenni
á löggjöfinni er að hún er ósamhæfð, í
mörgum lagabálkum og er fram-
kvæmdin á ábyrgð nokkurra ráð-
herra. Skortur er á skýrum, lang-
tímamarkmiðum í löggjöfinni, m.a. í
þeim málaflokki sem þessi grein
fjallar um. Til dæmis hefur löggjafinn
ekki enn fjallað um margar af helstu
meginreglum réttarsviðsins og látið
framkvæmdavaldinu það eftir að
fjalla um þessa þætti með reglugerð-
um ef þeir hafa yfirhöfuð verið út-
færðir. Þetta á að hluta til við um
nokkur grundvallaratriði sem varða
efni þessarar greinar.
Náttúruauðlindir
Eitt af því sem stuðlar að ábyrgari
hegðun er að líta svo á að nátt-
úruauðlindir og réttur til þess að nýta
þær hafi verðgildi. Sú aðferð eykur
virðingu fyrir viðkomandi auðlind og
stuðlar að ábyrgari nýtingu hennar.
Þetta á sérstaklega við ef auðlindin er
af skornum skammti eða einungis til-
tekinn fjöldi getur nýtt sér hana á
ákveðnu tímabili án þess að skaða
auðlindina varanlega. Jafnframt hvet-
ur þetta fyrirtæki í þeirri viðleitni að
fá fram hagkvæmni í rekstri og sparn-
aði.
Auðlindin andrúmsloft
Andrúmsloft er auðlind í tvennum
skilningi: Hreint og ómengað and-
rúmsloft er forsenda heilbrigði og vel-
ferðar mannkyns. Ómengað andrúms-
loft er einnig forsenda tiltekinna gæða
annarra auðlinda, svo sem vatns, jarð-
vegs og lífríkis, t.d. lífríkis hafsins. Í
annan stað er andrúmsloft auðlind í
þeim skilningi að það tekur við út-
streymi lofttegunda sem stafa frá ým-
iss konar starfsemi. Miðað við þá
tækni sem nú er þekkt er andrúmsloft
oft nauðsynleg forsenda fjölbreyttrar
iðnaðarstarfsemi og annarra athafna
sem losa gróðurhúsalofttegundir.
Ákvæði þeirra alþjóðlegu skuldbind-
inga sem ég mun gera grein fyrir
miða öðrum þræði að því takmarka
aðgang að auðlindinni andrúmslofti
sem viðtaka fyrir gróðurhúsaloftteg-
undir.
III.
Sameiginlegt áhyggjuefni
Styrkur nokkurra tiltekinna loft-
tegunda hefur aukist verulega í and-
rúmsloftinu undanfarin tvö hundruð
ár. Aukningin veldur því að hið nátt-
úrulega jafnvægi raskast sem leiðir til
aukinnar upphitunar andrúmsloftsins
og röskunar á veðurfari. Breyting-
arnar munu leiða af sér ýmis alvarleg
umhverfisvandamál. Langlíklegast er
að þær muni valda hlýnun. Samhliða
henni mun meðalhæð yfirborðs sjávar
hækka. Breytingunum munu fylgja
þurrkar og hnignun líffræðilegs fjöl-
breytileika. Umhverfisvandamálin
valda síðan öðrum vandamálum;
minni lífsgæðum, efnahags- og fé-
lagslegum óstöðugleika og röskun á
búsetu. Aukning gróðurhúsaáhrifa er
afleiðing fólksfjölgunar, iðnvæðingar
og ákveðins andvaraleysis. Nánar til-
tekið stafar aukning gróðurhúsa-
lofttegunda einkum af tvennu: (1)
mikilli brennslu á kolefnisríkum jarð-
efnum (kol, olía og gas) sem losar kolt-
víoxíð, og tilteknum iðnaðarferlum
sem losa að auki ýmsar aðrar gróð-
urhúsalofttegundir, og (2) aukinni
gróðureyðingu og breytingum á gróð-
urlendum. Litið er á þennan vanda
sem sameiginlegt áhyggjuefni alls
mannkyns.
Viðbrögð
Eins og oft áður brást alþjóða-
samfélagið við aðsteðjandi vanda-
málum á þann hátt að setjast að
samningaborðinu. Helstu aðlþjóðlegu
skuldbindingarnar sem lúta að að-
gerðum til þess að draga úr gróður-
húsaáhrifum eru í:
rammasamningi Sameinuðu þjóð-
anna um loftslagsbreytingar, og
Kýótó-bókuninni við rammasamn-
ing Sameinuðu þjóðanna um loftslags-
breytingar.
Rammasamningur
Rammasamningurinn tók gildi 21.
mars 1994. Ísland gerðist aðili 16. júní
1993. Aðalmarkmið rammasamnings-
ins er að ná jafnvægi gróðurhúsa-
lofttegunda í andrúmsloftinu til að
koma í veg fyrir hættulega röskun á
loftslagskerfinu af manna völdum. Í
samningnum er við það miðað að til-
teknir samningsaðilar (OECD ríki eða
ríki á viðauka I), auki ekki útstreymi
gróðurhúsalofttegunda og sleppi ekki
út meira magni af þeim árið 2000, en
þau gerðu árið 1990. Sambærileg
skuldbinding er ekki lögð á aðra
samningsaðila. Í öðru lagi er við það
miðað að samningsaðilar geti uppfyllt
skuldbindingar sínar einir eða í félagi
með öðrum samningsaðilum. Í þriðja
lagi inniheldur samningurinn margs-
konar ákvæði um samvinnu ríkja, t.d.
aðstoð við þróunarríkin og önnur ríki,
með yfirfærslu á þekkingu, tæknibún-
aði o.fl. Loks, í fjórða lagi, eru yf-
irgripsmikil ákvæði um nánari sam-
vinnu aðildarríkjanna, þing aðila,
stofnanir og nefndir sérfræðinga o.fl.
Leiðirnar sem voru samþykktar með
rammasamningnum fela í sér mis-
munandi skuldbindingar ríkja sem
staðfestir að tilteknar þjóðir heims,
þær sem mestu hafa sleppt út í and-
rúmsloftið í tímans rás, samþykkja að
taka á sig meiri skyldur og takmark-
anir en aðrir samningsaðilar. Þessi
stefnumótun er síðan útfærð í Kýótó-
bókuninni.
Kýótó-bókunin
Hinn 11. desember 1997 var Kýótó-
bókunin við rammasamninginn sam-
þykkt. Bókunin hefur ekki enn tekið
gildi. Gildistökuákvæði bókunarinnar
er tvíþætt. Annars vegar þurfa a.m.k.
55 aðildarríki að hafa fullgilt hana og
einnig þurfa ríkin að vera ábyrg fyrir
a.m.k. 55% af heildarútstreymi kol-
tvíoxíðs miðað við árið 1990. Þegar
þetta er ritað vantar enn 10,8%. Lengi
hefur verið búist við að Rússland
gerðist aðili en þá næðist tilskilið hlut-
fall af heildarútstreyminu. Hins vegar
hafa Bandaríkin ekki gerst aðilar að
bókuninni. Þau bera ábyrgð á um 36%
af öllu útstreymi gróðurhúsaloftteg-
unda iðnríkjanna. Ísland gerðist aðili
að bókuninni 23. maí 2002.
Meginskuldbinding
Aðalmarkmið bókunarinnar felst í
því að draga úr útstreymi tiltekinna
gróðurhúsalofttegunda (þetta eru:
koltvíoxíð, metan, nituroxíð, vetn-
isflúorkolefni, perflúorkolefni og
brennisteinshexaflúoríð) sem nemur
a.m.k. 5% miðað við losun árið 1990 og
eru ríkin á viðauka I með ramma-
samningnum bundin af þessari skuld-
bindingu. Þessu markmiði á að ná á
fyrsta skuldbindingartímabilinu sem
er frá 2008–2012. Hins vegar eiga rík-
in að hafa náð sýnilegum árangri árið
2005.
Siðferðileg afstaða –
magntakmarkanir
Ákvæði alþjóðlegra samninga sem
varða umhverfisvernd hafa í nokkurn
tíma verið byggðir á þeirri forsendu
að taka bæri tillit til efnahags- og fé-
lagslegra aðstæðna samningsaðila.
Alþjóðlegir samningar sem lúta að
gróðurhúsaáhrifum og loftslagsbreyt-
ingum eru gott dæmi um þetta. Segja
má að þeir byggist á þeirri meg-
inreglu að ríki beri misjafna ábyrgð á
þeim vanda sem við er að etja í ljósi
sögulegra staðreynda. Með þessu hef-
ur alþjóðasamfélagið jafnframt tekið
siðferðilega afstöðu til vandamálsins.
Kýótó-bókunin gengur einna lengst
alþjóðlegra samninga í þessa átt. Ein-
ungis ríkin sem eru á viðauka I með
rammasamningnum sæta magntak-
mörkunum samkvæmt viðauka B með
Kýótó-bókuninni. Þar að auki taka
þessi ríki innbyrðis á sig misjafnar
skuldbindingar eða tilteknar magn-
bundnar takmarkanir. Flest ríkin á
viðauka I þurfa að minnka útstreymi
um meira en 5%, t.d. öll ríki ESB og
EB (Evrópubandalagið) sem slíkt
þarf draga úr sem nemur 8% miðað
við viðmiðunarárið 1990. Bandaríkin
þurfa að draga úr sem nemur 7%.
Nokkrum ríkjum er heimilt að halda
sama hlutfalli, miðað við viðmiðunar-
árið 1990. Þetta eru Nýja-Sjáland,
Úkraína og Rússland. Loks er nokkr-
um ríkjum heimilt að auka við út-
streymi gróðurhúsalofttegunda. Ís-
land er í þeim hópi og er heimilt að
auka um 10%. Önnur ríki í þessum
hópi eru Noregur 1% og Ástralía 8%.
Þetta eru þó ekki einu ríkin sem geta
aukið útstreymið í raun því innan EB
geta einstök aðildarríki sambandsins
aukið losun verulega, en önnur ríki
verða að draga úr að sama skapi.
Hvernig verða skuldbinding-
arnar uppfylltar?
Aðilar bókunarinnar geta beitt
nokkrum aðferðum til þess að upp-
fylla samningsskuldbindingarnar.
Jafnframt geta þeir bundið kolefni
með ræktun, t.d. skógrækt, sem heim-
ilt er að telja til tekna en kolefnisbind-
ing dregur úr gróðurhúsaáhrifum.
Ákvæði Kýótó-bókunarinnar um
heimildir samningsaðila á viðauka I til
að losa gróðurhúsalofttegundir felur
ekki í sér rétt til þess að einungis losa
gróðurhúsategundir heldur verða
samningsaðilar að grípa til tiltekinna
aðgerða innanlands til þess að draga
úr heildarlosun. Samkvæmt þessu er
það ekki í samræmi við bókunina að
afla sér einungis viðbótarheimilda frá
öðrum ríkjum eða standa sameig-
inlega að því að uppfylla skuldbind-
ingarnar. Aðildarríkin verða að sýna
fram á að slíkar heimildir séu til við-
bótar aðgerðum sem gripið er til inn-
an tiltekins aðildarríkis.
Samvinna – einstök verkefni
Mögulegt er að uppfylla skuldbind-
ingarnar með því að takast á hendur
einstök verkefni með öðrum aðilum á
viðauka I. Verkefnin verða að uppfylla
ákveðin skilyrði. Mörg verkefni hafa
þegar verið framkvæmd og hafa lög-
aðilar borið ábyrgð á þeim. Verkefnin
hafa t.d. falist í þróun á tæknibúnaði
fyrir almenningsvagna sem veldur
minna útstreymi gróðurhúsaloftteg-
unda og í langtímaskógræktarverk-
efnum. Framkvæmdin hefur verið
með þeim hætti að lögaðilar í einu ríki
hafa með yfirfærslu á fjármunum og
þekkingu staðið fyrir framkvæmd
verkefnanna í öðrum ríkjum og báðir
aðilar hafa notið góðs af.
Samvinna tveggja
eða fleiri ríkja
Önnur aðferð við að uppfylla samn-
ingsskuldbindingar er samnings-
bundið samstarf tveggja eða fleiri að-
ila á viðauka I með
rammasamningnum. Ríkin bera þá
sameiginlega ábyrgð á því að standa
við skuldbindingar sínar. Takist það
hins vegar ekki ber hvert ríki ábyrgð
fyrir sig í samræmi við viðauka B.
Augljósasta dæmið er samvinna ESB-
ríkjanna og er oft vísað til ESB-
bólunnar eða „EU bubble“ í þessu
sambandi. Segja má að þessi tilhögun
sé sniðin að þörfum ESB og aðild-
arríkja þess. Ekkert stendur þó í vegi
fyrir því að önnur ríki á viðauka I upp-
fylli skuldbindingar sínar með þessum
hætti semji þau svo um, t.d. Ísland og
Rússland.
Kerfi um hreina þróun
Gert er ráð fyrir að samningsaðilar
sem ekki eru á viðauka I með ramma-
samningnum njóti margþáttaðrar að-
stoðar ríkja sem eru á viðauka I, m.a.
við að tileinka sér kerfi um hreina þró-
un („clean mechanism“) sem lið í því
að koma á sjálfbærri þróun og til að
ná lokamarkmiði samningsins. Í
þessu felst að ríki sem ekki eru á við-
auka I, njóta góðs af tilteknum að-
gerðum í tengslum við verkefni sem
leiða til minnkunar útstreymis gróð-
urhúsalofttegunda og ríki sem eru á
viðauka I geta nýtt sér ávinninginn til
þess að standa við sinn hluta af skuld-
bindingunum samkvæmt bókuninni.
Viðskipti með
útstreymisheimildir
Frá því að rammasamningurinn
var samþykktur hefur legið ljóst fyrir
að alþjóðleg viðskipti með útstreym-
isheimildir gætu átt sér stað að ein-
hverju marki. Kýótó-bókunin gerir
beinlínis ráð fyrir þessu fyr-
irkomulagi. Ríkin sem eru á viðauka B
(ríki sem sæta magntakmörkunum)
geti tekið þátt í viðskiptum með út-
streymisheimildir. Viðskiptin eru
bundin því skilyrði að þau verða að
koma til viðbótar öðrum aðgerðum
sem gripið er til innanlands. Með öðr-
um orðum: ekki er hægt að uppfylla
skuldbindingar bókunarinnar ein-
ungis með því að afla útstreymisheim-
ilda frá öðrum samningsaðilum.
Framkvæmd viðskiptanna lýtur
ákveðnum reglum sem enn eru í mót-
un. Meðal annars ber sérhverjum
samningsaðila að halda eftir tilteknu
magni af úthlutaðri heimild sem er
fundið út samkvæmt ákveðnum
reiknireglum.
Skráning viðskipta
Skrá verður öll viðskipti sem eiga
sér stað, og allar útstreymisheimildir
sem samningsaðilar afla sér með
bindingu kolefnis með ræktun, með
samvinnuverkefnum og loks með
þátttöku í hreinni tækni. Samningsað-
ilum ber að koma á laggirnar og reka
sérstakt lands-skráningarkerfi. Ljóst
er að viðskipti með losunarheimildir
geta farið fram á milli ríkja sem slíkra
og einnig beint á milli lögaðila án
milligöngu ríkja.
IV.
„Íslenska ákvæðið“
Íslensk stjórnvöld töldu ekki mögu-
legt að uppfylla markmið ramma-
samningsins og Kýótó-bókunarinnar
enda er uppbygging þessa alþjóðlega
regluverks illa sniðin að þörfum
smærri ríkja sem þó eru iðnvædd.
Lögð var á það áhersla að fá við-
urkennda sérstöðu Íslands. Það tókst,
og á fundi samningsaðila í Marrakesh
síðla árs 2001 var samþykkt sérstök
ákvörðun 14/CP.7, sem gerði Íslandi
mögulegt að gerast aðili að bókuninni.
Ákvörðunin ber yfirskriftina: Áhrif
einstakra verkefna á útstreymi á
skuldbindingartímabilinu. Í stórum
dráttum er ákvörðunin þess efnis að
heimilt er að halda tilteknu magni
koltvíoxíðs „fyrir utan kerfið“ og gera
grein fyrir því sérstaklega. Magnið
má ekki fara yfir 1,6 milljónir tonna
koltvíoxíðs á fyrsta skuldbinding-
artímabilinu 2008–2012. Fram-
kvæmdin er bundin nokkrum skil-
yrðum og þau helstu eru:
að um einstakt verkefni sé að ræða
sem sé skilgreint sem starfsstöð til
iðnaðarvinnslu sem hefur verið tekin í
notkun eftir 1990,
að útstreymi koltvíoxíðs frá við-
komandi samningsaðila hafi verið
minna en 0,05% af heildarútstreymi
árið 1990,
að notuð sé endurnýjanleg orka,
að notuð sé besta framkvæmd m.t.t.
til umhverfisins og besta fáanlega
tækni, og loks
er óheimilt framselja þessar heim-
ildir til annarra ríkja.
Íslensk stefnumörkun
Stefnt er að margs konar aðgerðum
hér á landi til þess að draga úr áhrif-
um af völdum útstreymis gróðurhúsa-
lofttegunda. Stefnumörkunin birtist
m.a. í fylgiskjali með tillögu til þings-
ályktunar um aðild að Kýótó bók-
uninni: Stefnumörkun ríkisstjórnar
Íslands um ráðstafanir til að standa
við skuldbindingar loftslagssamnings-
ins og Kýótó-bókunarinnar. Stef-
umörkunin tekur mið af úthlutuðum
útstreymisheimildum Íslands sam-
kvæmt Kýótó-bókuninni og ákvörðun
14/CP.7. Útstreymi Íslands skal ekki
aukast meira en sem nemur 10% mið-
að við árið 1990 og á að vera innan við
3,2 milljónir tonna koltvíoxíðígilda á
ári að meðaltali, á tímabilinu 2008–
2012, þ.e. á fyrsta skuldbinding-
artímabili Kýótó-bókunarinnar. Í
öðru lagi skal koltvíoxíðútstreymi frá
nýrri stóriðju sem fellur undir ís-
lenska ákvæðið ekki vera meira en 1,6
milljónir tonna á ári að meðaltali, á
sama tímabili. Áætlað er að þetta
nægi fyrir núverandi og þeirri stór-
iðju sem er fyrirhuguð hér á landi í
náinni framtíð. Aðrar aðgerðir lúta
m.a. að samgöngum, fiskiskipaflot-
anum, aðhaldsaðgerðum til þess að
halda útstreymi flúorkolefna (PFC)
innan tiltekinna marka, meðhöndlun
úrgangs, bindingu kolefnis með land-
græðslu og skógrækt, rannsóknum og
þróun, fræðslu og upplýsingagjöf til
almennings o.fl.
Aðrar ákvarðanir
Aðrar mikilvægar stefnumarkandi
ákvarðanir lúta að grundvall-
aratriðum sem varða þá hugsun sem
Kýótó-bókunin byggist á. Meðal ann-
ars segir þar: „Kýótó-bókunin felur
einnig í sér ákvæði um viðskipti milli
landa með útstreymisheimildir. Út-
færsla íslenska ákvæðisins takmarkar
hins vegar þessi viðskipti þannig að
Ísland getur ekki selt frá sér út-
streymisheimildir. Ríkjum er í sjálfs-
vald sett hvort þau takmarki út-
streymi innanlands með úthlutun
útstreymisheimilda og viðskiptum
(sic) með þær. Að athuguðu máli er
ekki talin ástæða til þess að fara þá
leið hér á landi.“
Rýr rökstuðningur
Tvennt vekur hér athygli: Rýr rök-
stuðningur að baki þeirri ákvörðun að
fara ekki þá leið sem Kýótó-bókunin
byggist á, þ.e.a.s sveigjanleika, t.d.
með því að eiga viðskipti með út-
streymisheimildir á markaði innan-
lands eða í alþjóðlegu samhengi. Í
öðru lagi sú fullyrðing að Íslandi sé
óheimilt að selja frá sér útstreym-
isheimildir. Þetta á samkvæmt
orðanna hljóðan einungis við um við-
skipti (sölu) á milli landa með þær út-
streymisheimildir sem ákvörðun nr.
14/CP.7 tekur til. Ákvörðunin tak-
markar hins vegar ekki innanlands-
viðskipti með viðbótarheimildirnar né
önnur viðskipti með útstreymisheim-
ildir sem Ísland mun hafa í samræmi
við Kýótó-bókuninni. Því má velta fyr-
ir sér hvort milliríkjaviðskipti með út-
hlutuðu heimildina, séu samrýmanleg
markmiðum Kýótó-bókunarinnar að
teknu tilliti til viðbótarheimildarinnar
í ákvörðun 14/CP.7. Að minnsta kosti
var það skilningur samningamanna
þegar viðbótarheimildin sem ákvörð-
unin 14/CP.7 gildir um var undirbúin
að ekki ætti að vera mögulegt að selja
úthlutuðu útstreymisheimildirnar á
alþjóðlegum markaði, þ.e.a.s. sala um-
fram kaup á heimildum. Hins vegar
ber texti ákvörðunar 14/CP.7 þennan
Auðlindin andrúmsloft
og útstreymisheimildir
Eftir Aðalheiði Jóhannsdóttur